О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ …………………………….г., гр.Варна
ВАРНЕНСКИЯТ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, ХІХ състав, в закрито заседание на 16.02.2023г., като разгледа
докладваното от съдия МАРИЯНА БАХЧЕВАН частно административно дело №
2912/2022г. по описа на съда, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на
чл. 88, ал. 3 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по частна жалба на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД, ЕИК
*********, представлявано от изпълнителния директор Спирос Номикос, чрез юрисконсулт Р.Г., срещу писмо с изх. № 5891/29.11.2022г. на председателя на Държавна агенция „Държавен
резерв и военновременни запаси“ /ДА „ДРВВЗ“/, с което е прието, че жалбата на оспорващото
дружество с вх. № 4314/15.11.2022 г. срещу задължително предписание по констативен протокол № ГМ-83/01.11.2022 г. не може да бъде разгледана по реда на АПК, като писмото е възприето от оспорващия като
прекратителен акт.
В жалбата се излагат твърдения, че оспорваният
акт е незаконосъобразен и се иска неговата отмяна и връщане на преписката на председателя на ДА „ДРВВЗ“ за произнасяне по жалба вх. № 4314/15.11.2022 г.
Жалбоподателят твърди, че с
жалбата по административен ред е оспорил задължително по своя характер предписание,
което представлява административен акт. Същото е направено от служители на
агенцията, извършили проверката на 01.11.2022 г., а контролът
по чл. 55
ал. 1 от
Закона за запасите от нефт и нефтопродукти /ЗЗНН/ се осъществява от
председателя на ДА „ДРВВЗ“, като на
основание чл. 55, ал. 4 ЗЗНН председателят се подпомага от определени с негова
заповед служители на агенцията, а последните, в съответствие с чл. 3, ал. 1 от
Наредба № 1 от 28 юли 2014 г. за проверките, извършвани от ДА „ДРВВЗ“ по ЗЗНН, извършват проверките на задължените
да създават запаси за извънредни ситуации лица по ЗЗНН. Поддържа се, че именно
определените от председателя служители упражняват контролни функции при
условията на делегирана им от председателя материално-правна компетентност и чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН им предоставя
правомощия да издават задължителни предписания и да следят за изпълнението им,
респ. притежават административна правосубектност, като оспорващият се позовава
и на определението
за административен орган по § 1, т. 1 ДР АПК. Изтъква се, че актовете,
издадени от оправомощения административен орган по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН няма
пречка да бъдат оспорвани пред по-горестоящия административен орган, независимо
че делегирането на функции е по силата на издадена от последния писмена
заповед.
В жалбата са изложени
твърдения относно правния характер на спорното предписание, което отговаря на
определението за индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК –
съдържа и представлява изрично волеизявление на административен орган, с което
се създават задължения за конкретно посочения им адресат – „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД, да съобрази поведението си с
предписаното в определения му срок, като за адресата му е налице правен интерес
от оспорването му. Твърди, че задължителните предписания по чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН пряко и
непосредствено въздействат върху правната сфера на адресата, като пораждат
именно за него задължение, а неспазването им е основание за възникване на
административно-наказателна отговорност. Аргумент за това, че председателят
на Агенцията е компетентен да се произнесе при обжалване по административен ред
е и нормата на чл. 57, ал. 3 от ЗЗНН.
Ответникът по жалбата - председателят на ДА „ДРВВЗ“
не е изразил становище по жалбата.
С
писмо с изх. № 5891/29.11.2022г., председателят на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ е прието, че
съгласно чл.93 ал.1 от АПК непосредствено по-горестоящия административен орган,
който е компетентен да разгледа жалбата е този, на който е подчинен органа,
издал оспорените задължителни предписания. Съгласно чл.19 от Закона за
администрацията сред органите на изпълнителната власт - на държавната администрация са и
председателите на държавни агенции. По силата на чл.34 от Закона за
администрацията, в своята дейност административните органи се подпомагат от
администрация, чийто служители не разполагат с административни правомощия и
нямат характера на административни органи, поради което актовете на служителите
не са административни актове. Посочено е, че на основание чл.55 ал.1 от ЗЗНН
председателят на агенцията осъществява контрола върху задължените лица относно
изпълнението на задълженията им по създаването, съхраняването, обновяването,
ползването и възстановяването на запасите по ЗЗНН. Отбелязано е, че съгласно
ал.4 на чл.55 от същия закон, при осъществяване на своите контролни функции
председателят на агенцията се подпомага от служители на същото ведомство,
определени с негова заповед. Обобщено е, че цитираните две разпоредби дават
правомощия на служителите на ДА „ДРВВЗ“, участващи в комисия да проверяват и да
дават предписания на задължените лица, но не им дават административна
правосубектност. Допълнено е, че самата комисия не е постоянно действащ орган и
за всеки конкретен случай се посочва със заповед кои точно служители ще
извършат проверката. Подчертано е, че дадените в констативен протокол
№ГМ-83/01.11.2022г. задължителни предписания нямат характер на индивидуален
административен акт, защото с тях не се създават права и задължения, а се дава
възможност за доброволно изпълнение на вече създадени такива с разпореждане №
Р-12-196/28.04.2022г. на заместник председателя на ДА „ДРВВЗ“, и в тази връзка
не може да се претендира, че дадените задължителни предписания са в изпълнение
на невлязъл в сила акт. Посочено е, че искането на дружеството за приспадане на
запасите по разпореждането с вече създадени такива по Закона за енергетиката не
кореспондира с предмета на жалбата. Допълнено е, че при определяне на запасите
за извънредни ситуации, които задължените лица трябва да създават се взема
предвид информацията по чл.4 ал.3, ал.5 т.2, ал.6, 7 и 9 от ЗЗНН.
Оспореният
административен акт, обективиран в писмо с
изх. № 5891/29.11.2022г. на
председателя на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ е бил изпратен
на „Солвей Соди“ АД на 29.11.2022г., а
жалбата срещу него е изпратена на 08.12.2022г., с което е спазен 14-дневния
срок за оспорване.
Писмо с изх. № 5891/29.11.2022 г. на председателя на ДА „ДРВВЗ“ по своята правна същност представлява акт по смисъла
на чл. 88, ал. 2 във вр. с ал. 1 АПК, с който е оставена без разглеждане
подадената по административен ред жалба на „СОЛВЕЙ СОДИ“
АД срещу предписанието по констативен протокол № ГМ-83/01.11.2022 г. и е
прекратено производството.
Съгласно чл. 88, ал. 4 АПК актът, с който
жалбата се оставя без разглеждане и се прекратява производството, подлежи на
оспорване в 7-дневен срок от съобщаването му с частна жалба или с протест пред
съответния съд, който се произнася с определение, което не подлежи на
обжалване. Нормата се явява специална спрямо чл. 145, ал. 2 АПК и изрично
регламентира обжалваемост на актовете, с които се оставя без разглеждане
жалбата и се прекратява производството. Предвид изложеното оспорването се
явява недопустимо.
Оспорването, като направено от легитимирано
лице с правен интерес, в установения от закона срок и против акт, подлежащ на
съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, е процесуално допустимо.
Въз основа на съвкупната преценка на събраните
по делото доказателства, съдът приема за установено от фактическа страна
следното:
Със
заповед №РД-10-160/27.06.2022г. на председателя на ДА „ДРВВЗ“ е назначена
комисия, която да извърши проверки по ЗЗНН за периода от 01.07.2022г. до
30.06.2023г. на задължените лица по §1 т.6-12 от ДР на ЗЗНН, както и на лицата
подали искания за регистрация на склад за съхраняване на запаси от нефт и
нефтопродукти и да изготви констативни протоколи за резултатите от
осъществяване на контролните си функции, както и да състави актове за
установяване на административни нарушения. В състава на комисията е включен
допълнителен член на комисията със
заповед №РД-10-182/07.07.2022г. на председателя на ДА „ДРВВЗ“.
На
основание чл.56 ал.1 т.9 от ЗЗНН и чл.27 и чл.28 от Наредба №1/28.07.2014г. за
проверките, извършвани от ДА „ДРВВЗ“ по ЗЗНН във връзка с чл.17 ал.2 т.1 от
Устройствения правилник на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни
запаси“, със заповед №ГМ-83/31.10.2022г. на директора на Териториална дирекция
„Държавен резерв“ гр.Варна е определен състава на комисия, която да извърши
проверка на „Солвей Соди“ АД за изпълнение на дадено задължително предписания в
констативен протокол №ГМ-78/28.09.2022г. от извършена проверка на 28.09.2022г.
С
констативен протокол №ГМ-83/01.11.2022г.
комисията, назначена със заповед №ГМ-83/31.10.2022г. е дала на „Солвей
Соди“ АД предписание да изпълни разпореждане № Р-12-196/28.04.2022г. на
заместник председателя на ДА „ДРВВЗ“ и да създаде определените запаси за
извънредни ситуации от 53 422.256 тона котелно гориво, съгласно
изискванията на ЗЗНН в срок до 02.12.2022г. Действително с цитираното
разпореждане е разпоредено на дружеството-жалбоподател да осигури нива на
запаси за извънредни ситуации за периода от 01.07.2022г. до 30.06.2023г.
