Р Е Ш Е Н И Е
№ 58
гр. Плевен, 18.02.2022 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – гр. Плевен, тричленен състав, в открито
съдебно заседание на двадесет и първи януари две хиляди двадесет и втора
година, в състав:
|
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: |
ДАНИЕЛА ДИЛОВА 1. НИКОЛАЙ
ГОСПОДИНОВ 2. ЕЛКА БРАТОЕВА |
При
секретаря Бранимира Монова и с участието на прокурора Анна Баракова, като
разгледа докладваното от съдия Господинов
адм. дело № 885 по описа за 2021
год. на Административен съд – Плевен и за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е по реда на чл. 185-196
от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор при Окръжна
прокуратура- Плевен, срещу чл.16, ал.1, т.9 в частта „председателския съвет“;
чл.19, чл.20, чл.23, ал.2 и ал.3 в частта „председателския съвет“; чл.61, ал.2
в частта „председателския съвет“, чл.62, ал.1, изр. първо; чл.63, ал.1 в частта
„председателския съвет“ от Правилника за организация и дейността на Общински
съвет – Белене, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация за мандат 2019 – 2023 г.
В протеста се сочи,
че правилникът, чиито отделни разпоредби се протестират, е приет въз основа
законовата делегация на чл.21, ал.3 от ЗМСМА и с разпоредбата на чл.19 от
подзаконовия нормативен акт е въведена фигурата „председателски съвет“.
Цитирани са разпоредбите на чл.19, т.1-4; чл.16, ал.1, т.9, чл.20, ал.1, т.1-5,
ал.2, ал.3 и ал.4; чл.23, ал.2 и ал.3, чл.61, ал.2; чл.62, ал.1 и чл.63, ал.1
от правилника. Изразено е становище, че в ЗМСМА не е предвиден орган на
управление „председателски съвет“ и законът изрично регламентира правомощията
пра председателя и зам. председателите на ОбС, поради което и с оглед
цитираните разпоредби от правилника фактически се създава орган, който придобива собствена
компетентност, а същевременно в състава му са включени органи със свои законово
регламентирани в ЗМСМА правомощия. С оглед горното се твърди, че с приетите
разпоредби от правилника на председателския съвет се делегират права, които
според ЗМСМА принадлежат на други органи. Прокурорът, подал протеста, се
позовава на нормата на чл.4, ал.1 от Конституцията на РБ и излага доводи, че
компетентността на всеки орган на власт се определя в съответствие с
материалния закон, поради което единствено законодателят определя структурите на местното
самоуправление и местната администрация. В заключение изразява становище, че
създаването на „председателски съвет“ с Правилника за организацията и дейността
на Общински съвет – Белене е в пряко противоречие със Закона за местното
самоуправление и местната администрация, който е нормативен акт от по-висок
ранг. В заключение
е направено искане да бъдат отменени протестираните разпоредби.
В съдебно заседание протестиращата страна не се
представлява.
Ответникът също не изпраща процесуален представител и
не изразява становище по основателността на подадения протест.
Участващият на основание чл.192 от АПК в делото
прокурор Анна Баракова излага становище, че депозираният от
Окръжна прокуратура – Плевен протест е основателен. Предлага да бъде уважен и
да се присъдят 20.00 лв. разноски по сметка на Окръжна прокуратура – Плевен.
Оспорването е съобщено по
реда на чл.181 ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на
обявлението в бр.103 на „Държавен вестник”(л.228) и в сайта на Върховен
административен съд (л.227), както и чрез поставяне на обявление в сградата на
Административен съд-Плевен (л.226). По делото не са встъпили заинтересовани
страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Административен
съд – Плевен, в настоящия си първоинстанционен тричленен
състав, като обсъди доводите на страните и прецени доказателствата по делото
поотделно и в тяхната съвкупност, намира за
установено следното:
По
допустимостта на жалбата:
Съгласно
разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите
нормативни актове могат да се оспорят без ограничение във времето. В случая Правилникът за организацията и дейността на Общински
съвет - гр. Белене е
подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК,
тъй като съдържа административноправни норми, отнася се до неопределен и
неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Приемането му е от
компетентността на Общински съвет – гр. Белене като орган на местната власт и
местното самоуправление, съгласно чл. 138 от Конституцията на
РБ и чл. 18, ал. 1 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация (ЗМСМА),
който се избира от жителите на общината при условия и по ред, определени от
закона.
Предмет на оспорване
в настоящето производство по протест на Окръжна прокуратура - Плевен са отделни
разпоредби от Правилника за организация и дейността на Общински
съвет – Белене, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация за мандат 2019 – 2023 г., приет с Решение № 8 от Протокол № 3 от
заседанието на Общински съвет - Белене, проведено на 16.12.2019 год., изм. с
Решение № 107/ от Протокол № 13/26.11.2020 год. /което изменение не засяга
протестираните норми/, поради което тяхното
оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК.
Правилникът е вътрешноустройствен
и организационен акт, чрез който се регулира материя, която се отнася не само
до вътрешната организация, но и до съдържанието на дейността на съвета. В този
смисъл съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила
за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община.
Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК,
прокурорът може да подаде протест срещу акта, т.е. законодателят е предоставил
правомощията по оспорване на подзаконов нормативен акт чрез подаване на протест
на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на
прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията на
РБ и чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК.
Предвид
изложеното следва, че протестът е допустим, тъй като прокурорът притежава
процесуална легитимация за оспорване на текстове от подзаконов нормативен акт,
подлежащ на съдебен контрол.
По основателността на жалбата:
На основание чл. 168 от АПК съдът следва да извърши служебно проверка на
законосъобразността на обжалвания подзаконов административен акт на всички
основания по чл. 146 от АПК като за нищожността следи служебно.
На първо място, Общинският съвет е
орган на местното самоуправление, който се избира от населението на общината и
осъществява своите правомощия предвидени в чл. 21, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация (ЗМСМА) и
други закони, като по аргумент на алинея 2 от горната разпоредба "в
изпълнение на правомощията си по алинея 1, общинският съвет приема правилници,
наредби и инструкции, решения, декларации и обръщения". Правната форма на
нормативните актове на местните органи са и правилниците. Общинският съвет като
орган на местно самоуправление на територията на съответната община, решава
самостоятелно въпросите от местно значение.
Общински съвет – Белене се състои от
13 общински съветници, поради което постъпилото предложение следва да се счита
за прието, ако за него са гласували повече от половината от присъстващите
общински съветници, доколкото в закон не е предвидено друго. В настоящия случай
- Решение № 8 от Протокол № 3 от заседанието на Общински съвет - Белене,
проведено на 16.12.2019 год., е постановено при наличие на изискващия се заседателен кворум
съгласно чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА. От представените по делото писмени
доказателства се установява, че са в заседанието са участвали всички 13
общински съветници. За приемането на правилника са гласували 8 съветника, нито
един съветник не е гласувал против, а петима са се въздържали. Ето защо съдът счита, а и между
старите не е налице спор, че е спазено изискването на чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА. По изложените съображения следва да се приеме, че оспорения
подзаконов нормативен административен акт е издаден от компетентен орган. Настоящата
съдебна инстанция приема, че актът е издаден в изискуемата форма.
Процедурата по издаване на
действащите в страна нормативни актове е уредена в ЗНА. В чл. 8 от ЗНА се
дава право на всеки Общински съвет да издава правилници, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени
отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на
тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при
съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. Съдът
намира,че не са допуснати съществени нарушения на процедурата по приемане на
подзаконовия нормативен акт. Разпоредба на чл.26 ал.2 от ЗНА, в относимата
редакция, изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване
или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта да го публикува на
интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно
доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок
за предложения и становища по проекта. Последното задължение е императивно и
има за цел да гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и
съгласуваност, а неизпълнението му води до процесуално нарушение, опорочаващо
акта до степен, налагаща отмяната му в оспорената част. В случая е представена
разпечатка от интернет страницата на ответника /л.144/, от която е видно
публикуването на проекта на правилника и мотивите към него. На л.37 от делото е
приложено обявлението, с което са уведомени всички заинтересовани лица и е
дадена възможност за подаване на предложения и становища в 14-дневен срок на
проекта, възпроизведени са мотивите за приемане на правилника и е налице
изложение, което може да се приеме за доклад по смисъла на чл.26, ал.2 от ЗНА.
По отношение приложението на
материалния закон съдът съобрази следното:
При приемането на протестираните разпоредби от правилника, според настоящият състав същите не са
съобразени с изискванията за съответствието им на материален закон от по-висок
ранг, поради което тези норми се явяват незаконосъобразни. Съгласно чл. 7 от ЗНА,
правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата
цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на
тяхната дейност. Съгласно чл. 15, ал. 1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на
другите нормативни актове от по-висока степен.
По делото няма спор, че оспорения правилник е приет
на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА и предмет на преценка в настоящото производство ще бъде въпроса за
противоречието на посочените норми от правилника с материалните закони от
по-висок ранг, един от които е ЗМСМА.
Предмет на оспорване в настоящето производство по протеста на ОП Плевен
са разпоредбите на чл.16, ал.1, т.9 в частта „председателския съвет“; чл.19,
чл.20, чл.23, ал.2 и ал.3 в частта „председателския съвет“; чл.61, ал.2 в
частта „председателския съвет“, чл.62, ал.1, изр. първо; чл.63, ал.1 в частта
„председателския съвет“ от Правилника за организация и дейността на Общински
съвет – Белене, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация за мандат 2019 – 2023 г.
Председателският съвет, предмет на протеста, е
създаден с разпоредбата на чл.19 от правилника, съобразно който в него влизат
председателя и зам. председателя на ОбС, председателите на постоянни комисии и
ръководителите на групи съветници.
В чл. 16, ал. 1 т. 9 е
разписано, че председателят на общинския съвет разработва проекта за бюджет на
Общинския съвет за съответната година и го представя за обсъждане в председателския
съвет.
В чл.20, ал.1 от правилника е
регламентирано, че председателския съвет подпомага дейността на председателя на
ОбС и постоянните комисии, като:
1. Разисква и одобрява проект
за дневен ред на заседанията на ОбС;
2. Провежда политически консултации
във връзка с дейността на ОбС;
3. Обсъжда и одобрява проекта
за бюджет на ОбС за съответната година;
4. Утвърждава представителите
на ОбС в състава на делегации за международни контакти;
5. Разглежда постъпили сигнали,
жалби, питания и предложения от граждани по обществено значими въпроси на
общината и ги насочва за решаване по компетентност.
В ал.2 на същата разпоредба е
посочено, че председателският съвет се свиква и ръководи от председателя на
ОбС, а съобразно ал. 3 на същата разпоредба заседанията на този съвет се
провеждат, ако на тях присъстват повече от половината му членове. В чл.20, ал.4
от правилника е разписано, че председателския съвет приема решения с мнозинство
повече от половината от присъстващите членове.
Съгласно чл.23, ал.2 от
правилника членовете на председателския съвет получават възнаграждение за
участие в заседанията му, което е в размер на 5 % от средната брутна заплата в
общинската администрация за съответния месец. В ал.3 е посочено,че при отсъствие
от заседание на ОбС, на председателския съвет и на постоянна комисия не се
заплаща възнаграждение. Разпоредбата на чл.61, ал.2 регламентира мястото, на
което следва да заседава общинският съвет.
Посочено е, че той заседава в сградата на общинската администрация, но е
предвидена и възможност да провежда изнесени заседания на други места по
предложение на председателския съвет. В чл.62, ал.2 от правилника е
регламентирано, че заседанията на ОбС се провеждат на датите, определени от
председателския съвет, а в чл.63, ал.1 е посочено, че председателят на ОбС,
подпомаган от председателския съвет,
подготвя проект за дневен ред най-малко 7 дни преди датата на заседанието.
Настоящият съдебен състав счита, че цитираните норми
от правилника противоречат на нормативни актове от по висока степен и са в
нарушение на изискването на чл.75,
ал.2, чл.76, ал.3 от АПК, чл.1а, чл.7, ал.1, пр.2 и чл. 8
от Закона за нормативните актове, както и на разпоредбата на чл.21, ал.3 ЗМСМА.
Видно от протестираните разпоредби с формирането на
председателски съвет се създава орган със самостоятелна компетентност, който
изземва и/или дублира част от правомощията на други, законово регламентирани
органи в ЗМСМА, същият не е предвиден да изпълнява тези правомощия по ЗМСМА и е
създаден в противоречие с разпоредбите на закона/чл. 21-25, чл. 28а, чл. 29а, чл. 48 и др. ЗМСМА/. Разпоредбата на чл. 21, ал.
1 от ЗМСМА регламентира правомощието на общинският
съвет да създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, а в
чл. 24, ал. 1 и ал. 2 от същия закон е предвидено общинските съветници да
изберат от своя състав председател и зам. председатели. В цитираните разпоредби
не е налице законова делегация, даваща възможност в състава на Общинските съвети
да формират други органи, поради което съдът счита, че с приетия от ОбС правилник,
предмет на делото, не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни
органи с правомощия, които не са разписани от закона. С
протестираните разпоредби се създават правомощия на председателския съвет да разисква и одобрява проект за дневен ред на
заседанията на ОбС; да провежда политически консултации във връзка с дейността
на ОбС; да обсъжда и одобрява проекта за бюджет на ОбС за съответната година;
да утвърждава представителите на ОбС в състава на делегации за международни
контакти, както и да разглежда постъпили сигнали, жалби, питания и предложения
от граждани по обществено значими въпроси на общината и ги насочва за решаване
по компетентност, каквито правомощия не са предвидени в закона.
По изложените съображения съдът намира, че
протестираните разпоредби от Правилника на Общински съвет – Белене са незаконосъобразни, тъй като пряко
противоречат на нормативен акт от по-висока степен, а именно на ЗМСМА, поради
което следва да бъдат отменени като незаконосъобразни.
При този изход на делото и с оглед направеното искане,
на Окръжна прокуратура-Плевен следва да се присъдят направените деловодни разноски в размер на 20
лв. за публикация на обявлението в ДВ.
Воден от горното на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд - Плевен, тричленен състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна
прокуратура Плевен разпоредбите на чл.16, ал.1, т.9 в частта „председателския съвет“;
чл.19, чл.20, чл.23, ал.2 и ал.3 в частта „председателския съвет“; чл.61, ал.2
в частта „председателския съвет“; чл.62, ал.1, изр. първо; чл.63, ал.1 в частта
„председателския съвет“ от Правилника за организация и дейността на Общински
съвет – Белене, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация за мандат 2019 – 2023 г.
ОСЪЖДА Община – Белене да заплати на Окръжна прокуратура – Плевен
направените деловодни разноски в размер на 20 лв. за публикация на обявлението
в ДВ.
Решението може да се оспорва пред Върховен
административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
Препис от същото да се изпрати на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, като от
Общински съвет - Белене се представят доказателства пред Административен съд - Плевен
за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ЧЛЕНОВЕ:1. /п/ 2. /п/