Решение по дело №722/2024 на Административен съд - Пловдив

Касационно производство по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс във вр. с чл.63в от ЗАНН.

Е. С. К., [населено място], [улица] – кмет на община Карлово, с пълномощник адв. Т. Д. обжалва Решение № 29/03.03.2024г., постановено по АНД № 627/2023г. на Районен съд-Карлово, с което е потвърдено Наказателно постановление /НП/ № 11-01-432/20.09.2023г. на Директора на Агенция за държавна финансова инспекция /АДФИ/ за наложено на лицето административно наказание – глоба в размер на 200 лв. за нарушение на чл.13 ал.3 т.3 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор /ЗФУКПС/, на основание чл.32 ал.1 т.1 от Закона за държавната финансова инспекция /ЗДФИ/.

Касационният жалбоподател счита решението за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, процесуалните правила и явно несправедливо /чл.348 ал.1 НПК вр. с чл.63в ЗАНН/. Поддържа, че описаното в потвърденото НП деяние не е съставомерно, тъй като не осъществява състав на нарушение по чл.13 ал.3 т.3 ЗФУКПС. В тази вр. твърди, че системата за финансово управление и контрол /СФУК/ в община Карлово не е приложима към договорите за субсидиране и компенсиране на автобусния превоз, след като лимитите на средствата, съгласно чл.16 от цитираната в НП и АУАН Наредба се определят ежегодно и се изменят в писмено уведомление от Министъра на финансите. За компенсирането и субсидирането на обществения автобусен превоз в община Карлово, за предварителния контрол се прилагат Вътрешни правила относно финансово управление и контрол на процесите по субсидиране и компенсиране на обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, утвърдени по реда на чл.13 ал.4 ЗФУКПС със Заповед № РД-947/12.09.2019г. на Кмета на община Карлово. Тези вътрешни правила регламентират извършването на предварителен контрол при дейностите по установяване, анализиране, документиране и контрол на процесите по субсидиране и компенсиране на обществения пътнически превоз по автомобилния транспорт на територията на община Карлово. Посочено е, че при проверката на АДФИ е установено несъответствие между сумите, изплатени на превозвачите и тези, посочени в контролните листове по представения опис – сметка, справки за изминат пробег и справка за финансов резултат, което се счита за основание за ангажиране на административнонаказателна отговорност при друга фактическа обстановка – евентуално образуване на начетно производство по чл.21 и сл. ЗДФИ. Твърди се, че макар да не е попълнен ДОК. 02-02-01 „Искане за извършване на разход“ и приложена СФУК, по отношение на плащанията е осъществен предписания от закона предварителен контрол, разписан във Вътрешните правила. Така осъществения предварителен контрол е довел до търсения от закона резултат, след като няма установени с НП незаконосъобразно платени суми.

Счита се, че в случая е нарушена нормата на чл.18 ЗАНН поради наличие на 6 бр. платежни нареждания, извършени на различни дати към различни юридически лица /Бус Авто ООД, Кастел Транс АД, Копсис-Транс ООД и Хеброс Бус АД/, на които се предоставя субсидията. Налице са различни нарушения, които не са квалифицирани поотделно за всяко от очертаните в обстоятелствената част от НП нарушения. Преценката на наказващия орган да групира нарушенията на времеви принцип – за период от един календарен месец, а не например за тримесечие или за календарна година, не намира опора в закона / ЗАНН, НПК/, вкл. актосъставителят не установи при разпита на какво се основава тази преценка. Това е самостоятелно основание за отмяна на НП.

Посочено е, че по друга преписка същият наказващ орган е приел наличие на основание за издаване на Предупреждение без налагане на санкция за същото нарушение и касае идентичен случай – като е приел, че степента на обществена опасност на деянието по чл.13 ал.3 т.3 ЗФУКПС следва да се съобразява с размера на извършения разход. Случаят е касаел разход от 1 179,30лв. с 1 бр. платежно нареждане към Хеброс Бус АД, а в процесния случай част от извършените разходи за 569,70лв. към Бус Авто ООД попадат в приложени от органа критерии за прилагане на §1 т.4 ДР ЗАНН, но жалбоподателят е поставен от наказващия орган в обективна невъзможност да се позове на маловажността на конкретния случай, тъй като с НП е направен сбор от разходите в общ размер от 15 072,25лв. Отделно от това се поддържа, че и в процесния случай са налице предпоставки за прилагане нормата на чл.28 ЗАНН.