котелно гориво от 53 422.256 тона, като преведе нивото си на запаси за
извънредни ситуации в съответствие с определеното по т.1 като създаде до 1 юли
2022г. количествата при спазване на условията на чл.30 ал.1 от ЗЗНН. Вменено е
задължение към дружеството да съхранява запасите за извънредни ситуации за срок
до 30 юни 2023г., както и да създава, съхранява и обновява със свои средства и
за своя сметка определените запаси за извънредни ситуации. В разпореждането е
вписано предварително изпълнение по реда на чл.60 ал.1 от АПК във връзка със
защитата на особено важни държавни интереси.
Констативен
протокол № ГМ-83/01.11.2022г. е бил връчен на представител на „Солвей Соди“ АД
– юрисконсулт Р.Г. на 01.11.2022г., който е присъствал и на самата проверка. Срещу
него е подадена жалба с вх.№ 4314/15.11.2022г. като е направено оплакване срещу
законосъобразността и целесъобразността на даденото предписание. Отбелязано е,
че дружеството не може да създаде запаси за извънредни ситуации от котелно
гориво в обем от 53.4 хиляди тона, тъй като няма предлагане на подобна
услуга нито в Европейския съюз, нито в
България. Отбелязано е, че липсват вместимости за съхраняването му и разход от
над 78 милиона лева е непосилен за жалбоподателя и безпредметен. Подчертано е, че във връзка с
обжалването на разпореждане № Р-12-196/28.04.2022г. на заместник председателя
на ДА „ДРВВЗ“ е образувано административно дело № 1236/2022г. по описа на
Варненския административен съд, което още не е приключило с влязъл в сила
съдебен акт.
Във
връзка с изпълнението на същото разпореждане № Р-12-196/28.04.2022г. на
заместник председателя на ДА „ДРВВЗ“ е била извършена предходна проверка на „Солвей
Соди“ АД от комисия, назначена със заповед № ГМ-77/26.09.2022г. на директора на
ТД „Държавен резерв“ – гр.Варна. Резултатите от тази предишна проверка са
отразени в констативен протокол № ГМ-78/28.09.2022г., с който също е било
дадено предписание към задълженото лице да изпълни разпореждане №
Р-12-196/28.04.2022г. на заместник председателя на ДА „ДРВВЗ“ в срок до
31.10.2022г.
Съдът, като обсъди фактите,
извеждащи се от събраните по делото доказателства, направените в жалбата
оплаквания, доводите и становищата на страните, намира за установено следното:
По отношение
административната правосубектност на издателя на процесното предписание, съдът
съобрази следното: „Административен орган“, според законовото
определение на
това понятие - § 1, т. 1 от ДР АПК, е органът, който принадлежи към системата
на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия,
овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични
функции, и организациите, предоставящи обществени услуги.
Съгласно чл. 55, ал. 1 и ал.
4 от ЗЗНН, председателят на ДА „ДРВВЗ“ осъществява контрол върху задължените лица,
Държавното предприятие „Държавна петролна компания“ и
съхранителите на нефт и нефтопродукти, притежаващи регистрирани складове по чл.
38 от
ЗЗНН, относно изпълнението на задълженията им по
създаването, съхраняването, обновяването, ползването и възстановяването на
запасите по ЗЗНН, като при осъществяване на контролните си функции председателят на агенцията се подпомага от служители
на агенцията, определени с негова заповед.
Разпоредбата на чл. 56, ал. 1, т. 9 от ЗЗНН регламентира правомощието на служителите по чл.
55, ал. 4 от
ЗЗНН при осъществяване на контролните си функции да
издават задължителни предписания и да следят за изпълнението им. Тоест, статутът на
служителите по чл. 55, ал. 4 от ЗЗНН, определен
със закона е на субекти на административното право, които притежават
административна правоспособност – носители са на права и задължения в областта
на административното право и разполагат с възможност да предизвикат промени в
сферата на административните правоотношения.
По делегация от законодателя
– чл. 56, ал. 5 от
ЗЗНН, с Наредба № 1 от 28.07.2014 г. за проверките,
извършвани от ДА „ДРВВЗ“ по ЗЗНН е регламентиран редът за назначаване и
извършване на проверките от служителите по чл. 55, ал. 4 от ЗЗНН. По аргумент от чл. 4, ал. 3, т. 2 от посочената
Наредба проверките се извършват не само от един служител по чл. 55, ал. 4 от ЗЗНН, а от комисия, определена със заповед по чл. 4,
ал. 1 от Наредбата и състояща се от председател и най-малко двама членове. За
резултатите от проверките се съставя констативен протокол – чл. 45, ал. 1 от
Наредбата, като при установяване на нарушения, неточности, пропуски или
несъответствия в изпълнението на задълженията на проверяваното лице се издават
задължителни предписания за отстраняването им. Изложената нормативна
регламентация обуславя извод за наличие на административна правосубектност в
случая на въпросната комисия, издател на предписанието по констативен протокол № ГМ-83/01.11.2022 г.
Обстоятелството, че въпросната комисия не е постоянно действащ орган, а се
сформира за конкретна проверка с отделна заповед, не се отразява на
правоспособността да се издават предписания и не променя извода за наличието на
административна правосубектност.
Неправилно е становището на ответника, че
оспореното пред него предписание не представлява индивидуален административен
акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Характерът и същността на даденото
предписание се преценява съобразно неговото съдържание и предвидените правни
последици. Оспорваното пред ответника предписание представлява изрично
волеизявление на административен орган, направено в кръга на неговите
правомощия, което непосредствено засяга права и интереси на оспорващия.
Констативен протокол № ГМ-83/01.11.2022 г. не отразява само установеното в рамките на
контролната дейност на администрацията неизпълнение на задължението на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД за създаване на запаси за извънредни ситуации, която констатация да
е без последици, но и съдържа изрично предписание дружеството да създаде в
определен срок несъздадените до момента на проверката определените му запаси за
извънредни ситуации
в обем от 53 422.256 тона котелно гориво. В случая не става въпрос само за констатации, които да са без
последици, които да не са свързани със засягане на интересите на адресата на
предписанието.
Действително, задължението на
„СОЛВЕЙ СОДИ“ АД за създаване до 02.12.2022 г. на запаси за
извънредни ситуации във вид на котелно гориво в
размер на 53 422.256
тона, произтича от разпореждане № Р-12-196/28.04.2022 г.,
но задължителното предписанието определя нов срок за изпълнение, който е различен от задължението на дружеството,
възникнало с
цитираното разпореждане. Тоест, налице е
волеизявление с други параметри, поради което предписанието по констативния
протокол е административен акт по смисъла на АПК и подлежи на обжалване по
административен и съдебен ред. Предвид изложеното, фактът, че разпореждане № Р-12-196/28.04.2022 г. от
една страна подлежи на предварително изпълнение, което не е спряно и от друга страна
– е обжалвано самостоятелно и образуваното във връзка с това административно
дело е все още висящо, не се отразява върху оспорването на задължителното предписание,
дадено с констативен протокол №ГМ-83/01.11.2022г.
Процесното предписание
изисква активно поведение от страна на адресата – предприемане на фактически
действия, в рамките на посочения в него срок за изпълнение. Предписанието освен, че има
задължителен характер придаден с разпоредбата на чл. 56 ал.1 т.9 от ЗЗНН, също е
индивидуален административен акт, създаващ задължения за адресата и предписващ
конкретно поведение, скрепено с осъществяваната от контролните органи
административна принуда - по силата на чл. 69, ал. 1 от ЗЗНН неизпълнението на задължително предписание е
основание за ангажиране на административно-наказателна отговорност.
С разпоредителната му част на
оспорващото дружество е разпоредено активно поведение, подробно описано в
предписанието, като му е даден съответен нов срок за изпълнение – 02.12.2022г.
Съгласно чл. 88, ал. 2 предл. първо АПК,
когато жалбата е неподведомствена на по-горестоящ орган, тя се препраща на
компетентния орган. В случай, че председателят на ДА „ДРВВЗ“ счита, че той не е компетентният по-горестоящ орган,
който да разгледа жалбата срещу процесното предписание, то е следвало да
препрати жалбата на компетентния орган.
С оглед изложеното, писмо с
изх. № 5891/29.11.2022 г. на
председателя на ДА „ДРВВЗ“, с което е
прието, че жалбата на оспорващия с вх. № 4314/15.11.2022 г. срещу предписание по констативен протокол № ГМ-83/01.11.2022 г. не може да
бъде разгледана, следва да бъде отменено и преписката да бъде върната на
ответника за произнасяне или изпращане на компетентния орган.
На основание чл. 88, ал. 3 АПК, съдът
О П Р Е Д Е Л И:
ОТМЕНЯ писмо с изх. № 5891/29.11.2022 г. на председателя на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“.
ВРЪЩА преписката на председателя на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни
запаси“ за разглеждане от компетентния по-горестоящ орган на
подадената от „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД жалба срещу задължително предписание по констативен протокол № ГМ-83/01.11.2022 г., съставен от
комисия назначена със заповед №ГМ-83/31.10.2022г. на директора на Териториална
дирекция „Държавен резерв“ гр.Варна.
Определението не подлежи на обжалване.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: