Р Е Ш
Е Н И Е
Номер 915 22.07.2020
година град
Бургас
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – БУРГАС, XV –ти административен състав, в публично
заседание на шестнадесети юли две хиляди и двадесета година, в състав:
Председател:
Лилия Александрова
Членове: 1. Станимир Христов
2. Галя Русева
Секретар: Й. Б.
Прокурор: Христо Колев,
като разгледа докладваното от съдия Русева адм. дело № 776
по описа за 2020 година, за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е по реда на чл. 185 и
сл. АПК - за оспорване на подзаконови нормативни актове, и е образувано по
протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Бургас. Предмет на оспорване е
цялата Наредба за местните данъци на територията на Община Карнобат, приета от
ОбщС Карнобат с Решение № 31.І. от 29.02.2008 г., последно изменена с Решение №
450/30.01.2019 г., и в частност - разпоредбата на чл.51, ал.1, т.4 от
Наредбата.
В обстоятелствената част на протеста се
обосновават доводи за незаконосъобразност на разпоредбите на наредбата поради
допуснато нарушение на административнопроизводствените правила – отменително
основание по чл.146, т.3 АПК. Твърди се, че липсват данни проектът на наредбата
да е бил обявен на интернет страницата на институцията преди внасянето му за
разглеждане от ОбщС Карнобат, както изисква чл.26, ал.1 ЗНА. Сочи се и
нарушение на чл.28, ал.2 ЗНА поради липса в пълнота на мотиви. Отделно от това,
на самостоятелно основание се оспорва и разпоредбата на чл.51, ал.1, т.4 от
Наредбата, поради противоречието й с нормативен акт от по-висока степен –
чл.61м, ал.1, т.4 ЗМДТ, и несъответствието й с целта на закона. Иска се отмяна
на цялата наредба, а при условията на евентуалност – на атакувания текст на
чл.51, ал.1, т.4 от Наредбата.
В съдебно заседание протестът се поддържа
от прокурор Христо Колев от ОП Бургас, който не сочи доказателства и моли за
уважаването му.
Контролиращата страна - Прокуратура на Р
България, чрез прокурор Дарин Христов от ОП Бургас, изразява становище за
основателност на подадения протест.
Ответникът – Общински съвет – Карнобат, издал
оспорения акт, не е депозирал писмено становище по протеста, представил е
заверено копие от преписката по приемането на наредбата. В съдебно заседание, редовно и своевременно призован, не изпраща
процесуален представител.
Административен съд - Бургас, като взе
предвид доводите на страните, съобрази събраните по делото доказателства и
закона, намира за установено следното:
Наредбата е подзаконов нормативен акт,
чието оспорване пред съда е регламентирано в дял трети, раздел ІІІ, чл. 185-194
от АПК.
Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да
оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите,
чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат
засегнати от него, или за които той поражда задължения, а съгласно ал.2
прокурорът може да подаде протест срещу акта. Според чл.187, ал.1 от АПК,
упражняване на процесуалното право на протест в този случай не е обвързано с
преклузивен срок.
Процесната Наредбата за местните данъци на територията
на Община Карнобат /л.47-л.62/ представлява действащ нормативен акт. Тя е
приета по силата на законова делегация, като Законът за местното самоуправление
и местната администрация (ЗМСМА) предоставя правомощия на общинския съвет да приема
правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение. В
случая наредбата определя рамката за правно регулиране на обществените
отношения, свързани с местните данъци, като делегация за това предоставя и
ЗМДТ. Процесната наредба има характер на подзаконов нормативен акт по смисъла
на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като същата се отнася за неопределен и неограничен
брой адресати и има многократно правно действие.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление
на територията на Община Карнобат решава самостоятелно въпросите от местно
значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на
чл.76, ал.3 от АПК, във връзка с чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в
изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава нормативни
административни актове, уреждащи въпроси от местно значение, сред които и
наредби. Чл.1, ал.1 от ЗМДТ изрично указва, че общинският съвет определя с
наредба размера на данъците по ал.1 на същия член при условията, по реда и в
границите, определени с този закон.
Предвид изложеното, съдът намира, че оспорените
разпоредби от процесната наредба са издадени от компетентен орган –
ОбС-Карнобат. Спазена е изискуемата от закона специална форма.
Производството по приемането на наредбата е било инициирано
от кмета на общината с предложение вх.№ 65/19.02.2008 г. /л.19/. С последното,
предвид тогавашни изменения на Конституцията и ЗМДТ, според които в
правомощията на общинските съвети е вменено да определят размера на местните
данъци в съответните граници, в срок до 29 февруари за 2008 г. е предложено на
ОбС-Карнобат да се приеме процесната наредба. Като мотиви в предложението са
изложени какви са границите и минималният размер на съответните данъци,
обстоятелства, съобразно които проектът отговаря на изискванията на ЗМДТ,
конкретни съображения за патентния данък.
Въпреки дадените изрични указания от съда с
разпореждане № 1925/18.05.2020 г. за доказване на процедурата по чл.26, ал.2 от
ЗНА в приложимата му редакция към момента на приемане на наредбата – данни за
публикуване на интернет-страницата на ОбС-Карнобат на проекта за наредбата,
заедно с мотивите, съответно докладите, с оглед осигуряването на 14-дневен срок
за предложения и становища по проекта от заинтересованите лица, ответната
страна не ангажира никакви доказателства за изпълнението на тази процедура при
първоначалното приемане на процесната наредба. В изпълнение принципа на
служебното начало, съдът извърши проверка на интернет-страницата на общината,
от която се установява, че в раздела проекто-наредби (https://karnobat.acstre.com/
subsection-447-content.html) публикуването е започнало през 2009 г. и липсва
проект за първоначалното приемане на процесната НМДТОК през 2008 г., а такива
има за измененията й през 2012 г., 2013 г., 2014 г., 2016 г. и 2019 г.
Предложението на кмета на Община Карнобат е разгледано
на заседание на постоянната комисия по „Икономическа и инвестиционна политика,
бюджет и финанси“ при общинския съвет на 22.02.2008 г. /л.20/, като същата е
изразила становище да се подкрепи проекта на кмета на общината. След това, той
е разгледан на заседание на общинския съвет, проведено на 29.02.2009 г., и
НМДТОК е приета по т.3 от дневния ред на основание чл.21, ал.2 ЗМСМА и чл.1
ал.2 от ЗМДТ, с 27 гласа „да“ и 1 „въздържали се“ от 28 присъствали на
заседанието общински съветници от общо 29 /л.15 – л.17/.
С оглед изложеното, настоящият съдебен състав счита,
че при приемането на процесната наредба е допуснато съществено нарушение на
процесуалните правила. Съдебната практика е константна, че провеждането на
процедура по чл.66-71, вр. чл.79 от АПК и чл.26, ал.2 от ЗНА е задължително за
всеки текст на подзаконовия нормативен акт и пропускането й представлява
съществено нарушение на административно-производствените правила. Съгласно
приложимата редакция на чл.26, ал.2 от ЗНА, в процеса по изработване на проект
на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и
юридическите лица. В случая се установи, че при приемането на наредбата
проектът не е бил публикуван. Вземането на решение от общинския съвет, без да е
спазена процедурата по обществени консултации, не е просто нарушение на
административно производствените правила. То е съществено процесуално
нарушение, защото касае правило, обезпечаващо основни принципи на
производството по издаване на подзаконови нормативни актове. Публикуването
по чл.26, ал. 2 от ЗНА не е формално изискване, а израз на минимална гаранция
за спазване на принципите за откритост и съгласуваност. (Вж. решение № 2305 от 18.02.2014г. по адм.д.№ 3367/2013г. на ВАС и
решение № 5495 от 11.04.2019г. по адм.д.№ 15669/2018г.) Обстоятелството, че
проектите за измененията на НМДТОК, приети с решение №
450.I. от 31.01.2011 г.; решение № 44.І./31.01.2012 г.; решение № 308.І. от 20.12.2013 г.; решение № 416.І./24.07.2014 г., решение № 182
от 30.09.2016 г. и решение № 450 от
30.01.2019 г., са били публикувани на интернет страницата, не може да санира
липсата на публикуване на проекта за първата редакция на подзаконовия
нормативен акт.
При приемането на наредбата е допуснато и още едно
съществено процесуално нарушение, а именно - към проекта, внесен в общинския
съвет от кмета на общината с предложение, лисват в пълнота мотиви съгласно
чл.28, ал.2 от ЗНА в приложимата редакция. Това нормативно предвиждане изисква
мотивите да съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се
поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата
уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има
такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В предложението
на кмета са изложени единствено причините, които налагат приемането на новата
уредба, а именно - настъпилите изменения в Конституцията и ЗМДТ и други закони,
но останалите задължителни реквизити не са спазени. Мотивите на подзаконовия
нормативен акт трябва да съдържат точно посочена информация, като законът им
придава важно значение. Те осигуряват реализиране на предоставената от закона
възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и задължително
следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на
заинтересованите страни с проекта. Мотивите следва да дават представа как е
формирана волята на вносителя на акта, поради което са от съществено значение
за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и
причините, накарали вносителят на акта да възприеме съответния вариант на уредба
на засягащите се отношения. Липсата на изискуемото от закона съдържание на
мотивите, освен формалното нарушение на
чл.28, ал.2 от ЗНА, не дава възможност на съда да извърши проверка за
спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. Трайно е
прието в практиката на ВАС, че предвиденото в
чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание на мотивите не е самоцелно. Предвид това и
във връзка с разпоредбата на чл.28, ал.3 от ЗНА в тогавашната редакция,
компетентният орган – ОбС-Карнобат, е следвало да откаже обсъждане на внесения
проект за наредба, към който не са приложени изискуемите се по закон мотиви,
съответно доклад.
В тази връзка настоящият съдебен състав намира, че при
приемането на НМДТОК са допуснати две съществени процесуални нарушения,
регламентирани в чл.26, ал.2 от ЗНА и чл.28, ал.1, ал.2 и ал.3 от ЗНА в
приложимите редакции, което налага отмяна на атакуваните в настоящото
производство текстове само на това основание.
В допълнение и във връзка с изложените от прокурора
аргументи за незаконосъобразност в частност на разпоредбата на чл.51, ал.1,
т.4 от наредбата, следва да се посочи, че същата противоречи на нормативен акт
от по-висока степен. Атакуваният текст от наредбата предвижда определен кръг
данъчно задължените лица, които подлежат на облагане с патентен данък, да могат
да ползват данъчни облекчения, като сред тях посочва и лицата, които използват
работно място за обучение на чираци по смисъла на Закона за занаятите и
извършват патентна дейност от посочените в т.10, 12 и 13 на Приложение № 4 към
глава ІІ, раздел V от ЗМДТ. Така визираната разпоредба от наредбата е в
противоречие с нормата на чл.61м, ал.1, т.4 ЗМДТ, която дава подобна привилегия
единствено на лицата, които използват работно място за обучение на чираци по
смисъла на Закона за занаятите и извършват патентна дейност от посочените в
т.10 на Приложение № 4. По този начин, с нормата на чл.51, ал.1, т.4 от
наредбата се разширява приложното поле на разпоредбата на чл.61м, като сред
данъчно задължените лица, които подлежат на облагане с патентен данък и които
могат да ползват данъчни облекчения, са включени незаконосъобразно и лицата по
т.12 и т.13 от Приложение № 4 към глава ІІ, раздел V от ЗМДТ. Това е
самостоятелно основание за отмяна на посочената разпоредба на чл.51, ал.1, т.4
от наредбата като незаконосъобразна.
Доколкото с влязло в сила Решение №
1425/25.07.2019 г. по адм.дело № 1040/2019 г. по описа на АдмС Бургас вече са
отменени като незаконосъобразни нормите на чл.56, ал.1 и ал.2, чл.57, ал.1 и ал.2 и
чл.58, ал.1, ал.2 и ал.3 от Наредбата за местните данъци на територията на
Община Карнобат, то в частта, атакуваща тези разпоредби, настоящият протест е
лишен от правен интерес и следва да се остави без разглеждане, а производството
по делото в тази част – да се прекрати.
В останалата част, протестът се явява
допустим и основателен и следва да се уважи, като останалите норми на
атакуваната наредба се отменят като незаконосъобразни.
Изходът
от оспорването обуславя възлагане на разноските в производството върху
ответника – Общински съвет Карнобат, съобразно своевременно направеното искане
от прокурора за присъждане на разноски по делото. Ето защо, Общински съвет
Карнобат следва да бъде осъден да заплати на Окръжна прокуратура - Бургас
разноски в размер на 20 (двадесет) лева за извършеното обнародване на
оспорването в ДВ.
Мотивиран
от гореизложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Административен съд -
Бургас, XV-ти състав,
Р
Е Ш И:
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ протеста
на прокурор в Окръжна прокуратура – Бургас против разпоредбите на чл.56, ал.1
и ал.2, чл.57, ал.1 и ал.2 и чл.58, ал.1, ал.2 и ал.3 от Наредбата за местните
данъци на територията на Община Карнобат, приета от ОбщС
Карнобат с Решение № 31.І. от 29.02.2008 г., последно изменена с Решение №
450/30.01.2019 г., и в частност - разпоредбата на чл.51, ал.1, т.4 от
Наредбата, И ПРЕКРАТЯВА ПРОИЗВОДСТВОТО
ПО ДЕЛОТО В ТАЗИ ЧАСТ.
ОТМЕНЯ
по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Бургас като незаконосъобразни
останалите разпоредби на Наредбата за местните данъци на територията на Община
Карнобат, приета
от ОбщС Карнобат с Решение № 31.І. от 29.02.2008 г., последно изменена с
Решение № 450/30.01.2019 г.
ОСЪЖДА Общински съвет Карнобат да
заплати на Окръжна прокуратура - Бургас съдебно-деловодни разноски в размер на
20 лв.
РЕШЕНИЕТО в частта, с която се оставя без
разглеждане протестът и се прекратява производството по делото, има характер на
определение, което подлежи на обжалване с частна жалба в седмодневен срок от
съобщаването му на страните пред Върховен административен съд.
В
останалата част решението може да се обжалва пред Върховния административен съд
в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО да се разгласи по реда на чл.194
от АПК, след влизането му в сила.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.