О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ 1052
гр.Русе, 12.10.2023 г.
Административен
съд-Русе, V състав, в закрито
заседание на дванадесети октомври през две хиляди двадесет и трета година, в
състав:
СЪДИЯ: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА
като
разгледа докладваното от съдията адм.д. № 551
по описа за 2023 г., за да се произнесе, съобрази следното:
Производството
е по чл.135, ал.6 вр. ал.4 от АПК.
Образувано е по жалба на С.П.Й. ***,
която е адресирана до Върховния административен съд, против разрешение №
587/04.07.2023 г., издадено от министъра на енергетиката в полза на „АС
Бетон" ЕООД гр. Русе, за проучване на строителни материали - подземни
богатства по чл.2, ал.1, т.5 от Закона за подземните богатства (ЗПБ) в площ
„Острица", разположена в землището на с. Острица, общ. Две могили,
обл.Русе.
С определение № 8778/25.09.2023
г., постановено по адм. д. № 8001/2023 г., състав на ВАС, Шесто отделение, е
прекратил производството по делото и е изпратил същото за разглеждане на
Административен съд – Русе. Съставът на ВАС е приел, че делото не му е родово
подсъдно, тъй като оспореното разрешение, издадено от министъра на енергетиката
на основание чл.53, ал.4 от ЗПБ, няма характера на административен акт, издаден
от министъра при упражняване на конституционните му правомощия по ръководство и
осъществяване на държавно управление, поради което оспорването не попада в
хипотезата на чл.132, ал.2, т.2 от АПК. Този извод е обоснован и със
задължителното тълкуване на разпоредбата на чл.125, ал.2 от Конституцията,
дадено в решение № 8 от 23.04.2018 г. по к. д. № 13/2017 г. на Конституционния
съд на Република България като е цитиран пасаж от мотивите към същото. Местната
подсъдност съставът на ВАС е определил по правилото на чл.133, ал.1 от АПК -
според постоянния адрес на жалбоподателката в населено място в съдебния район
на Административен съд – Русе.
При извършената служебна проверка
съдът намира, че изпратеното му дело не му е родово подсъдно, което
обстоятелство съставлява основание по чл.135, ал.6 вр. ал.4, пр.второ от АПК за
повдигане на спор за подсъдност пред петчленен състав на ВАС.
За да се изясни действителният
смисъл на използвания в чл.132, ал.2, т.2 от АПК критерий за определяне на
родовата подсъдност е необходимо цитираното от състава на ВАС решение № 8 от
23.04.2018 г. по к. д. № 13/2017 г. на Конституционния съд на Република
България да бъде съобразено в неговата пълнота.
В мотивите към
същото Конституционният съд е очертал група актове на Министерския съвет и на
министрите, които изначално са изключени от кръга на тези, подлежащи на
оспорване пред ВАС като първа инстанция. Това са актовете, които въобще не
подлежат на съдебен контрол поради своето естество - актовете с чисто
политически характер, с които Министерският съвет и министрите приемат
програми, стратегии, концепции, насоки и пр.,
актовете, които имат подготвителен, несамостоятелен характер – напр.
отправени до други органи на държавната власт предложения и др.; актовете,
които не подлежат на оспорване пред ВАС като първа инстанция - актовете на Министерския съвет и на
министрите, които те издават не като орган на власт, а като равнопоставена
страна в правоотношения по повод управление и разпореждане с държавно
имущество, наказателните постановления, които, макар да са актове, издавани от
министър-председателя и от министрите, не са административни, а имат характер
на правораздавателни актове, актовете на министър-председателя и на министрите,
издавани при назначаване, наказване и освобождаване на лица от администрацията
им, работещи по трудово правоотношение; актовете по отношение на които
съдебният контрол е въобще изключен на основание чл.120, ал.2 от Конституцията;
вътрешнослужебните актове, с които се създават права или задължения за
подчинени на тях органи и организации. Не подлежат на оспорване пред ВАС като
първа инстанция и административните
актове на министър-председателя и на министрите, които те издават като орган по
назначаването относно създаване, изменение и прекратяване на служебните
правоотношения на държавните служители. Тези актове са насочени към
организиране на дейността на помощната администрация на Министерския съвет и на
министрите и са сходни по съдържание с актовете на всички други органи по
назначаването и от трите власти. Те не са свързани с правомощията на посочените
органи по осъществяване на държавното управление и както при вътрешнослужебните
актове последиците им не могат да засегнат права, свободи или законни интереси
на граждани и юридически лица, защото са свързани със статуса на държавните
служители от състава на подпомагащата органа администрация.
В заключителната част на
решението КС е обобщил условията, на които следва да отговаря един акт на
Министерския съвет или на министър, за да попада той в обхвата на чл.125, ал.2
от Конституцията, а оттам – и да е родово подсъден като първа инстанция на ВАС:
- актовете да са издадени от
посочените в разпоредбата висши органи на изпълнителната власт;
- да са издадени при упражняване
на възложените на тези органи от Конституцията функции и правомощия по
ръководството и осъществяването на държавното управление;
- да притежават белезите на
административен акт;
- да засягат права, свободи или
законни интереси на граждани и юридически лица;
- да не са изключени изрично със
закон от пряк съдебен контрол.
Съдът
намира, че в разглеждания случай всички посочени изисквания са
удовлетворени.
Оспореното разрешение е издадено
на основание чл. 53, ал. 4 във връзка с чл. 7, ал. 2, т. 7; чл. 39, ал. 1, т.
3; чл. 5, т. 1 от ЗПБ (ред. ДВ, бр. 98/2018 г.), § 88 от ПЗР на ЗИДЗПБ (обн. ДВ, бр.
79/2020 г.) и протоколно решение по т. 18 от Протокол № 24/31.05.2023 г. от заседание
на Министерския съвет от посочен в чл.125, ал.2 от Конституцията орган на
централната изпълнителна власт – от министъра на енергетиката.
Спорно е наличието на второто
условие – дали разрешението е издадено при упражняване от ресорния министър на
възложените му от Конституцията функции и правомощия по ръководството и
осъществяването на държавното управление. Настоящият съдебен състав намира, че тази
предпоставка, обуславяща родовата подсъдност на ВАС, също е налице.
Според чл.18, ал.1 от Конституцията
подземните богатства са изключителна
държавна собственост. Конституционната норма на чл.106, пр.второ гласи, че Министерският съвет организира стопанисването на
държавното имущество. Текстът на чл.108, ал.3, изр.първо от Конституцията предвижда, че министрите ръководят отделни министерства
освен ако Народното събрание реши друго.
Конституционната уредба на
стопанисването на подземните богатства, като част от държавното имущество, е детайлизирана
на законово равнище в ЗПБ. Според чл.5, т.1 от ЗПБ, права за подземни богатства
се предоставят чрез:разрешения за търсене и проучване и за проучване, издадени
от министъра на енергетиката след одобрение от Министерския съвет. В чл.6, ал.1
от ЗПБ министърът на енергетиката е определен като компетентен орган по чл. 5,
т. 1 и единен орган по управление на
подземните богатства.
От анализа на
посочените конституционни и законови норми следва извод, че функцията по
стопанисване и управление на подземните богатства, обявени от Конституцията за
изключителна държавна собственост, като част от държавното имущество, е
поверено на министъра на енергетиката. Оспореното разрешение за проучване за
подземни богатства по чл.2, ал.1, т.5 от ЗПБ (строителни материали)
представлява административен акт, издаден именно при упражняване на
конституционно възложените на посочения ресорен министър функции и правомощия
по ръководството и осъществяването на държавното управление в сферата на
тяхното експлоатиране. Същото безспорно притежава белезите на индивидуален
административен акт, засяга права и интереси на граждани и юридически лица и не
е изключено от съдебен контрол. Според чл.50б от ЗПБ, актовете, с които се
издават разрешения или се предоставят концесии, както и актовете за
прекратяване на конкурс или търг може да се обжалват по реда на АПК. В закона
не е предвидено обжалването да става пред съответния административен съд, нито
пък в конкретния случай е налице делегация на правомощия на конкретно
длъжностно лице – арг. от чл.132, ал.2, т.2, изр.второ от АПК, за да се приеме,
че оспореното разрешение подлежи на обжалване пред съответния административен
съд.
Следва да се
отбележи, че след постановяване на решение № 8 от 23.04.2018 г. по к. д. №
13/2017 г. на КС е формирана съдебна практика на ВАС, действащ като първа
инстанция, по жалби срещу издадени от министъра на енергетиката разрешения за
проучване:
-
решение № 4864 от 27.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9147/2019 г., V о.,
(оспорено разрешение за проучване на строителни материали – аналогично на
настоящия казус), оставено в сила с решение № 13008 от 21.10.2020 г. на ВАС по
адм. д. № 7200/2020 г., 5-членен с-в;.
-
решение № 10512 от 5.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11397/2018 г., V о.,
(оспорено разрешение за търсене и проучване на метални полезни изкопаеми),
оставено в сила с решение № 6548 от 2.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12901/2019
г., 5-членен с-в;
-
решение № 5933 от 12.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14752/2014 г., VI о.,
(оспорване на разрешение за проучване на твърди горива), оставено в сила с
решение № 4183 от 30.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9196/2017 г., 5-членен с-в
и др.
Липсват
изменения в нормативната база, които да обясняват промяната в подхода на ВАС от
гледна точка на преценката за родовата подсъдност на подобни дела. Разпоредбата
на чл. 5, ал. 1 от ЗПБ (както и цялата разпоредба на чл. 5 от ЗПБ) е с последно
изменение, обн. ДВ, бр. 14/2015 г., т.е. регламентираният в тях ред за
предоставяне на права за проучване за подземни богатства не е бил изменян,
което лишава от основание една подобна промяна в практиката на ВАС от гледна
точка на начина, по който се определя родовата подсъдност.
Аналогична е
ситуацията и с практиката на ВАС, като първа инстанция, по дела с правно
основание чл. 53, ал. 4 от ЗПБ, като тя също е формирана след постановяване на
цитираното решение на Конституционния съд, напр. решение № 15184 от 11.11.2019
г. на ВАС по адм. д. № 13972/2018 г., V о. (оспорване на разрешение за
проучване на строителни материали), частично отменено с решение № 8688 от
2.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 799/2020 г., 5-членен с-в.
Изводът, че
разрешенията на министъра на енергетиката подлежат на оспорване пред ВАС, като
първа инстанция, се потвърждава и от съдебната практика по чл. 39, ал. 1, т. 3
от ЗПБ – например решение № 10135 от 23.07.2020 г. на ВАС по адм. д. №
3083/2020 г., VI о. (оспорване на разрешение за търсене и проучване на
скалнооблицовъчни материали), оставено в сила с решение № 15388 от 11.12.2020
г. на ВАС по адм. д. № 10970/2020 г., 5-членен с-в; решение № 5264 от 4.05.2020 г. на ВАС по адм.
д. № 7993/2017 г., V о., (оспорване на разрешение за проучване на строителни
материали), оставено в сила с решение № 8939 от 29.07.2021 г. на ВАС по адм. д.
№ 2858/2021 г., 5-членен с-в и др.
На следващо
място, в мотивите на решение № 8 от 23.04.2018 г. по к. д. № 13/2017 г. КС
приема и следното: “На последно, но не по
значение място, правилото по чл. 125, ал. 2, предложение първо е закрепено на
конституционно ниво, за да се гарантира неговата неизменност и да се осуетят
опити на законодателната власт да изключи от подсъдността на Върховния
административен съд някои или всички актове на Министерския съвет и на
министрите по съображения от законодателна целесъобразност, каквато поначало е
изключена в разпоредбата на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията,
за разлика от предложение второ“.
Така, щом
конституционната норма на чл.125, ал.2 цели осуетяването на опити на
законодателната власт да изключи от подсъдността на ВАС някои или всички актове
на Министерския съвет и на министрите по съображения за законодателна
целесъобразност, то същата роля нормата би следвало да изпълнява и при
евентуални спорове за родова подсъдност между ВАС и административните съдилища,
доколкото не трябва чрез нейното и на чл.132, ал.2, т.2 от АПК стеснително
тълкуване и необоснована с изменение в закона промяна в преценката на ВАС за родовата
подсъдност да се достига до извод за различно от изясненото в решението на КС
нейно съдържание.
В заключение
следва да се посочи, че оспореното разрешение за проучване на строителни
материали е издадено от централен орган на изпълнителната власт – министъра на
енергетиката, във връзка с конституционно установените му правомощия по
ръководство и държавно управление в областта на държавната политика, свързана с
подземните богатства. В конкретния случай, при обжалване на разрешение от
категорията на процесното, законодателят не е предвидил изрично изключение във
връзка с родовата подсъдност на спора.
Поради това,
на основание чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК, компетентен да разгледа спора като
първа инстанция е Върховният административен съд. Да се приеме обратното би
означавало делото да се разгледа от съд, на който то не е родово подсъдно,
което би имало за свой резултат недопустимостта на постановеното решение и
неговото обезсилване, ако бъде обжалвано. Това би довело до значително забавяне
при реализацията на правата на страните.
Така мотивиран и на основание чл.135, ал.6 вр. ал.4,
пр.второ от АПК, съдът
О П Р Е Д Е Л
И:
ПРЕКРАТЯВА
производството по адм. д. № 551/2023 г. по описа на Административен съд – Русе.
ПОВДИГА спор за родова подсъдност между
Административен съд – Русе и тричленен състав на Върховен административен съд.
ИЗПРАЩА делото на петчленен състав на
Върховния административен съд на Република България за определяне на
подсъдността.
Определението
не подлежи на обжалване.
СЪДИЯ: