Р Е Ш Е Н И Е
№ 32
гр. Силистра, 20 април 2022 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд гр. Силистра, в публично заседание на двадесет и трети март през две хиляди
и двадесет и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Маргарита Славова
ЧЛЕНОВЕ:
1. Валери Раданов
2. Елена Чернева
с
участието на секретаря Румяна Пенева, сложи за разглеждане докладваното от
съдия Чернева адм. д. № 203 по описа на съда за 2021 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по чл. 185 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано
е по протест на прокурора в Окръжна прокуратура гр. Силистра Галина Вълчева срещу
разпоредбите на чл. 4, ал. 2, чл. 19, т. 1, чл. 20, чл. 21, чл. 61 ал. 2 - второ изречение и чл. 66 ал. 1 –
частично, досежно фразата „подпомаган от председателския съвет“, от Правилника
за организацията и дейността на Общински съвет – Силистра, приет с Решение №
879 по протокол от 27. 09. 2018 г. на Общински съвет – Силистра, с последващи
изменения и допълнения.
В
хипотезата на чл.185 ал. 2 АПК, прокурорът е атакувал отделни разпоредби от
правилника, обосновавайки се с противоречието им със ЗМСМА. В тази връзка
посочва, че създадената с правилника фигура „Председателски съвет“ не е
заложена като орган на управление на общинския съвет в ЗМСМА, още повече, че
съставът му се състои от органи (председател, зам. председатели и председатели
на комисии), чиито правомощия са определени в закона. Твърди се, че това води
до делегиране и предоставяне на дадени от ЗМСМА права на други органи, което е
в противоречие с нормативен акт от по-висок ранг. Акцентира се, че материалноправните разпоредби, определящи
компетентността на административните органи не могат да се тълкуват
разширително, поради което единствено законодателят е овластен да определи
структурите на местно самоуправление и местна администрация, сред които не
попада създадената по силата на оспорения правилник фигура на председателския
съвет. По тези съображения моли съда да отмени оспорваните текстове от
правилника.
Ответникът
по протеста - Общински съвет гр. Силистра,
е подал писмен отговор, в който са изложени доводи, че съществуването на
председателския съвет има свои исторически традиции и е израз на местно
самоуправление, съответстващ на принципите на Конституцията
на РБългария и Европейската харта на местно самоуправление (ЕХМС), гаранция за
което е възможността органите на местното самоуправление сами да създадат свои
административни структури. Сочи, че са касае за помощен консултативен орган,
който подпомага председателя, който има своя аналог в Председателския съвет на
НС, който не е предвиден в КРБ, но има своето нормативно основание за
съществуването си в ПОДНС.
Участващият
в производството прокурор от ОП гр. Силистра съгласно чл. 192 АПК, е подателят на протеста, който в
съдебно заседание поддържа неговата основателност изцяло.
Настоящият
състав на Административен съд гр. Силистра, съобразявайки аргументите от
протеста и доводите, развити в хода на процеса, както и след служебна проверка за
наличие на всички основания, измежду посочените в чл. 146, във вр. с чл. 196 от АПК, извърши преценка на събраните
доказателства и прие следното:
От
представената по делото преписка се установява, че процедурата по издаването на
оспорения правилник е започнала с докладна записка от Председателя на
ОбщС-Силистра, приета в деловодството на Общинския съвет с вх. № 2772 /16. 07.
2018 (л. 17). Като обосновка на предложението за приемане на правилника в
докладната записка се съдържа позоваване на образувано по протест на прокурор
от Окръжна прокуратура Силистра производство през АдмС-Силистра за отмяна на
стария правилник поради приемането му в нарушение на чл. 26, ал. 2 и чл. 28,
ал. 2 от ЗНА. Проектът за новия правилник и мотивите за приемането му са били
публикуван за обществено обсъждане на 20. 07. 2018 г. В проведено на 27. 09.
2018 г. редовно заседание на Общинския съвет правилникът е приет с решение № 879,
за което са гласували 24-ма от присъстващите 33-ма общински съветници.
Като
колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, общинският съвет е овластен да
издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от
по-висока степен, обществени отношения с местно значение – чл. 8 ЗНА. В чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет приема
правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация. Процесният правилник е приет на
основание на посочената разпоредба от ЗМСМА. Изложеното сочи, че процесният
правилник представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК и по силата на законовата делегация
по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА общинският съвет е компетентният
орган да го приеме.
Спазена е изискуемата от закона специална писмена форма. Съобразени са
изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 от АПК - посочен е видът на
акта, който се приема, органът, който го е приел, главният му предмет. Посочено
е правното основание за приемане - чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА. Спазена е структурата,
формата и обозначение на съдържанието, съгласно изискванията на ЗНА. Актът
съдържа всички съществени реквизити, липсата на които би се отразила на
неговата валидност. Налице са доказателства, че в изпълнение на изискването на чл. 26, ал. 3 от ЗНА преди внасянето на
проекта на нормативен акт съставителят го е публикувал на интернет страницата
на Общината, заедно с мотивите към него, като е дадена възможност на
заинтересованите лица, за предложения и становища по проекта. Не е спорно по
делото, че Правилникът е приет с решение от ответния орган, взето на редовно
проведено заседание на общинския съвет, при наличие на кворум (чл. 27, ал. 2 ЗМСМА) и мнозинство повече от половината
от общия брой на общинските съветници (чл. 27, ал. 4 ЗМСМА). Предвид изложеното
съдът намира, че оспорените разпоредби са приети при спазване на изискуемата от
закона форма, без допускане на съществени нарушения на
административнопроизводствените правила при приемане на правилника.
По отношение на материалната законосъобразност на оспорените разпоредби
съдът прие следното:
Предмет на контрол за законосъобразност са разпоредбите от Правилника, с
които се създава и регламентира съставът, правомощията и дейността на орган,
наречен Председателски съвет. В протеста се навеждат доводи за противоречие на
разпоредбите с нормативен акт от по-висока степен, а именно - ЗМСМА. Настоящият
състав счита, че протестът е основателен, поради следното:
Съгласно чл. 20 от правилника, Председателят на общинския съвет и заместник
председателите образуват Председателски съвет, който подпомага председателя в
неговата дейност.
Законът е нормативният акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават
на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на
правото или техни подразделения (чл. 3 ЗНА). За уреждане на другите отношения
по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт.
Правилникът като подзаконов административен акт се издава за прилагане на отделни
разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен (чл. 7, ал.
1 ЗНА). Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната
администрация, са уредени в ЗМСМА (чл. 1), като Глава трета "Общински
съвет" (чл. 18 и сл.) регламентира съставът, функциите, правомощията,
дейността на органа на местно самоуправление, помощните органи на общинския
съвет, положението на общинския съветник и т. н. Основните правомощия на
общинския съвет са изброени в чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА, както и в чл. 21а, ал. 1 от същия закон. В разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА е прието, че Общинският
съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съставът
и функциите на които е уреден в чл. 48 и сл. от ЗМСМА, а чл. 24, ал. 1 и ал. 2 от с. з предвижда
общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам. –
председатели. От анализа на цитираните разпоредби следва, че законът не
предвижда в състава на общинските съвети да съществуват други органи, освен
изрично посочените, а приеманият на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА Правилник за
организацията и дейността на общинските съвети, като подзаконов административен
акт по смисъла на чл. 75 от АПК във вр. с чл. 7, ал. 1 от ЗНА, би могъл да
детайлизира и уточни начина на прилагане на отделни законови положения, но не
би могъл да създава нови ръководни органи със съответните правомощия, какъвто
орган се конституира с оспорената разпоредба на чл. 21 от правилника, разположена
структурно в Глава трета „Ръководство на общинския съвет“. В конкретния случай,
в противоречие със ЗМСМА, е въведена фигурата на колективен ръководен орган,
наречен Председателски съвет, със свои собствени правомощия, какъвто не е
предвиден в разпоредба на нормативен акт от по-висока степен.
Не може да се сподели възражението на ответника, че създаването на този
орган е израз на местното самоуправление и е в съответствие с признатите и
гарантирани права в чл. 6 от ЕХМС на органите на местното самоуправление сами
да определят вътрешните си административни структури, за да могат да ги
приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление.
Цитираната разпоредба изрично подчертава, че упражняването на тези права не
изключва приложението на по-общи законови разпоредби. В случая законът е
определил правната рамка, в която общинският съвет може да уреди вътрешната си
административна структура, и в тази рамка не се включва създаването на нов
ръководен орган, съставен от органи с определени в ЗМСМА правомощия, какъвто е
председателският съвет (в този смисъл Решение № 547 от 21.01.2002 г. на ВАС по
адм. д. № 7744/2001 г., V о.). Израз на признатите в чл. 6 от ЕХМС права е
възможността за създаване на постоянни и временни комисии или възможността за
определянето на структурата на помощното звено, създадено по силата на чл. 29а ЗМСМА, но разпоредбата не дава възможност за преуреждане на определените
положения по силата на нормативен акт от по-висока степен.
Освен това правомощията, които са предоставени за упражняване на
председателския съвет в изпълнение на
функцията му да подпомага дейността на председателя по силата на оспорения чл.
20 от правилника, съгласно ЗМСМА са предоставени на други органи или са неясно
формулирани. Според цитирания текст от правилника Председателският съвет има
следните правомощия: 1. разработва проект за дневен ред на заседанията,
съгласно приетия план за работа на общинския съвет и го утвърждава чрез
гласуване; 2. провежда политически консултации във връзка с дейността на
общинския съвет; 3 предлага състав на делегации за международни контакти и 4.
разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено
значими въпроси на общината.
По отношение на първото правомощие, свързано с разработката и
утвърждаването на проект за дневен ред на заседанията, следва да се изтъкне, ще
същото е в противоречие с разпоредбата на чл. 25, т. 2 от ЗМСМА, възлагаща на
председателя на общинския съвет да ръководи подготовката за заседанията на
съвета, тъй като принципно подготовката на всяко едно от заседанията изисква и
изготвянето на дневен ред за въпросите от местно значение, които предстои да
бъдат разгледани и решени. В този смисъл е и чл. 17, ал. 1, т. 2 от самия
правилник. В случай на необходимост от съдействие за подготовката на събранието
председателят би могъл да се обърне към служителите от създаденото на основание
чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА самостоятелно звено в структурата на общинската
администрация. Съгласно изричния текст на чл. 29а, ал. 3 от ЗМСМА, служителите
в звеното подпомагат дейността на председателя при подготовката, свикването и
провеждането на заседанията на общинския съвет и на неговите комисии. След като
правомощията по подготовката и свикването на заседанията на общинския съвет са
предоставени на председателя на съвета и по силата на ЗМСМА е установено, че в
тази си дейност същият се подпомага от служителите от създаденото на осн. чл.
29а ЗМСМА звено, то не може по силата на чл. 20, т. 1 от приетия правилник така
установените положения да бъдат преуреждани посредством предоставяне на част от
същите тези правомощия на друг орган.
Правомощието за провеждане на политически консултации не е ясно
диференцирано и не намира пряко съответствие в ЗМСМА. Изрично следва да се
подчертае, че в случая не се касае за провеждане на обществени консултации (чл.
26, ал. 2 и 4 от ЗНА) с основните заинтересовани участници в процеса на
разработване на нормативни актове и политики на общинския съвет (чл. 17 и 20 ЗМСМА), а за провеждане на политически консултации, т. е. консултации с
представителите на определени политически сили. Посочената дейност по
провеждане на политически консултации има допирателна точка с правомощията на кметовете
на общини по чл. 44, ал. 1, т. 10 ЗМСМА и на правомощията на кметовете на
райони или кметства по чл. 46, т. 10 ЗМСМА, свързани с поддържането на връзка с
политическите сили и представителството пред тях; налице е и сходство с
предвидените представителни правомощия на председателя на общинския съвет по
чл. 26, т. 6 от ЗМСМА, но е недопустимо част
от тези правомощия, касаещи контактите с определени политически сили, да се
прехвърлят върху председателския съвет посредством разпоредба в правилника.
Правомощието по т. 3 на чл. 20 от правилника касае възлагането на
председателския съвет на инициативата да предлага състав на делегации за
международни контакти. Посоченото правомощие дублира правомощието на всеки
отделен общински съветник да предлага всякакви въпроси от компетентността на
общинския съвет за решение на последния пряко и непосредствено. Съгласно чл.
33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА общинският съветник има право да предлага включването
в дневния ред на заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от
компетентността на съвета и да внася проекти за решения. След като това е така,
не може отделният общински съветник или група такива да се лишат от тези им
лични правомощия и да се делегира конкретно предложение за състава на
международните делегации само на председателския съвет.
Правомощието по т. 4 на чл. 20 от правилника предвижда председателският
съвет да разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по
обществено значими въпроси на общината. Така формулираната разпоредба е неясна,
тъй като не предвижда какъв е резултатът от „разглеждането“ – дали
производството приключва със съответно решение по сезирането или ролята на председателският
съвет е само помощна, например свързана със събирането съответните
доказателства за изясняване на случая, след което следва да препрати преписката
до органа, до който е адресиран съответния сигнал, жалба или предложение. Принципно
вземането на решение по сигнал, жалба или предложение от председателския съвет е недопустимо
съгласно общите правила на АПК, доколкото същият не компетентен орган по тези
въпроси. Съгласно чл. 117, ал. 1 от АПК, предложенията се
правят пред органите, компетентни да решат поставените в тях въпроси. Съгласно чл. 119, ал. 1 от АПК, сигналите се подават
до органите, които непосредствено ръководят и контролират органите и
длъжностните лица, за чиито незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или
бездействия се съобщава. Съгласно чл. 81 от АПК жалби по административен
ред се подават пред непосредствено по-горестоящия административен орган. Безспорно
председателският съвет не е нито орган, компетентен да реши въпрос от местно
значение, нито ръководи и контролира такъв, още по-малко е горестоящ на
Общинския съвет или на своите членове. След като е така е ясно, че той не може
да формира решения по нито едно от тези сезирания – сигнали, предложения и
жалби. Липсата на детайлна формулировка обаче пречи да се възприеме тезата, че ролята
на председателският съвет е ограничена само до възлагането на помощни функции
във връзка с разглеждането на съответните сигнали, предложения и жалби. Освен
това съгласно чл. 49, ал. 3 и чл. 50 от ЗМСМА гражданите и юридическите лица могат да
внасят писмени предложения и становища в комисиите на общинския съвет, като по
тях комисиите приемат доклади, становища, предложения и препоръки, които се
предават в общинския съвет и на съответните заинтересувани лица. В подобен
смисъл е и разпоредбата на чл. 62, ал. 2 от оспорения правилник, предвиждащ, че
комисиите са длъжни да отговорят на постъпилите предложения и жалби от
граждански организации и движения. От цитираните разпоредби е видно, че
съответните помощни правомощия по разглеждането на подобен род сезирания от
граждани, юридически лица, организации и движения са предоставени от ЗМСМА и
правилника на съответните комисии.
Във връзка с изложеното се налага извода, че нормите на чл. 20 и чл. 21 от
Правилника са изцяло незаконосъобразни.
Съществуването на останалите оспорените норми е функционално зависимо от
съществуването на самия Председателски съвет и съответно от съществуването на
нормите на чл. 20 и 21 от Правилника. Ето защо при отмяна на тези норми е
наложителна отмяната и на чл. 4, ал. 2, касаеща вземане на решение за
провеждане на заседанието на общинския съвет на друго място на територията на
общината, чл. 19 т. 1, касаеща участие на заместник председателите на общинския
съвет в работата на председателския съвет, чл. 61, ал. 2 - второ изречение,
касаеща определянето на размера на възнаграждението на външни лица – експерти
или консултанти – от председателския съвет, и чл. 66 ал. 1 – частично, досежно
фразата „подпомаган от председателския съвет“.
В обобщение на изложеното следва да се каже, че конституирането на нов колективен орган, съставен от органи с
определени в ЗМСМА правомощия, както и възлагането му на функции, каквито не са
предвидени в нормативен акт от по-висок ранг и при липса на законова делегация
за това, е недопустимо. Посредством възприетият подход фактически се изземват
част от правомощията на законово регламентирани органи в ЗМСМА, без това да е
предвидено в нормативен акт от по-висока степен. Предоставянето на правомощия
извън чисто помощно-консултативните функции, предвидени за комисиите на
общинския съвет, е в противоречие със ЗМСМА. Ето защо протестираните разпоредби от
Правилника са незаконосъобразни поради противоречието им с материалноправни
разпоредби от нормативен акт с по-висок ранг - отменително основание по смисъла
на чл. 146, т. 4 във вр. с чл. 196 от АПК, поради което протестът
е основателен в неговата цялост.
Искането
на протестиращата страна за присъждане на направените по делото разноски е
своевременно направено и следва да бъде уважено. Предвид изхода на спора пред
настоящата инстанция и на основание чл. 143, ал. 1 във вр. с чл. 196 АПК Община
Силистра следва да бъде осъдена да заплати в полза на протестиращата страна
разноски в размер на 40.00 лева, формирани от заплатени такси за съобщаване на
оспорването в "Държавен вестник" по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 от АПК.
Водим
от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ
разпоредбите на
чл. 4, ал. 2, чл. 19, т. 1, чл. 20, чл. 21, чл. 61 ал. 2, изречение второ - досежно израза
„определя от Председателския съвет, в зависимост от обема на извършената работа
и“ и чл. 66 ал. 1 – частично, досежно фразата „подпомаган от председателския
съвет“, от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет –
Силистра, приет с Решение № 879 по протокол от 27. 09. 2018 г. на Общински
съвет – Силистра, с последващи изменения и допълнения.
ОСЪЖДА
Община Силистра да заплати на Окръжна прокуратура- Силистра сумата от 40 (четиридесет)
лева разноски по делото.
ЗАДЪЛЖАВА
Общински съвет – Силистра да обнародва
настоящото решение, след като стане окончателно, по начина, по който е бил обнародван
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Силистра и да
уведоми съда за датата на обнародването.
Решението
подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните по делото.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.