Р Е Ш Е Н И Е
|
Номер |
|
Година |
01.04.2020 |
Град |
Кърджали |
|||||||||||||
В
ИМЕТО НА НАРОДА
|
||||||||||||||||||
|
Кърджалийски
административен |
Съд |
|
състав |
|||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
На |
04.03. |
Година |
2020 |
|||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
В
публично заседание и следния състав: |
||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
Председател |
АНГЕЛ
МОМЧИЛОВ |
|||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
Членове |
Виктор
Атанасов Мария
Божкова |
|||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
|
|
|||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
Секретар |
Мелиха
Халил |
|
||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
Прокурор |
Василева |
|
||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
като
разгледа докладваното от |
Ангел
Момчилов |
|
||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
|
Адм. |
дело
номер |
6 |
по
описа за |
2020 |
година. |
|||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||
Производството е по чл. 191 във вр. с чл. 185 и сл. от АПК.
Внесен е протест на Окръжна прокуратура
гр.Кърджали, против Наредба за пожарната безопасност и защита на населението на
територията на община Момчилград, приета с Решение № 22 по Протокол № 2 от
13.02.2014 г. на Общински съвет – Момчилград/Наредбата/.
В протеста са въведени доводи за
нищожност на оспорения подзаконов акт, обосновани с липса на компетентност на
общинския съвет да приеме процесната Наредба.
В тази връзка се цитират нормите на чл.
76, ал. 1 от АПК и чл. 2, ал. 1 от ЗНА, съгласно които нормативни административни
актове се издават от изрично овластени от
Конституцията или закон органи.
Изложени са съображения, че съгласно чл.
6, ал. 1, т. 4 от ЗМВР осигуряването на пожарната безопасност и защита при
пожари, бедствия и извънредни ситуации е сред основните дейности на МВР, а
дейностите за осигуряване на пожарната безопасност и защита при пожари,
бедствия и извънредни ситуации и органите осъществяващи тези дейности били
нормативно уредени в чл. 17, чл. 58, чл. 124 – чл. 140 от ЗМВР.
Сочи се, че в специалния ЗМВР липсвали
разпоредби, които да овластяват местния орган на
власт да приема подзаконов нормативен акт, който да урежда права, задължения и
отношения, свързани с осигуряване на пожарната безопасност на територията на
община. В този смисъл била и нормата на чл. 137, т. 1 и т. 2 от ЗМВР, където
изчерпателно бил посочен кръгът на прерогативите на органа на местната власт, касаещ съблюдаването на вече създадените правила и норми,
както и съвместно въвеждане на изисквания, съобразени с характерни и типични за
съответния район условия.
Релевирани са доводи, че в конкретния случай компетентността на
общинския съвет не произтичала от нормата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, тъй като
по силата на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА общинският съвет издавал
наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен
неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
В заключение се твърди, че норми,
регламентиращи същите обществени отношение се съдържали в нормативни актове от
по-висока степен – чл. 136 – чл. 143 от ЗГ и Наредба №18/07.10.2015 г. за
условията и реда за защита на горските територии от пожари; Наредба № 8121з-647
от 01.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при
експлоатацията на обектите, Наредба № 1з-1971/29.10.2009 г. за
строително-техническите правила и норми за осигуряване на безопасност при
пожар, наредба № 81213-758/22.10.2014 г. за осъществяване на превантивна
дейност от органите на пожарна безопасност и защита на населението на МВР и др.
Предвид изложеното се иска от съда да
постанови решение, с което да отмени Наредба за пожарната безопасност и защита
на населението на територията на община Момчилград, приета с Решение № 22 по
Протокол № 2 от 13.02.2014 г. на Общински съвет – Момчилград като присъди
деловодни разноски.
В съдебно
заседание, чрез прокурор В. поддържа депозирания протест по изложените в него съображения.
Ответникът по жалбата Общински съвет – Момчилград,
не изпраща представител.
Съдът като прецени
събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и поотделно, намира за
установено от фактическа и правна страна следното:
С Решение № 22 от 13.02.2014
год. по Протокол № 2 от заседание на Общински съвет – Момчилград, проведено на
цитираната дата, на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, е приета Наредба за пожарна и аварийна безопасност и защита на
населението на територията на община Момчилград/Наредбата/.
Приемането на Наредбата е извършено от Общински съвет – Момчилград при
предварително обявен дневен ред, като обсъждането и приемането на същата е било
включено като т. 6 от дневния ред, при наличие на кворум, като в гласуването са
участвали 29 общински съветници, от които при вземането на решението за
приемането на Наредбата, „ЗА” са гласували всички 29 общински съветници. Решението е гласувано и прието въз основа на
внесена докладна записка от началник на Районна служба „Пожарна и аварийна
безопасност и защита на населението“ - Момчилград и след обсъждането му от Постоянната
комисия/ПК/ по „Селско стопанство, гори, води и екология“, ПК по „Здравеопазване,
социални дейности и закрила на детето“, ПК „Териториално устройство,
благоустройство, строителство и общинска собственост“, ПК по „Законност,
обществен ред и административно обслужване на населението“, ПК по „Транспорт,
търговия, приватизация, следприватизационен контрол и енергетика“, ПК по
„Образование, култура, туризъм, спорт и младежки дейности, вероизповедания и
наименования на обекти с местно значение“ и ПК по „Бюджет, финанси и
икономика“.
С горепосоченото Решение №
22/13.02.2014 г. е била отменена действащата до този момент в общината Наредба за пожарна и
аварийна безопасност на община Момчилград, приета с Решение № 24/26.02.2010 г.
на Общински съвет – Момчилград и е приета оспорената Наредба, предмет на
настоящето производство.
При така установената
фактическа обстановка, съдът намира, че депозираният протест от Окръжна
прокуратура – Кърджали против Наредба за пожарна и аварийна безопасност и
защита на населението на територията на община Момчилград, приета с Решение № 22 по Протокол № 2/13.02.2014 г.
на Общински съвет – Момчилград, е допустим и следва да бъде разгледан по
същество.
В тази връзка предмет на
протеста е цитирания подзаконов нормативен акт в неговата цялост, а съгласно
чл. 185, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред
съд, като в съответствие с нормата на чл.
186, ал. 2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов
нормативен акт, които могат да бъдат оспорени без ограничение във времето - чл.
187, ал. 1 от АПК.
Разгледан по същество протеста се явява
основателен, по следните съображения:
Основанията за незаконосъобразност на
административния акт са нормативно въведени в чл. 146 от АПК. Тези основание
могат да обосноват нищожност на акт, когато конкретният порок е толкова
съществен, че актът изначално не поражда правните последици, към които е
насочен. Безспорно е, че едно от условията за законосъобразност на
административният акт е, той да е издаден от компетентен орган, т.е от орган, оправомощен за това в пределите на неговата компетентност.
Компетентността е призната способност на даден орган да издаде определен акт,
която може да произтича от нормативен акт или чрез възлагане от друг орган,
който притежава първоначална компетентност по силата на нормативна уредба за
издаване на административен акт по определен кръг от въпроси. Административният
орган трябва да е компетентен по материя, по място и по степен, респ.
некомпетентността може да бъде материална, териториална и по степен. Липсата на
компетентност във всички случаи води до нищожност на административния акт и е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 1 от АПК и
след като е установена от съда, оспореният административен акт следва да бъде
прогласен за нищожен на това основание.
Редът за издаване на нормативни
административни актове е регламентиран в чл. 75 – чл. 80 от АПК, а за неуредените
въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните
актове, по аргумент от чл. 80 от АПК. Общински съвет – Момчилград, като орган
на местно самоуправление на територията на община Момчилград, решава
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
неговата компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, във връзка с чл. 8
от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия,
той е овластен да издава административни актове, сред
които и нормативни административни актове под формата на наредби.
Поцесната наредба е приета от Общински съвет Момчилград
на основание азпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, в приложимата към 13.02.2014 год., редакция (Обн. - ДВ, бр.69 от 2006 г.), която въвежда
правомощия за общинския съвет да издава нормативни актове - правилници, наредби, решения,
инструкции декларации и обръщения. Наредбата е
нормативен акт, които урежда, съобразно с нормативните актове от по-висока степен,
обществени отношения с местно значение. Наредбата не може де е в противоречие
със закон или с нормативен акт от по-висока степен.
Към момента на приемане на
оспорената Наредба за пожарна и аварийна безопасност и защита на населението на
територията на община Момчилград – 13.02.2014 г., е действал ЗМВР в редакцията
му с ДВ бр. 17 от 24.02.2006 г., отм. с
ДВ бр. 53 от 27.06.2014 г. Съгласно чл. 91б, ал. 6 от ЗМВР/отм./ за определяне на правилата и нормите за пожарна безопасност
по ал. 5, т. 1 министърът на вътрешните работи съвместно с министъра на
инвестиционното проектиране издават наредби. Ал. 7 на разпоредбата
регламентира, че за определяне на
правилата и нормите за пожарна безопасност при други дейности, които създават
опасност за възникване на пожари и застрашават живота и здравето на гражданите,
министърът на вътрешните работи съвместно със съответния министър издават
наредби. Така посочените норми обосновават извода, че регулирането на
обществените отношения по прилагането на закона, в частност по отношение на
пожарната безопасност, се извършва с подзаконови нормативни актове, които обаче
са от компетентността на визираните министри, а не от компетентността на
общинските съвети.
В този смисъл, подзаконови
нормативни актове, издадени по приложението на закона са: Наредба № 81213-647
от 01.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация
на обектите, издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на
инвестиционното проектиране на основание чл. 125, ал. 2 от ЗМВР; Наредба №
13-1971 от 29.10.2009 г. за строително-технически правила и норми за
осигуряване на безопасност при пожар, издадена от министъра на вътрешните
работи и министъра на регионалното развитие и благоустройството на основание
чл. 125, ал. 2 от ЗМВР и чл. 169, ал. 4 от ЗУТ; Наредба № 8121з-758 от
22.10.2014 г. за осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна
безопасност и защита на населението на Министерството на вътрешните работи,
издадена от министъра на вътрешните работи на основание чл. 17, ал. 4 във вр. с ал. 2, т. 1 от ЗМВР; Наредба № 8121з-968 от
10.12.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при извършване на
дейности в земеделските земи, издадена от министъра на вътрешните работи на
основание чл. 125, ал. 4 от ЗМВР и § 1, ал. 2 от ПЗР на Правилника за прилагане
на Закона за опазване на земеделските земи; Наредба № 8121з-1006 от 24.08.2015
г. за реда за осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от
органите на пожарна безопасност и защита на населението, издадена от министъра
на вътрешните работи на основание на
основание чл. 17, ал. 4 във вр. с ал. 2, т. 3 и ал. 5
от ЗМВР; Наредба № 8121з-531 от 9.09.2014 г. за реда и условията за
осъществяване на дейности по осигуряване на пожарна безопасност на обекти и/или
поддържане и обслужване на уреди, системи и съоръжения, свързани с пожарната
безопасност от търговци и контрола върху тях, издадена от министъра на
вътрешните работи на основание на
основание чл. 17, ал. 2, т. 4 във вр. с чл. 129, ал.
9 от ЗМВР, както и други подзаконови нормативни актове.
Следва да се отбележи, че
нормата чл. 127ж, ал. 1, т. 2 от ПП на ЗМВР, приет с МПС №126 от 02.06.2006 г.,
обн., ДВ бр. 47 от 09.06.2006 г. – отм., ДВ бр. 60 от
22.07.2014 г., в редакцията ѝ към датата на приемане на оспорената
наредба, предвижда, че за осъществяване дейностите по пожарната безопасност и
защита при бедствия в населени места, органите на държавната власт и местното
самоуправление разработват съгласувано с органите на пожарната безопасност и
защита на населението специфични правила за пожарна безопасност при съответните
населени места. Така посочената разпоредба обаче, не делегира правомощия на
общинските съвети да приемат наредби, с които да уреждат обществени отношения,
свързани с пожарната безопасност на територията на съответната община.
По изложените съображения,
съдът намира, че в настоящия случай общинският съвет е приел оспорената
Наредба, без да е налице законова делегация, което обосновава извода за
нищожността й. По силата на чл. 76, ал. 1 и ал. 2 от АПК, нормативните актове
се издават от изрично овластени от Конституцията или
закон органи, а компетентността да се издават нормативни административни актове
не може да се прехвърля. Съгласно чл. 76, ал. 3 от АПК, общинските съвети
издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения с местно значение. При липса на изрична
разпоредба в закона, овластяваща общинските съвети да
уредят този вид обществени отношения с подзаконов нормативен акт, такъв не може
да бъде издаден от общинския съвет, а издаденият такъв, е невалиден.
Недопустимо е с наредба на общински съвет да се уреждат обществени отношения,
регламентирани в актове с по-висока степен и за приемането на които не е налице
законова делегация. Липсата на определена от закона компетентност дови до
нищожност на акта.
Въведените в чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА
правомощия за общинския съвет да издава нормативни актове - правилници, наредби, решения,
инструкции декларации и обръщения, касаят уреждането на обществени отношения от
местно значение, които не са уредени с акт от по-висока степен. С други думи,
общинският съвет не може да изземва изключителната компетентност на други
органи да издават ПНА и не може да преурежда с
подзаконови нормативни актове обществени отношения, уредени с нормативен акт от
по-висока степен, какъвто в случая е ЗМВР.
На следващо място и за
прецизност, следва да се отбележи, че в конкретния случай е допуснато
съществено нарушение на административнопроизводствените
правила преди приемане на протестирания подзаконов
нормативен акт – Наредба за пожарна и аварийна безопасност и защита на
населението на територията на община Момчилград, а именно нарушение на чл. 26,
ал. 2 от ЗНА, в приложимата й към този момент редакция, съгласно която норма,
преди внасяне на проект за нормативен акт, заявителят на проекта е длъжен да го
публикува на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите,
за да могат заинтересованите страни, най-малко в 14/четиринадесет/-дневен срок
преди разглеждането му, да се запознаят с него и да правят евентуални
възражения, становища и предложения по проекта.
В тази връзка изискването за публикуване на проектите на подзаконови
нормативни актове/ПНА/, ведно с мотивите към тях, е регламентирано в Закона за
нормативните актове/ЗНА/ за първи път с изменението и допълнението на закона,
обнародвано в ДВ, бр. 46 от 12 юни 2007 год./в сила от 01.01.2008
г./, като протестираната наредба е приета от Общински
съвет – Момчилград на 13.02.2014 год., респ. при действието на цитираната
разпоредба.
С Разпореждане № 17/08.01.2020
г./връчено на ОбС - Момчилград на 13.01.2020 г./
съдът е изискал от ответника да представи доказателства за публикуването на
проекта на процесната Наредба на интернет страницата
на община Момчилград, респ. за датата на публикуването му, каквито
доказателства не са представени по делото, като от извършената от съда справка в
официалния сайт на община Момчилград, се установи, че в раздел „Проекти за
документи“ не фигурира публикуван проект на Наредба за пожарна и аварийна
безопасност и защита на населението на територията на община Момчилград през
2014 г., както впрочем такъв липсва публикуван и в следващ период.
Предвид липсата на
доказателства за публикуването на проекта на процесната
Наредба на интернет страницата на община Момчилград, съдът намира за безспорно
установено в процеса, че в нарушение на изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА/в редакцията и с ДВ, бр.46 от 2007 год./, оспорената Наредба,
е приета от Общински съвет – Момчилград, без преди това проектът на
подзаконовия нормативен акт да е бил публикуван на интернет страницата на
община Момчилград.
Въведено в чл. 26, ал. 2 от
ЗНА изискване, е императивно и с него се цели осъществяване на принципа на
достъпност и публичност на административните актове, въведен с чл. 12, ал. 1 от АПК. Своевременното публикуване на проекта за нормативен акт и мотивите
осигурява реализиране на предоставената от закона възможност заинтересованите
лица да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и
становища по проекта. Процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт е
разписана императивно в защита на публичния интерес. Императивното изискване за
предварително разгласяване на предложението за приемане на нормативен акт и
обсъждане с всички заинтересовани страни е предпоставка за обсъждането и
приемането на акта. Доколкото в случая тези изисквания на закона не са били
спазени, то налице е съществено нарушение на процесуалните правила, което
съставлява самостоятелно и достатъчно основание за отмяна на протестирания подзаконов нормативен акт, респ. нарушенията
на правилата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, са съществени и опорочават акта до степен,
налагаща неговата отмяна.
На следващо място оспорената
Наредба е приета в нарушение и на чл. 28 от ЗНА ( в приложимата редакция, ДВ бр. 46 от 2007 година). В ал.1 на
цитираната разпоредба е предвидено, че проектът на нормативен акт заедно с
мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от
компетентния орган. В нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА е регламентирано съдържанието на мотивите, съответно докладът,
а именно: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят;
3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4.
очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;
5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Ал. 3 на нормата
изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени
мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2, не се обсъжда от
компетентния орган. В настоящия случай, в предложението на вносителя на проекта
на Наредбата се съдържат някакви мотиви за приемането му, които обаче не
отговарят като съдържание на изискването на ал. 2 на чл. 28 от ЗНА, в
посочената приложима редакция на нормата. Видно е от съдържанието на
предложението за приемането на протестираната
наредба/наименовано докладна записка/, в същото липсва анализ на
финансовите средства, необходими за прилагането
на новата уредба; очакваните резултати от прилагането,
включително финансовите, както и анализ за съответствие с правото на Европейския
съюз,
поради
което не би
могло да се установи с категоричност, че Наредбата е приета при зачитане принципа
на обоснованост, според изискването на чл. 26, ал. 1 от ЗНА.
С оглед изложеното, съдът
намира, че Наредбата е приета от Общински съвет – Момчилград в нарушение и на
разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА.
По изложените съображения,
съдът намира, че следва да бъде постановено решение, с което бъде обявена
нищожността на оспорената Наредба за пожарна и аварийна безопасност и защита на
населението на територията на община Момчилград, приета с Решение № 22 по
Протокол № 2/13.02.2014 г. на Общински съвет – Момчилград.
При този изход на делото следва да бъдат присъдени в полза на
Окръжна прокуратура – Кърджали, деловодни разноски в размер на 20/двадесет/
лева,
произтичащи от такса за публикуване на съобщението за оспорването,
преведена по сметка на Държавен вестник. Предвид нормата на § 1, т. 6 от ДР на АПК във вр. с чл. 136, ал. 3 и чл. 141, ал. 1 от Конституцията,
присъдените разноски следва да бъда възложени в тежест на община Момчилград,
която е юридическо лице със самостоятелен бюджет.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 1-во от АПК,
съдът
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА
НИЩОЖНОСТТА на Наредба за пожарна и
аварийна безопасност и защита на населението на територията на община
Момчилград, приета с Решение № 22 по Протокол № 2/13.02.2014 г. на Общински
съвет – Момчилград.
ОСЪЖДА Община Момчилград, с административен адрес: ***, ДА
ЗАПЛАТИ на Окръжна
прокуратура - Кърджали, деловодни
разноски в размер на 20/двадесет/ лева.
Решението може да
се обжалва или протестира пред Върховния административен съд, в 14/четиринадесет/ - дневен срок от деня на съобщението, че е изготвено.
Препис от
решението да се връчи на страните по делото.
Решението да се
разгласи по реда на чл. 194 от АПК при неподаване в срок на касационна
жалба или протест или ако
те са отхвърлени от касационния съд.
2.