Ответникът Директор на Агенцията за Държавна финансова инспекция чрез процесуален представител гл.юрисконсулт В.М. в писмено становище оспорва жалбата като неоснователна и поддържа законосъобразност на решението. Посочено е, че Вътрешните правила относно финансовото управление и контрол на процесите по субсидиране и компенсиране на обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, утвърдени със Заповед № РД-947/12.09.2019г. на кмета на община Карлово включват единствено отговорностите на длъжностни лица от общината в процеса на установяване, отчитане, анализиране, документиране и контрол на процесите по субсидиране и компенсиране, но същите не съдържат правила за предварителен контрол за законосъобразност при извършване на разхода. Предвидените контроли във Вътрешните правила, които се отразяват в „Контролни листове по представени опис-сметки, справки за изминат пробег и справки за финансови резултати“ касаят единствено проверка за аритметична вярност на данните в представените от превозвачите ежемесечни опис-сметки, справки за финансови резултати и проверка за наличие на бюджетен кредит. За неоснователно се счита твърдението за нарушение на чл.18 ЗАНН, както и за наличието на предпоставки за прилагане на чл.28 ЗАНН. Заявено е искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Окръжна прокуратура – Пловдив, представлявана от прокурор Джубелиева счита жалбата за неоснователна.

Жалбата е процесуално допустима-подадена в срока по чл.211 ал.1 АПК от страна с право и интерес от оспорване на неблагоприятно решение.

1. НП № 11-01-432/20.09.2023г. е издадено от Директора на Агенцията за Държавна финансова инспекция на основание чл.32 ал.1 т.1 и чл.35 ал.1 ЗДФИ, правомощията на който административно-наказващ орган произтичат от закона /чл.32 ал.1 т.1 ЗДФИ в редакция към 20.09.2023г. – „При упражняването на инспекционна дейност по този закон виновните длъжностни лица, както и лицата, които работят по граждански договори за управление и контрол, ако деянието не съставлява престъпление, се наказват: 1. за нарушение на нормативен акт, уреждащ бюджетната, финансово-стопанската или отчетната дейност, ако не е предвидено наказание в съответния нормативен акт - с глоба от 200 до 2000 лв.;“; чл.35 ал.1 ЗДФИ – „Нарушенията по чл. 32, 32а, 32б и 33 се установяват с актове, съставени от финансовите инспектори, а наказателните постановления се издават от директора на агенцията или от упълномощени от него длъжностни лица.“. АУАН № 11-01-432/31.03.31.03.2023г. е съставен от [населено място] - Екимова на длъжност гл. финансов инспектор в АДФИ.

В обстоятелствената част от НП е отразено, че на 14.04.2020г. в [населено място], в качеството на кмет на община Карлово и ръководител на организация на публичния сектор по см. на чл.2 ал.2 т.1 ЗФУКПС, жалбоподателят с 6 бр. платежни нареждания е разпоредил плащания на : Бус Авто ООД, [населено място] /3 527,78лв./, Кастел Транс АД, [населено място] /2 892,19лв./, Копсис-Транс ООД, [населено място] /2 751,62лв./, Хеброс Бус АД, [населено място] /2 443,66лв. и 2 887,30лв./ за субсидии и компенсации на безплатните и по намалени цени пътувания по реда на Наредбата за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, предвидени в нормативните актове за определени категории пътници, за субсидиране на обществени пътнически превози по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт и транспорта в планински и други райони и за издаване на превозни документи за извършване на превозите /наредбата/, в общ размер на 15 072,25лв., без да са приложени контролни дейности, включващи писмени политики и процедури „за предварителен контрол за законосъобразност“ преди извършване на разхода. Проверката е била относно разходването на предоставените по реда на Наредбата целеви средства на Община Карлово за субсидии и за компенсиране на стойността на безплатните и по намалени цени пътнически превози – установено е, че с 6 бр. платежни нареждания от 14.04.2020г., подписани от кмета на община Карлово /Е.Кабаиванов/, са изплатени от общината, въз основа на представени от превозвачите, извършващи превоз на територията на общината, опис-сметки за броя на издадените през отчетния месец абонаментни карти и справки за изминат пробег, средства в общ размер на 26 601,99лв., представляващи компенсации за м.март, 2020г. и субсидии за първо тримесечие.

Описаните данни са представени подробно и ясно, като същите мотивирали административно-наказващият орган да приеме, че е налице нарушение на чл.13 ал.3 т.3 ЗФУКПС : „Контролните дейности се прилагат на всички нива в организацията и на всички етапи при постигането на целите. Те могат да са превантивни, разкриващи или коригиращи, като трябва да включват най-малко: 3. политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност;“.

Преписката съдържа всички актове и документи, описани в АУАН и НП.

2. В съответствие с доказателствата РС - Карлово приел, че фактическата установеност, отразена в АУАН и НП е безспорно доказана. Не е имало спор по отношение обхвата на държавната финансова инспекция по см. на чл.4 т.1 ЗДФИ, в който попада община Карлово /Държавната финансова инспекция се осъществява във: 1. бюджетните организации;/ във вр. с чл.2 ал.2 т.1 ЗФУКПС / По смисъла на този закон организации от публичния сектор са: 1. (изм. - ДВ, бр. 15 от 2013 г., в сила от 1.01.2014 г., доп., бр. 13 от 2019 г.) бюджетните организации по смисъла на Закона за публичните финанси, както и общинските предприятия по смисъла на Закона за общинската собственост;/. С арг. от §1 т.5 ДР на Закона за публичните финанси /ЗПФ/ КРС приел посоченото в НП - община Карлово е бюджетна организация по см. на ЗПФ и организация от публичния сектор по чл.2 ал.2 т.1 ЗФУКПС. На основание чл. 3 ал. 1 ЗФУКПС, кметът на Община Карлово, в качеството на ръководител на организация от публичния сектор, съгласно дефиницията в § 1 т. 8 ДР ЗФУКПС, е отговорен за осъществяване на финансовото управление и контрол във всички ръководени от него структури, програми, дейности и процеси при спазване на принципите за законосъобразност, добро финансово управление и прозрачност. Посочено е, че съгласно чл. 4 ал. 1 с.з. кметът отговаря и за определяне на целите на организацията, идентифициране на рисковете за постигането им и за въвеждане на адекватни и ефективни системи за финансово управление и контрол в съответствие с изискванията на ЗФУКПС. В съответствие с чл. 9 ал. 1 ЗФУКПС -ръководителите по чл. 2, ал. 2 могат да делегират правомощията си по този закон на други длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи определят конкретните им права и задължения, като според чл.9, ал. 2 с.з., делегирането по ал. 1 не освобождава ръководителя от отговорност за изпълнението на делегираните правомощия. Предвид посочените норми, законосъобразно КРС е приел, че кметът на общината в качеството си на първостепенен разпоредител с бюджет следва да носи административнонаказателна отговорност за нарушение на чл. 13 ал. 3 т. 3 вр. чл. 13 ал. 4 ЗФУКПС, тъй като именно той е отговорното длъжностно лице, на което е вменено управлението и контрола на бюджетните средства на общината. Според приложената санкционна норма - чл. 32 ал. 1 т. 1 ЗДФИ, са установени два кръга субекти - длъжностни лица и лица, работещи по граждански договори за управление и контрол, като всички те имат правомощия, свързани с бюджетната, финансово-стопанската или отчетната дейност. Няма спор, че на основание чл. 3 ал. 1 ЗФУКПС кметът на общината в качеството си на ръководител на организация от публичния сектор по чл. 2 ЗФУКПС отговаря за осъществяване на финансовото управление и контрол във всички ръководени от него структури, програми, дейности и процеси. Тоест, законосъобразно е ангажирана административно-наказателната отговорност на конкретното длъжностно лице – кмет на община, на основание чл. 32 ал. 1 т. 1 ЗДФИ, при отчитане на ръководната му функция.

В случая финансовата инспекция установила, че в Община Карлово са осигурени контролни дейности чрез утвърдени писмени политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност на поетите финансови ангажименти и плащанията към контрагентите. Със Заповед № 259/23.03.2009г. на Кмета на Община Карлово /л.14 и сл., дело КРС/, на основание Регламент № 1083 на ЕС, ЗФУКПС /чл. 1, ал. 2, т. 3, чл. 3, ал. 1, чл.5, ал. 1 и ал. 2, чл. 10, ал. 1, т. 1-5 и ал. 2-3/ и Закона за вътрешния одит в публичния сектор са утвърдени основни процедури, работни инструкции и документи, описани в Наръчник „Интегрирана система за управление и контрол“. Процесът на предварителен контрол при извършване на разход е разписан в Работна инструкция „Извършване на разход“ - РИ 02-02. Предвидено е, че тя се прилага за всички разходи в общината и самостоятелните кметства над 100 лв. Според посочената заповед - предварителният контрол за законосъобразност се извършва постоянно и се отнася за цялостната финансова дейност на общината. Предварителният контрол преди извършване на разход се извършва чрез разписване на контролите, отразени в ДОК. 02-02-01 „Искане за извършване на разход“ /с пояснено съдържание в НП/. Констатирано е относно разходването на предоставените по реда на Наредбата целеви средства на община Карлово за субсидии и за компенсиране на стойността на безплатните и по намалени цени пътнически превози, че с 6 бр. платежни нареждания от 14.04.2020г., подписани от кмета на общината, са изплатени от Община Карлово въз основа на представени от превозвачите, извършващи превоз на територията на общината, опис-сметки за броя на издадените през отчетния месец абонаментни карти и справки за изминат пробег, средства в общ размер на 15 072,25 лева, представляващи компенсации за м. Март, 2020г. и субсидии за първо тримесечие - плащанията са извършени без да са приложени контролни дейности, включващи предварителен контрол за законосъобразност при извършване на разход, осъществен чрез попълване на ДОК. 02-02-01 „Искане за извършване на разход“, съгласно Работна инструкция „Извършване на разход“ - РИ 02-02 от утвърдения Наръчник „Интегрирана система за управление и контрол“ в Община Карлово и Заповед № РД-170/20.03.2020г. на кмета на общината.

Предвид съдържанието на АУАН и НП, с основание КРС приел, че в цялост са съобразени изискванията на чл.42 и чл.57 ЗАНН. Във вр. с възприетото административно нарушение РС – Карлово правилно съобразил и дефиницията за „предварителен контрол за законосъобразност“ в § 1 т.10 ДР ЗФУКПС – „всички проверки на документи, факти и обстоятелства, свързани с предоставяне на увереност за спазване на приложимото законодателство, преди да се вземе решение или да се извърши действие от страна на ръководителите на организациите по чл. 2. Предварителният контрол за законосъобразност се извършва от финансови контрольори и/или от други лица, определени от ръководителите на организациите по чл. 2.“. Съответен на събраните по делото доказателства е изводът на КРС за осъществено нарушение – при проверката е констатирано отсъствие на документи за извършен предварителен контрол и по-конкретно – посредством попълване на ДОК. 02 02 „Искане за извършване на разход“ и извършване на проверки за съответствие, съгласно предвиденото в работна инструкция „Извършване на разход“ – РИ 02-02 на Системата за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разходи от утвърден Наръчник „Интегрирана система за управление и контрол“, преди извършване на разходите в общ размер на 15 072,25лв. с 6 бр. платежни нареждания за плащания на посочените по-горе юридически лица, за субсидии и компенсации на безплатните и по намалени цени пътувания по реда на Наредбата за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, предвидени в нормативните актове за определени категории пътници, за субсидиране на обществени пътнически превози по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт и транспорта в планински и други райони и за издаване на превозни документи за извършване на превозите.

По възраженията в касационната жалба са изложени съображения от КРС, част от които се споделят от АС – Пловдив : Вътрешните правила относно финансовото управление и контрол на процесите по субсидиране и компенсиране на обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, утвърдени със Заповед № РД947/12.09.2019г. на Кмета на Община Карлово /л.56 и сл., дело КРС/ включват отговорностите на длъжностни лица от общината в процеса на установяване, отчитане, анализиране, документиране и контрол на процесите по субсидиране и компенсиране, но не съдържат правила за предварителен контрол за законосъобразност при извършване на разхода, вкл. извършването на проверки за съответствие. В тази вр. с оглед твърдението за прилагане на утвърдените със заповедта от 12.09.2019г. вътрешни правила, правилно КРС е посочил, че с Наредбата за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, предвидени в нормативните актове за определени категории пътници, за субсидиране на обществени пътнически превози по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт и транспорта в планински и други райони и за издаване на превозни документи за извършване на превозите /приета с ПМС № 163 от 29.03.2015г./ - се определят условията и редът за предоставяне на предвидените в централния бюджет средства за компенсиране и субсидиране на превозвачите, изпълняващи задължения за извършване на обществени услуги за безплатни и по намалени цени пътнически превози и за вътрешноградски и междуселищни пътнически превози в слабонаселени планински и други райони в страната. Средствата се предоставят под формата на целеви трансфери от централния бюджет чрез Системата за електронни бюджетни разплащания и се определят лимити на общини, които са спазили нормативно установения ред за възлагане на обществени пътнически превози, като кметовете на общините предоставят средствата по наредбата на превозвачи, които спазват нормативно установения ред. Според чл. 65 от Наредбата кметовете на общините носят отговорност за законосъобразното разходване на средствата, предоставени на общината по реда на наредбата. В тази вр. и с арг. от чл.45 ал.1 ЗПФ вр. с чл.52 ал.1 т.1 б.Г ЗПФ и вр. с §1 т.1 ДР ЗФУКПС – община Карлово дължи прилагане на законодателството, регулиращо осъществяване на ефективно финансово управление и контрол и кметът на общината отговаря за въвеждането на вътрешни правила за финансово управление и контрол, осигурявайки дейностите в обхвата на чл.13 ал.3 т.3 ЗФУКПС, вкл. политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност. Тоест, не следва да се възприема тезата за приложими Вътрешните правила, утвърдени със заповедта от 12.09.2019г.

За отсъствие на предпоставки относно квалифициране на случая за маловажен КРС е изложил мотиви, към които касационната инстанция препраща на основание чл.221 ал.2 пр.2-ро АПК. В допълнение се отбелязва, че представеното Предупреждение от 20.09.2023г. /л.88 и сл., дело КРС/ не е основание за квалифициране на случая като маловажен, тъй като фактическата установеност /„Не е изготвено „Искане за извършване на разход“ /по образец/, в посочения размер, съдържащо информация за направени проверки при извършване на разходи.“/ не е идентична с описаната в потвърденото НП. Правилно КРС е съобразил, че обществената опасност на конкретния вид нарушения е висока, поради неизпълнение на задължения към държавата при осъществяване на контролната й дейност в сфера с висока степен на риск и висока степен от необходимост за защита на обществените интереси. С основание е отчетено, че са засегнати особено важни обществени отношения, касаещи финансовата дисциплина при разходване на публични средства. По делото не са налице доказателства, от които да се направи извод, че процесното нарушение се отличава с по - ниска степен на обществена опасност от обичайните нарушения от същия вид, за да може да се квалифицира като маловажен случай.

Извън посоченото, основателно в касационната жалба се поддържа нарушение на чл.18 ЗАНН. Административнонаказващият орган е допуснал съществено и неотстранимо процесуално нарушение при издаване на НП. Същото е издадено в нарушение на императивната забрана по чл. 18 от ЗАНН при извършени няколко административни нарушения от едно лице да се налага едно общо наказание. От обективна страна формалното нарушение е довършено с факта на осъществяване на изпълнителното му деяние, без необходимост от настъпване в причинна връзка с него на определен вредоносен резултат. Неприложеният предварителен контрол за законосъобразност, дължим на основание чл. 13 ал. 3 т. 3 ЗФУКПС, се прилага на всички нива в организацията и на всички етапи при постигането на целите. За всеки отделен разход, който е в обхвата на ЗФУКПС, е дължимо на самостоятелно основание да бъде извършен предварителен контрол за законосъобразност. В хода на административно-наказателното производство е установено и не е спорно, че жалбоподателят с 6 бр. платежни нареждания е разпоредил плащания за субсидии и компенсации на безплатните и по намалени цени пътувания по реда на Наредбата за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, предвидени в нормативните актове за определени категории пътници, за субсидиране на обществени пътнически превози по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт и транспорта в планински и други райони и за издаване на превозни документи за извършване на превозите, в общ размер на 15 072,25лв., на шест различни дружества, без да са приложени контролни дейности, включващи писмени политики и процедури „за предварителен контрол за законосъобразност“ преди извършване на разхода. Възприето е в съдебната практика, че значение за правилното приложение на материалния закон има преценката дали при описаните факти, от жалбоподателя е извършено едно или няколко отделни деяния. Действително, по правило деянието може да бъде извършено не само с едно, но и с повече телодвижения. За да бъдат те обединени в едно деяние, трябва да са осъществени последователно в изпълнение на едно решение, насочено към постигането на една цел. Две или повече деяния ще има, когато повтарянето на действията става в резултат на ново решение, взето с оглед изменение на условията, при които се действа /Решение № 202 от 04.06.2015 г. по н. д. № 290/2015г., III н.о. на ВКС/. Платежните нареждания в случая са към различни ЮЛ и на различни основания от наредбата, при което следва да бъде прието, че преди всяко от процесните 6 броя плащания е било дължимо извършването на предварителен контрол за законосъобразност, тъй като всяко плащане само по себе си се квалифицира като извършване на разход. Тоест, с всяко свое ново решение, с което е одобрил и се е съгласил да бъде извършено всяко от процесните 6 броя плащания, без за тях да е проведен предварителен контрол за законосъобразност, жалбоподателят отново е осъществявал състава на административното нарушение. Съобрази се още, че в административнонаказателния процес не съществуват т.нар. продължавани административни нарушения, предвид изричното правило на чл. 18 ЗАНН. Следователно, незаконосъобразно наказващият орган е наложил едно общо наказание за всички еднотипни нарушения, които са установени в рамките на една проверка. В допълнение се отбелязва, че не може да се приеме, че в случаи като процесния, НП трябва да бъде потвърдено по съображения, че действията на администрацията са в „полза на нарушителя“, вкл. че НП трябва да бъде потвърдено, тъй като за поне едно от нарушенията е следвало понасяне на предвидената санкция /съдът не може да замества волята на административнонаказващия орган, като приеме за кое конкретно от описаните административни нарушения следва да бъде санкциониран жалбоподателят и за кои – не следва/. Допуснатото нарушение на чл. 18 ЗАНН е съществено и представлява самостоятелно основание за отмяна на НП /в тази насока Решение № 2330 от 9.12.2022г. на АдмС - Пловдив по к. а. н. д. № 2537/2022г.; Решение № 3457/15.04.2024г. по к.а.н.д. № 306/2024г.; Решение № 4251/14.05.2024г. по к.а.н.д. № 721/2024г./.

Жалбата се приема за основателна с последица – отмяна на НП.

Мотивиран с изложеното, Административен съд-Пловдив, XXIV състав,

 

Р Е Ш И :

 

 

Отменя Решение № 29/03.03.2024г., постановено по АНД № 627/2023г. на Районен съд-Карлово.

Отменя Наказателно постановление № 11-01-432/20.09.2023г. на Директора на Агенция за държавна финансова инспекция.

Решението не подлежи на обжалване.