Решение по дело №740/2021 на Административен съд - Русе

Р Е Ш Е Н И Е

№ 18

гр. Русе, 28 април 2022 год.

 

В    И М Е Т О    Н А    Н А Р О Д А

 

Русенски административен съд, в публичното заседание на 06 април 2022 год. в състав:

 

  Председател:   ДИАН ВАСИЛЕВ

Членове:  ДИАНА КАЛОЯНОВА

        ИВАЙЛО ЙОСИФОВ

 

при секретаря ………. Бисерка Василева………и в присъствието на прокурора  ………   Георги Георгиев като  разгледа    докладваното  от  ……… съдията  Василев  ………    административно дело №740…… по   описа   на съда за  2021   година,   за да  се    произнесе, взе предвид следното:

 

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК(Административно-процесуален кодекс).

Образувано е по протест от прокурор при ОП - Русе срещу разпоредби на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Русе (ПОДОС), неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет на основание чл.21, ал. З от ЗМСМА с Решение № 5 по Протокол №23/15.12.2011г., изм. и доп. с Решение №281 по Протокол №13/12.07.2012г., изм. и доп. с Решение №528 по Протокол 23/21.03.2013г., изм. и доп. с Решение №884 по Протокол №ЗЗ/2З.01.2014г., изм. и доп. с Решение №1326 по Протокол №47/26.02.2015г., изм. и доп. с Решение №838 по Протокол №33/19.04.2018г., изм. с Решение №29/17.09.2018г. на АС-Русе по адм. дело №З21/2018г., изм. и доп. с Решение №4 по Протокол №2/05.12.2019г., изм. и доп. с Решение №331 по Протокол №14/19.11.2020г., изм. и доп. с Решение №391 по Протокол  7/28.01.2021г., изм. и доп. с Решение №419 по Протокол №18/25.02.2021г., а именно: чл.4, ал. 2 в частта „…след консултация с Председателския съвет“, чл.15, ал.1, т.1З; чл.17, т.1; чл.18, ал.1 и ал.2; чл.19, ал.1, ал.2 и ал. З, чл.60, ал.2 в частта „...подпомаган от председателския съвет” и чл.61, ал.2 от Правилника.

Прокуратурата счита, че тези норми от Правилника противоречат на законови текстове, намиращи се в ЗМСМА(Закон за местното самоуправление и местната администрация) и конкретно – на чл. 2З, ал.4, чл. 24, чл. 25, чл. 48 и сл. от закона. Сочи, че с приемането на протестираните разпоредби, в чл. 18, ал. 1 от Правилника е създаден специален орган – "председателски съвет", в чийто състав са включени председателят на общинския съвет, заместник-председателите на съвета и ръководителите на групи общински съветници, а в разпоредбите на чл. 19, ал. 1, ал.2 и ал.3, чл. 60, ал. 2 и чл.61, ал.2 са уредени правомощията на колективния орган. Посочва още, че в ЗМСМА, уреждащ обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местна администрация, не е предвидено създаването и/или съществуването на "председателски съвет" към общинския съвет от една страна, а от друга- ясно са регламентирани правомощията на председателя на общинския съвет, общинските съветници и комисиите. Затова създаването на този нов орган, който разполага със самостоятелна компетентност, предоставена от законодателя другиму, се явява незаконосъобразно

Не било спазено и изискването на чл.76, ал.3 АПК, вр. с чл. 15, ал. 1 от ЗНА издаденият от ОбС - Русе нормативен акт, с който се уреждат обществени отношения с местно значение да съответства на нормативните актове от по-висока степен. Излагат подробни и мотивирани доводи в подкрепа на твърденията за съществуващата в протестираните норми от правилника незаконосъобразност.

         Всички тези доводи и аргументи се поддържат и в съдебна зала от прокурор в ОП-Русе.

Иска се отмяна на оспорените разпоредби като несъответни на такива намиращ се в нормативни актове от по-висока степен - КРБ и ЗМСМА. Претендират се направените разноски по производството-такса за публикуване на обявление в Държавен вестник.

Ответникът - Общински съвет – Русе, чрез процесуален представител на председателя на съвета – ст. юрисконсулт Й. Н. счита протеста за неоснователен. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение, за което представя и списък.

Контролиращата страна също поддържа становището на ОП за незаконосъобразността на атакуваните норми от Правилника на ОбС-Русе.

Съдът, като обсъди становищата на страните, доказателствата по делото и извърши проверка по реда на чл. 168, във вр. с чл. 196 от АПК, приема за установено следното:

Протестът е процесуално допустим. Подаден е против административен акт, който подлежи на съдебен контрол. Правилникът е подзаконов нормативен акт – регулира правоотношения с местно значение, има неопределен кръг адресати и се характеризира с многократно непрекъснато изпълнение във времето.

Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл. 186, ал. 2 от АПК овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. С оглед на това оспорването на съответните разпоредби от Правилника на ОбС - Русе, обективирано в подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура - Русе, е процесуално допустимо.

 Съобразно разпоредбата на чл. 185, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 от АПК, Правилникът подлежи на безсрочно оспорване пред съда, като това право има и прокурорът (чл. 186, ал. 2 от АПК), който може да подаде протест срещу акта.

Разгледан по същество, протестът е частично основателен.

Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет Русе, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, разпоредби от който са оспорени, е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА и по дефиницията на чл.7, ал.1 от ЗНА съставлява нормативен акт, издаден за организацията на местни органи и за вътрешния ред на тяхната дейност.

Процесните разпоредби в правилника са приети от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА, в необходимата писмена форма, при спазване на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА и на изискванията за кворум и мнозинство по чл. 27, ал. 2 и ал. 4 от ЗМСМА.

Правилникът е удостоверен и обнародван по предвидения за това ред. С оглед на това съдът приема, че е налице валиден нормативен административен акт, действащ към момента на оспорването.

Относно съответствието на оспорените норми с материалния закон, съдът намира следното:

Предмет на контрол за законосъобразност са разпоредбите на чл.4, ал. 2 в частта „…след консултация с Председателския съвет“, чл.15, ал.1, т.1З; чл.17, т.1; чл.18, ал.1 и ал.2; чл.19, ал.1, ал.2 и ал. З, чл.60, ал.2 в частта „...подпомаган от председателския съвет” и чл.61, ал.2 от Правилника.

Релевираното в протеста основание за незаконосъобразност на оспорените разпоредби от Правилника, е свързано с твърдения за липсата на уредена в ЗМСМА компетентност на общинския съвет, като орган на местното самоуправление, да създава нови по вид органи, различни от изчерпателно уредените в закона, както и да ги натоварва с определени правомощия. В съдебната практика и в доктрината няма спор, че липсата на компетентност или излизането извън нейните предели е основание за нищожност, а не за унищожаемост на административните актове. Макар отправеното с протеста искане да е само за отмяната на оспорените разпоредби, ако съдът констатира, че при тяхното приемане общинският съвет е превишил пределите на своята компетентност нормативният акт, в оспорената му част, следва да бъде обявен за нищожен и служебно – чл.168, ал.2 вр. чл.196 от АПК. Поради това, при извършване на проверката по чл.168, ал.1 от АПК, релевираните в протеста основания за незаконосъобразност на нормативния акт, в частта по оспорените разпоредби, следва да бъдат разгледани именно в контекста на основанието по чл.146, т.1 от АПК.

В голяма част от формираната по въпроса съдебна практика на административните съдилища се възприема виждането, че единствено законодателят може да определя органите на местното самоуправление и след като орган като председателския съвет не е изрично регламентиран в ЗМСМА, нито пък в същия закон на общинския съвет е делегирано правомощието за създаването на други собствени органи, извън законоустановените, то нормите, с които се създава обсъжданата структура и се натоварва с определени функции, противоречат на ЗМСМА, като нормативен акт от по-висок ранг.

Това виждане не се споделя от настоящия съдебен състав.

Действително, председателският съвет не е орган, изрично регламентиран в ЗМСМА. В чл.21, ал.1, т.1, съответно чл.24, ал.1 и ал.2 от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съответно избира от своя състав председател и заместник-председатели. Разпоредбата на чл.21, ал.3 от същия закон определя кръга на въпросите, които могат да бъдат уредени с правилника на общинския съвет, като изрично посочва, че те касаят „…организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация“.

Съдът не е съгласен с поддържаното в протеста твърдение, че в ЗМСМА не е регламентирано изрично правото на общинския съвет да създава други свои органи, различни от предвидените в закона, на които да възлага определени функции  и че законът не урежда подобна компетентност за този орган на местното самоуправление. Напротив, това тяхно право може да бъде изведено освен от самото съдържание на правото на местно самоуправление, прокламирано и в чл.2, ал.1, чл.136, ал.1 и чл.138 от Конституцията на Република България, но така и от нормите на чл.4, § 2 и чл.6, § 1 от Европейската харта за местното самоуправление (ЕХМС), който международен договор е приет в рамките на Съвета на Европа на 15.10.1985 г., ратифициран е и е обнародван със закон ДВ, бр. 28 от 28.03.1995 г. като е в сила по отношение на Република България от 01.09.1995 г., както и от разпоредбата на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА. 

На особената значимост на местното самоуправление се акцентира в цитираното в отговора на ответника решение № 9 от 21.09.2000 г. на КС на РБ по конст. д. № 6/2000 г.: „…Конституцията урежда местното самоуправление като форма на децентрализация на държавната власт с цел повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение. В тази насока, т. е. "да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела" (по израза на чл. 3 от Хартата) са и правомощията на общинските съвети. Изразени в най-общ вид с оглед на същността на местното самоуправление и неговата съществуваща конституционна уредба, може да се приеме, че обхватът на тези правомощия трябва да бъде максимално широк, а начините за тяхното упражняване - изградени върху идеята за широка автономия в рамките на собствения периметър на компетентност, съчетана с наличието на средства за осъществяването им“.

Според чл.5, ал.4 от Конституцията на Република България международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. В същия смисъл е и нормата на чл.5, ал.2 от АПК, която предвижда, че когато закон или подзаконов нормативен акт противоречи на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международният договор. Следователно, дори и да бъде установено противоречие между нормите на ЗМСМА, от една страна, и ЕХМС, от друга, то приложение биха намерили именно последните. Всъщност подобно противоречие не съществува [1].

В Обяснителния доклад [2] към цитираната разпоредба е предвидено: “Текстът на този параграф разглежда не общото структуриране на местната власт и нейния съвет, а начина, по който са организирани административните служби. Докато централните или регионални закони могат да определят някои общи принципи на тази организация, местните власти трябва да могат да възлагат на собствените си административни структури да вземат предвид местните обстоятелства и административната ефективност. Наличието на ограничен брой специфични изисквания в централни или регионални закони, отнасящи се, например, до образуването на някои комисии или създаването на някои административни длъжности, са приемливи, но не трябва да са толкова широко разпространени, че да налагат негъвкава организационна структура“.

Съдържанието на местното самоуправление е определено в чл.17, ал.1 от ЗМСМА като право и реална възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в изрично изброените в т.1-т.11 сфери. Както обаче се сочи и в съображенията по Обяснителния доклад към чл.3 и чл.4 от ЕХМС „…не е възможно да се определят с точност делата, които местните власти трябва да имат правомощия да регулират и да управляват“, съответно „…не е възможно, нито подходящо да се правят опити за изчерпателно изброяване на правомощията и отговорностите, които трябва да бъдат поверени на местната власт в цяла Европа“. Именно поради това, при определяне на кръга на въпросите, които спадат към компетентността на общинския съвет, като орган на местното самоуправление, националният законодател е предпочел да препрати в чл.20 от ЗМСМА към общото им регламентиране (по сфери на дейност) в чл.17 от същия закон. При определяне на конкретните правомощия на общинските съвети в чл.21, ал.1 от ЗМСМА обаче подходът на законодателя е по-скоро казуистичен и се отклонява от посоченото предписание в Обяснителния доклад към ЕХМС. Въпреки това, в чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА е предвидено правомощието на общинския съвет „да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи ….“.  Така, чрез разпоредбата на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА, се създава обща компетентност за общинските съвети по всички въпроси от местно естество. Това разрешение е в съответствие с чл.4, § 2 от ЕХМС, която норма изисква органите на местно самоуправление да разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Така възприетата в националното ни законодателство обща компетентност на общинските съвети по всички въпроси от местно естество е несъвместима с виждането, поддържано в протеста, според което общинските съвети разполагат с компетентност само по въпроси, които законодателят изрично и конкретно им е възложил да решават (т.е. принципа ultra vires).

Настоящият съдебен състав намира за безспорно положението, че създаването на помощни органи в състава на общинския съвет, като орган на местното самоуправление – чл.18, ал.1 от ЗМСМА представлява „въпрос от местно значение“ по смисъла на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА. За пълнота следва да се отбележи, че ако председателският съвет не беше създаден с разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Русе, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, на който законът – чл.7, ал.1 от ЗНА вр. чл.21, ал.3 от ЗМСМА, изрично придава качеството на нормативен акт и който, поради това обстоятелство, подлежи на оспорване по реда на чл.185 и сл. от АПК, то урежданата материя би била изцяло от вътрешнослужебно естество по смисъла на чл.2, ал.2, т.3 от АПК. На практика с оспорените разпоредби се решава не само въпрос от местно значение, но и правните последици от оспорените норми, в по-голямата им част, произвеждат действие единствено „вътре“ в рамките на общинския съвет, а не и „навън“, т.е. не са насочени към субекти, принадлежащи към местната общност. Следователно този вътрешен за органа на местното самоуправление въпрос – конституирането и натоварването с определени правомощия на един помощен орган в структурата на общинския съвет, по аргумент за по-силното основание (per argumentum a fortiori) от чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА, спада в компетентността на общинския съвет.

Следва да се отбележи също, че липсва норма, която да предоставя уредбата на конкретните органи на общинския съвет в изключителната компетентност на законодателя. Обстоятелството, че в чл.21, ал.1, т.1, съответно чл.24, ал.1 и ал.2 от ЗМСМА като органи на общинския съвет, са предвидени постоянните и временни комисии, председателят и заместник-председателите на съвета, не означава, че изброяването на тези органи е изчерпателно и по този начин законодателят си е запазил изключителната компетентност да уреди всички по видове органи на органа на местно самоуправление и техните функции. Напротив, чрез регламентирането в самия закон на постоянните и временните комисии, председателя и заместник-председателите на общинския съвет, се задава най-общата организационна рамка на органа на местното самоуправление, както е посочено и в Обяснителния доклад към ЕХМС в частта по чл.6, § 1 от същата Харта, т.е. касае се до „…ограничен брой специфични изисквания в централни или регионални закони, отнасящи се, например, до образуването на някои комисии или създаването на някои административни длъжности“, които обаче „….не трябва да са толкова широко разпространени, че да налагат негъвкава организационна структура“. При това органите на местно самоуправление, както е посочено и в цитираната разпоредба от ЕХСМ, „…трябва да могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление“.

По тези съображения съдът приема, че като е създал председателския съвет като свой помощен, консултативен орган и го е натоварил с определена компетентност Общински съвет – Русе не е излязъл от пределите на своята компетентност, поради което протестирания правилник, в частта на оспорените разпоредби, досежно повечето от тях, които ще разгледаме по-подробно и по-долу, е валиден нормативен акт.

Текстовете на чл.18, ал.1 и ал.2 и чл.19, ал.1, т.1 и т.2, ал.2 и ал.3 от Правилника уреждат конституирането, персоналния състав, общите функции и начина на вземане на решение от председателския съвет, които въпроси са с изцяло вътрешен характер, поради което за съда законосъобразността на тези разпоредби са вън от съмнение. Като съответстващи на материалния закон следва да бъдат преценени и чл.15, ал.1, т.13, чл.17, т.1, чл.19, ал.1, т.3, чл.60, ал.2 и чл.61, ал.2 от същия Правилник, доколкото уредените в тях правомощия на председателския съвет също имат единствено вътрешноорганизационен характер.

Доколкото значимостта на тези въпроси е ограничена само до вътрешната организация на дейността на общинския съвет, без при това да се засягат интереси на конкретни субекти дори и в рамките на органа на местно самоуправление (на общински съветници или на други негови органи), то, по арг. от чл.8, § 3 от ЕХМС, административният контрол, който се упражнява чрез внесения протест, също следва да бъде ограничен според „….съотношението между обхвата на намесата на контролиращия орган и значението на интересите, които той се стреми да защити“. Поради това по отношение на обсъдените разпоредби той се явява неоснователен.

Не така стои въпросът обаче с разпоредбата на чл.19, ал.1, т.4 от Правилника. Същата предвижда следното: “Председателският съвет подпомага дейността на председателя на Общинския съвет, като: разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината“.

Употребата на глагола "разглежда" очевидно облича в компетентност председателския съвет, която излиза извън нормативната рамка на ЗМСМА, тъй като семантично се разбира в смисъл на "решава по същество". Неясна е компетентността на председателския съвет по отношение на постъпилите сигнали, жалби и предложения от граждани, процедурата, по която евентуално ще се "разглеждат", т. е. решават тези предложения, сигнали и жалби.

Легална дефиниция на "сигнал" и на "предложение" се дава от законодателя в чл. 107, ал. 4, съответно ал. 3 АПК, а глава осма от кодекса е посветена на производствата по разглеждане и решаване на предложенията и сигналите. Законодателят е предвидил в чл. 110, ал. 1 АПК организацията на работата с предложенията и сигналите да се определя в устройствените правилници на органите по чл. 107, ал. 1 АПК, т. е. тези административни органи, които са компетентни да разгледат и решават сигнали и предложения. От друга страна, Общински съвет – Русе не е изразил изрично воля да уреди тази материя в приетия от него Правилник, като нито в Докладната записка, нито в мотивите към проекта за правилник не се позовава на законовата делегация на чл. 110, ал. 1 АПК. Самият Правилник също не урежда организацията на работата с предложенията и сигналите, нито производство, което да се развива. И нещо повече, с разпоредбата на чл.39а от Правилника е решено : Към ОбС – Русе се създава Комисия за взаимодействие с гражданското общество, която изпълнява единствено задачи, свързани с разглеждане на жалби, сигнали и други, адресирани до нея. Което от своя страна смесва компетенциите на т.нар. „председателски съвет“ с тези на тази новосъздадена Комисия.

Тук следва да се отбележи и това, че Председателският съвет не е административен орган и обхватът на неговата дейност не може да попадне в хипотезата на чл. 107, ал. 1 АПК.

Използването на понятието "жалба" в нормата на чл. 19, ал.1, т. 4 от Правилника не може да се счита за жалба по смисъла на чл. 85 или чл. 150 АПК, поради което остава с неясно съдържание и обхват.

Горното води до извод за материалната незаконосъобразност на разпоредбата на чл.19, ал.1, т.4 от Правилника. По отношение на същата протестът се явява основателен и тя следва да бъде отменена. В останалата му част – по отношение на останалите протестирани разпоредби, протестът следва да бъде отхвърлен.

С оглед частичната основателност, респ. неоснователност на протеста, направените от страните деловодни разноски следва да останат в тяхна тежест така, както са направени.

Водим от горното, съдът на основание чл. 193, ал. 1 от АПК

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Русе  разпоредбата на чл.19, ал.1, т.4 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Русе неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор в Окръжна прокуратура – Русе в частта, с която се иска отмяната на разпоредбите на чл.4, ал.2, в частта „…след консултация с Председателския съвет“, чл.15, ал.1, т.1З; чл.17, т.1; чл.18, ал.1 и ал.2; чл.19, ал.1, т.1, т.2 и т.3, ал.2 и ал. З, чл.60, ал.2 в частта „...подпомаган от председателския съвет” и чл.61, ал.2 от Правилника.

Решението подлежи на оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в срок от 14 дни от съобщаването му на страните.

След влизането в сила, решението да се разгласи по реда на чл. 194 от АПК.

                                                        

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

 

 

ЧЛЕНОВЕ:   1.

 

 

 

            2.