Решение по дело №694/2023 на Административен съд - Варна

Производствата е по реда на чл. 185 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура гр. Варна против чл.12, ал. 1 – само в частта „по чл. 9“, чл. 18, ал. 1 и чл. 43, ал. 1 от Наредбата за обществения ред на територията на Община Ветрино. Представителят на Окръжна прокуратура гр. Варна поддържа протеста, като с оглед изложените съображения счита, че е налице противоречие на оспорените разпоредби с нормативни актове от по-висока степен. Претендира присъждане на разноски по делото.

Ответникът Общински съвет-Ветрино чрез процесуалния си представител адвокат Р. А. в писмен отговор с.д. 11898/15.08.2023г. оспорва протеста като неоснователен. Счита, че общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. По отношение разпоредбата на чл.12, ал.1 - само в частта „по чл.9“ сочи, че в протеста не са изложени доводи в какво се състои нарушението, освен че двата текста - разпоредбата на наредбата и закона са идентични. По отношение на разпоредбата на чл. 18, ал.1 от Наредбата сочи, че разпоредбата на чл. 9, в която част се претендира отмяната, не е аналогична с друга такава от цитирания ЗСММ и не урежда по различен начин вече уредени обществени отношения, подробно разписани в нормативен акт от по-висока степен. По отношение на разпоредбата на чл. 43, ал.1 от Наредбата, сочи, че посочените размери на предвидените глоби са идентични с уредените в чл. 14, ал.1 от ЗСММ. Твърди, че синхронизирането на текстовете на нормативния административен акт на общинския съвет със ЗСММ не е незаконосъобразно и не противоречи на нормативен акт от по - висока степен. Направено е искане да бъде отхвърлен протеста като неоснователен и недоказан. Моли за присъждане на разноски на осн. чл. 143, ал.1, вр. чл. 196 от АПК.

Съдът, след като обсъди събраните по делото доказателства, доводите и възраженията на страните, приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Предмет на оспорване по настоящото дело са разпоредбите на чл.12, ал.1 – само в частта „по чл. 9“, чл. 18, ал. 1 и чл. 43, ал. 1 от Наредбата за обществения ред на територията на Община Ветрино.

Наредбата представлява подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред съда е регламентирано в дял трети, глава десета, раздел ІІІ на Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Съгласно чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, поради което съдът намира, че са налице процесуалните предпоставки за упражняване на това процесуално право. Съгласно чл. 187, ал.1 от АПК, упражняването на това процесуално право не е обвързано с преклузивен срок.

С оглед изложените основания, съдът приема, че протеста е допустим, подаден срещу подлежащ на оспорване по реда на АПК подзаконов нормативен акт от местно значение.

Съгласно чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорената част от Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК.

Общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. По силата на чл. 76, ал.3 от АПК във връзка с чл. 8 от ЗНА и с чл. 21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им правомощия, те са овластени да издават административни актове, сред които и подзаконови нормативни актове.

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Не е спорно, че по арг. от чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА, по принцип общинският съвет е компетентен да приема подзаконова нормативна регламентация на правоотношенията, свързани с обществения ред на територията на община Ветрино, но тази негова компетентност е ограничена до регламентацията на тези правоотношения, които не са регламентирани от закона. Тази ограничената териториална и материална компетентност на общинския съвет е резултат не само на посочените нормативни актове, но и пряко следствие на неговата същност на орган на местното самоуправление по арг. от чл. 136, ал. 1 от Конституцията и чл. 3, § 1 и чл. 4, § 2 от Европейската харта на местното самоуправление.

С оглед представените по делото доказателства съдът счита, че при приемането на оспорените текстове от Наредбата, не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

С доклад изх. № 0801-169/06.11.2018 г. /л. 111-112 от адм. преп./ Кметът на Община Ветрино е направил предложение за приемане на Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино, мотивирано с настъпили след приемането на действащата наредба изменения и допълнения на нормативни актове, имащи отношение към регламентирането на обществения ред, и приемането й при съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

Видно от протокол от 06.11.2018г. /л. 106 от преп./ на официалната интернет страница на Община Ветрино, в раздел „Общински съвет – проекто-документи“ са публикувани обява по чл. 26, ал. 2 и ал. 4 от ЗНА /л. 110/, докладът на Кмета на Община Ветрино и проект на Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино /л. 111-126/. Представена е разпечатка от официалната интернет страница на Община Ветрино /л. 107-108/, от която се установява публикуването на проекта на наредбата.

В срока на публикуването е постъпило предложение вх. № 94АХ-2370/04.12.2018г., относно проекта на наредбата от К. Т. – общински съветник от Общински съвет – Ветрино /л. 105/.

Изготвена е докладна записка изх. № 0801-190/18.12.2018г. от Кмета на Община Ветрино /л. 102-103/ относно обсъждане и приемане на Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино, по повод на която е проведено заседание на постоянната комисия по обществен ред и сигурност, борба срещу корупцията, сигнали, жалби и предложения на граждани. С решение по т. 7.1. от протокол № 10 от 27.12.2018г. /л. 101/ е направено предложение за отмяна на Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино, приета с решение № 43 по протокол № 4 от 27.01.2016г., в сила от 19.02.2016г., и за приемане на Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино, съгласно приложения проект и постъпилото предложение за допълване. Приложен е поименен списък на общинските съветници от Общински съвет – Ветрино – членове на постоянната комисия по обществен ред и сигурност, борба срещу корупцията, сигнали, жалби и предложения на граждани /л. 100/.

С решение № 539 по протокол № 44 от 28.12.2018г. от проведено заседание на Общински съвет – Ветрино /л. 80/ е гласувано приемането на Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино. Към протокола е представен списък на общинските съветници от Общински съвет – Ветрино, присъствали на заседанието на 28.12.2018г. /л. 71/, от който се установява, че на него са присъствали всичките 13 съветници. Видно от т. 7.1. от дневния ред по протокол № 44 от 28.12.2018г. от проведено заседание на Общински съвет – Ветрино /л. 70/, в което е обективирано решение № 539, с което е приета Наредбата за обществения ред на територията на Община Ветрино, общинските съветници са гласували явно и поименно, като резултатите от гласуването са: „За“ – 13; „Против“ – няма, „Въздържал се“ – няма.

Съгласно протокол от 04.01.2019г. /л. 67/ Наредбата за обществения ред на територията на Община Ветрино, приета с решение № 539 по протокол № 44 от 28.12.2018г. от редовно заседание на Общински съвет – Ветрино, е публикувана на официалната интернет страница на Община Ветрино в раздел „Общински съвет – Наредби на Общински съвет“. Представена е разпечатка от официалната интернет страница на Община Ветрино /л. 68-69/, от която се установява публикуването на проекта на Наредбата за обществения ред на територията на Община Ветрино на посочената дата /04.01.2019 година/. Текстът на Наредбата за обществения ред на територията на Община Ветрино е публикуван и в местния вестник „Община Ветрино“, брой 1 (161) от 4 януари 2019 година /л. 56 – 62/.

Видно от горното и с оглед представените по делото доказателства съдът счита, че при приемането на оспорените текстове от Наредбата, не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Настоящият съдебен състав намира обаче за основателен протеста на прокурора от ОП – Варна в частта за съответствието на процесната Наредба с материалния закон, предвид следното:

Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Регламентацията, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може да е в противоречие с нормативен акт от по-висока степен, нито да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения.

В случая чл.12 от процесната Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино, който се протестира определя в ал. 1, че в масовите обществени прояви по чл. 9 и чл. 10 не могат да участват граждани, които:

1. носят оръжие или други специално предназначени или приспособени предмети, които могат да застрашат живота и здравето на хората или да причинят материални щети;

2. са в очевидно нетрезво състояние и/или под влиянието на наркотични и упойващи вещества; 3. са маскирани с цел да се затрудни тяхното разпознаване.

Чл.9 от процесната Наредба определя, че събранията, митингите и манифестациите на територията на община Ветрино се провеждат по реда и при условията на Закона за събранията, митингите и манифестациите. А чл. 10 предвижда, че други масови обществени прояви на открито извън посочените в чл. 9 се организират и провеждат от физически или юридически лица, от политически или други обществени организации по реда на тази наредба и при условията на Закона за събранията, митингите и манифестациите.

Видно от горното за целите на протестираната Наредба е създадено събирателното понятие „масови обществени прояви“, което включва както „събранията, митингите и манифестациите“ по арг. от чл.9, така и „други масови обществени прояви“ по арг. от чл.10. В случая така формулираната разпоредба на чл. 12, ал.1 в частта само „по чл. 9“ се явява незаконосъобразна, поради явно противоречие със Закона за събранията, митингите и манифестациите /ЗСММ/ и по специално чл. 6, ал. 1 от него. Според законовата разпоредба в събрания, митинги и манифестации не могат да участвуват граждани, които: 1. носят оръжие или други специално предназначени или приспособени предмети, които може да се използуват против живота и здравето на хората или за причиняване на материални щети; 2. са в очевидно пияно състояние; 3. са маскирани с цел да се затрудни тяхното разпознаване.

Видно от съпоставката на двата текста, става ясно, че те са напълно идентични. Подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, се основават на нормативните актове от по-висока степен. Те могат да уреждат обществени отношения от местно значение, само и единствено при условията и границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. Изложеното установява по безспорен начин, че с оспорената разпоредба общинският съвет е повторил вече установена в закона разпоредба, без да е налице необходимост от урегулиране с оглед на особености от местно значение, като е дал нормативна уредба на обществени отношения, регулирани от нормативен акт от по-висока степен – ЗСММ.

В контекста на горното съдът намира, че оспорения текст на чл.12, ал.1 от Наредбата за обществения ред на територията на Община Ветрино, само в частта „по чл.9“ следва да бъде отменен.

Същото противоречие е налице и при съпоставката на вторият протестиран текст от процесната Наредба чл. 18, ал. 1, който разпорежда, че кметът на общината прекратява по всяко време масовата обществена проява, когато не е организирана или не се провежда при условията и по реда, установени с тази наредба. Чл. 13, ал. 1 от ЗСММ определя, че кметът на общината прекратява събранието, митинга или манифестацията, когато не са организирани или не се провеждат при условията и по реда, установени с този закон. Видно е, че ОбС е преуредил обществени отношения вече регулирани от ЗСММ, а не такива с местен характер.

Предвид изложеното, оспорения текст на чл.18, ал. 1 от Наредбата за обществения ред на територията на Община Ветрино е в противоречие с норма от по-висок ранг по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, поради което следва да бъде отменен.

Последната протестирана разпоредба - чл. 43, ал. 1 от оспорената Наредба, предвижда, че за нарушаване на установения ред и гаранциите за организиране и провеждане на събрания, митинги и манифестации, физическите и длъжностните лица се наказват с глоба в размер от 50 до 300 лева, ако не подлежат на по-тежко наказание. Наказателните постановления се издават от Кмета на община Ветрино.

Съпоставяйки текста на чл.43, ал. 1 от Наредбата, съдът намира, че същата се явява незаконосъобразна, поради явно противоречие със ЗСММ и по-конкретно чл.14, ал.1, 2 и 3 от с.з., в които е определено, че по ал. 1 граждани и длъжностни лица, които нарушават установения ред и гаранциите за организиране и провеждане на събрания, митинги или манифестации, се наказват с глоба от 50 до 300 лв., ако не подлежат на по-тежко наказание; по ал. 2 нарушенията се установяват с актове на длъжностни лица, определени от кмета на общината; по ал. 3 наказателните постановления се издават от кмета на общината и могат да се обжалват по реда на Закона за административните нарушения и наказания.

Видно от съпоставката на законовите разпоредби с разпоредбата от общинската Наредба, става ясно, че те са напълно идентични. Подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, се основават на нормативните актове от по-висока степен. Те могат да уреждат обществени отношения от местно значение, само и единствено при условията и границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. Изложеното установява по безспорен начин, че с оспорената разпоредба общинският съвет е повторил вече установена в закона забрана. Общинският съвет е повторил установената в закона забрана и е създал по този начин забрана, която се отклонява от установеното в закона без по отношение на същата да е налице необходимост от урегулиране с оглед на особености от местно значение. Това води до правна несигурност, тъй като е неясно какъв е фактическият състав на конкретно въведената забрана и с оглед на това какви са санкциите, предвидени за нея – тези по реда на закона, и/или тези по реда на Наредбата.

Поради гореизложеното е налице материална незаконосъобразност, поради противоречие с норми от по-висок ранг по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК, поради което чл. 43, ал. 1 от Наредбата следва да бъде отменен.

По горните съображения, съдът намира, че протестираните разпоредби на Наредбата са приети в нарушение на материалния закон и са в противоречие с нормативен акт от по-висока степен - ЗСММ, което е предпоставка за отмяната й в същата част и на това основание.

С оглед изхода на спора, ответника следва да бъде осъден да заплати направените от вносителя на протеста съдебни разноски в размер на 40лв. /четиридесет/ лева-платена такса за публикуване на оспорването в Държавен вестник. Разноските следва да бъдат възложени в тежест на Община Ветрино, която, съгласно чл. 14 от ЗМСМА, е юридическо лице, което има право на собственост и има самостоятелен общински бюджет.

По тези съображения и на основание чл. 193, ал.1 от АПК, Административен съд гр. Варна

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура гр. Варна Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино в частта на чл.12, ал.1 – само в частта „по чл. 9“, чл. 18, ал.1 и чл. 43, ал. 1.

ОСЪЖДА Община гр. Ветрино, да заплати на Окръжна прокуратура-Варна направените съдебни разноски по делото в размер на 40 /четиридесет/ лева.

РЕШЕНИЕТО да се обнародва на осн. чл.194 от АПК по начина, по който е била обнародвана Наредба за обществения ред на територията на Община Ветрино.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховния административен съд на Република България в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

	Председател:
	Членове: