Р Е Ш Е Н И Е №106
гр.Силистра, 21.11.2023 година
В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Административният съд гр.Силистра, в
публично заседание на осми ноември през две хиляди и двадесет и трета година,в
състав:ПРЕДСЕДАТЕЛ:Елена Чернева
ЧЛЕНОВЕ:Павлина
Георгиева-Железова
Маргарита Славова
при секретаря Анета Тодорова, с участието на
прокурор при ОП-Силистра Стефка Ганчева, като разгледа докладваното от съдия
М.Славова адм.дело №160 по описа на съда за 2023 година, за да се
произнесе взе предвид следното:
Производството
по делото е образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура гр.Силистра, подаден по реда на
чл.186 ал.2 АПК, срещу разпоредбата на чл.7 и Приложение №5 от Наредба за организация на движението при кратковременно платено
паркиране-„Синя зона“ гр.Тутракан, приета с Решение №875 по Протокол
№66/28.07.11г. от заседание на общинския съвет гр.Тутракан,
изменена с Решение №99/16.10.2017г. на АС-Силистра, публикувана на сайта на
общината.Процесният нормативен акт е атакуван в посочените части, относими към
регулацията на обществените отношения,свързани с хората с увреждания, като са
релевирани доводи за приемането им в нарушение
на чл.8 т.4 от Закона за интеграция на хората с увреждания ЗИХУ (отм.ДВ,бр.105/18г.),а
оспореното Приложение №5 - в пряко противоречие с Приложение към чл.99а ал.1 от
Закона за движението по пътищата (ЗДвП),представляващо регламентация от
по-висок ранг. Релевирано е и възражение, че мотиви за приемане на акт от
процесната категория липсват, макар, че са били задължителни в обема и вида, изрично
нормирани с чл. 28 ЗНА, в приложимата му редакция към ДВ, бр.46/2007г.
Главното възражение в протеста обаче,е
свързано не толкова с нарушение на 26 ЗНА, а с довод за несъответствие на
оспорената разпоредба на чл.7 с изисква-нето от специалния ЗИХУ (отменен, но
приложим към релевантния период),чиито чл.8 т.4 гласи,че Агенцията за хората с
увреждания участва и дава задължително становище при изготвянето на проекти на
нормативни актове, свързани с хората с увреждания,каквото в случая, няма.Поддържа се наличие на отменителните
основания от чл.146 т.3 и т.4 АПК,приложими от препращането на чл.196 АПК. Поради
всичко това се настоява за отмяна на наредбата, в оспорените части и, за присъждане
на разноски.
Ответникът- Общински съвет гр.Тутракан,чрез неговия председател Н.К., не
изразява становище по оспорването.
Участващият в производството прокурор от ОП гр.Силистра, съгласно чл. 192 АПК, е и подател на протеста, като
поддържа неговата основателност изцяло.
Производството е по реда на
чл.185 и следващите от АПК.
Настоящият състав на Административен съд
гр.Силистра,съобразявайки аргументите от протеста,извърши преценка на
доказателствата и прие следното: Оспорването от прокурора на нормативни административни
актове е изрично нормирано с чл.186 ал.2 АПК, независимо от общите му
правомощия по чл.16 АПК, а с чл.187 ал.1 АПК правото на обжалване на тази
категория актове е обявено за безсрочно,което в съвкупност сочи на процесуална
допустимост на сезирането.
Предмет на съдебния контрол е разпоредбата на чл.7 и Приложение 5 от Наредба за организация на движението при
кратковременно платено паркиране -„Синя зона“гр.Тутракан,приета с Решение
№875 по Протокол №66/28.07.2011г. от заседание на общинския съвет гр.Тутракан, изменена с Решение №99/16.10. 2017г. на
АС гр.Силистра.
Видно от Докладна записка (без дата и
вх.номер на общински съвет Тутракан) на Кмета на общината (л.108-л.109), с
приложен проект за процесната наредба е, че предмет на регулиране са
обществените отношения, свързани с регламентиране на местата за паркиране в
гр.Тутракан върху терени - публична общинска собственост; обозначаването им със
съответните пътни знаци и маркировка; определяне на таксите за паркиране в
улици с режим „Синя зона“, както и условията за преференциално,респ.
привилегировано паркиране на ППС на отделни категории граждани,вкл.на хората с
трайни увреждания.От изложените мотиви в същата става ясно,че целта на
предлаганата регламентация е свързана с преодоляване на безразборното паркиране
в града, понякога водещо до задръствания и затрудняване на движението; по-добро
обслужване на гражданите; гарантиране на спокойното ползване на улиците, тротоарите,
площадите и парковете в гр.Тутракан от местната общност, а като основание за
издаването ѝ са посочени разпоредбите от
раздел XIX „Престой. Паркиране.Пътно
превозно средство,спряно поради повреда“ от ЗДвП,като по-конкретно е визирана
разпоредбата на чл.99 ЗДвП; Закона за интеграция на хората с увреждания и
Препоръка 98/376/ЕО на Съвета от 04.06.1998г. относно картата за паркиране на
хората с увреждания.В Докладната записка се съдържа и записване, че са спазени
правилата от чл.26 ал.2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), като проектът
бил публикуван на сайта на общината 14-дни преди внасянето му за разглеждане в
общинския съвет. За удостоверяване на последното са представени разпечатки от интернет
страницата на община Тутракан (л.51-л.52;л.158), от които не може да бъде
установено времето на публикуване на проекта за оспорената наредба.
От пълния Протокол №66 от проведеното
заседание на общинския съвет гр.Тутракан на 28.07.2011г. е видно, че ДЗ и
проектът за наредбата са включени като допълнителна точка в дневния ред - т.15 „Приемане
на Наредба за организация на движението при кратковременно платено
паркиране-„Синя зона“ гр.Тутракан“.Независимо от това са представени Протоколи
от заседания на постоянните комисии към общинския съвет, проведени на 26.07.2011г.,на
които е било формирано положително становище за приемане на наредбата в
предложения вид (л.152 -л.157) Няма данни за станали разисквания нито на
заседанията на комисиите, нито на общинския съвет,които да допълват мотивите за
нейното приемане. Въпреки това, с Решение №875 наредбата е приета с 12 гласа
„за“, 3-ма „въздържал се“ и 0- „против“ от гласували общо 15 общински съветници
Заседанието е било открито с участието на 11 общински съветници от общо 17
избрани, които при проверка на кворума към 10:00 часа са били вече 15, колкото
са и гласували по т.15 от дневния ред. Следователно, решението е взето на
редовно проведено заседание на общинския съвет гр.Тутракан (арг.чл.27
ал.2 ЗМСМА) и с необходимия кворум, съгласно чл.27 ал.4 ЗМСМА. При преценка законосъобразността
на наредбата следва да се има предвид и задължителността на акта за нейното
приемане - нарочно решение на общинския съвет,което представлява
административната санкция на органа на местното самоуправление,валидираща и допълваща характеристиката й на подзаконов
нормативен акт.В случая, приемащото я решение е взето съобразно регламентацията
от чл.27 ЗМСМА.
Не са представени по делото
доказателства за спазване изискванията от чл. 26 и чл.28 ЗНА,в приложимата им
редакция към ДВ,бр.46/2007г.Същите са необходими за установяване на конкретните
цели, които са били преследвани с приемането на нормативния акт,както и на
причините,довели до неговото издаване, а и на очакваните резултати от
прилагането му.Мотиви за приемане на акт от процесната категория липсват (изключая изложените в Докладната записка на кмета), макар и
да са били задължителни в обема и вида,изрично посочени в чл.28 ЗНА, които
освен това,трябва да отговарят на изискванията за съблюдаване на принципите на
обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните
актове, вкл. нормативните, по аргумент от чл.26 ал.1 ЗНА.
Предвид отдалечеността в темпорално
отношение и липсата на нормативно задължение за общинския съвет да съхранява, в
такива дълги срокове, доказателства за спазване на нормативните процедури при
приемане на неговите актове и, доколкото има индикации (от записването в ДЗ на
кмета), че правилата от чл.26 и чл.28 ЗНА са стояли на вниманието на ответния
орган, а и не е релевирано възражение в такъв смисъл,същите
не подлежат на друго обсъждане.Това,което е съществено в случая, с оглед
конкретния предмет на оспорване е, че приложеният проект (л.110-л.120) за
процесната наредба не е бил изпратен на Агенцията за хората с увреждания (АХУ)
за становище, нито по някакъв друг начин съгласуван с нея.
При
горните фактически установявания,от правна страна се налагат следните изводи: Според
чл.2 ал.1 ЗНА,приложим в настоящото производството от препращането на чл.80 АПК,подзаконови нормативни актове могат да издават само органите,предвидени от
Конституцията,закон или указ.Тези правила са възпроизведени и в АПК, като чл.76
предвижда те да бъдат издавани само от изрично овластени
от КРБ или закон органи.С оглед на текста на чл.21 ал.2 ЗМСМА,в случая е налице
законово овластяване на общинския съвет да приема наредби в изпълнение на
правомощията си (най-общо),изброени в чл.21 ал.1 ЗМСМА,измежду кои-то няма
такова за уреждане правила за паркиране на превозни средства, обслужващи хора с
трайни увреждания или за издаване на карти на същите за преференциално
паркиране.Независимо от това,правомощието на общинските съвети да издават
наредби,с които да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени
от тях обществени отношения с местно значение,т.нар. обща компетентност, е
регламентирано и в чл.8 ЗНА.
Специалната компетентност за издаване
на акт от процесния по делото вид,в оспорените му части,следва да се приеме,че
произтича от чл.99а ал.1 ЗДвП,доколкото на законово ниво е възложено на кмета
на съответната община да издава нормативно регламентираните карти (с валидност
на територията на цялата страна) за паркиране на хората с увреждания,като не се
допуска отклонение от образеца по Приложението към чл.99а ЗДвП.Същият, съгласно
чл.99а ал.2 ЗДвП, е съобразен с изискванията на стандартизиран модел на
Общността от Приложението към Препоръка 98/376/ЕО на Съвета на Европейския съюз
от 04.06.1998г., относно картата за паркиране на хора с трайни
увреждания.Следователно, може да се приеме, че е налице законова делегация от
последно посочената правна норма,независимо,че за разпоредбите на чл.7 ал.4-7
от процесната наредба,не се установява нормативно оправомощаване
на общинския съвет да приема подзаконови актове,уреждащи обществени
отношения,свързани с престоя и паркирането на превозни средства, обслужващи
хора с трайни увреждания, която материя е уредена на законово ниво с
чл.98-чл.99а ЗДвП,вкл. и с чл.178д ЗДвП, регламентиращ състав на
административно нарушение и неговото санкциониране при нарушаване на правилата
за паркиране на места,определени за превозни средства на хора с увреждания. Отделно
от това,съгласно чл.3 ал.3 ЗДвП,условията и редът за организиране на движението
по пътищата,отворени за обществено ползване (def. чл.2 ал.1 ЗДвП), част от което е и спирането, престоя
и паркирането на МПС, се определят с наредба на министъра на регионалното
развитие и благоустройство,т.е. на национално ниво,тъй като условията за
използване на пътищата, отворени за обществено ползване, по аргумент от чл.2 ЗДвП,са еднакви за всички участници в движението,без значение от постоянния им
или настоящ адрес.Съгласно чл.58 т.3 ЗХУ, Министерството на транспорта,
информационните технологии и съобщенията, разработва нормативни актове за
осигуряване на специални условия за движение, спиране, паркиране и престой на
ППС, управлявани от хора с увреждания или превозващи такива. С оглед на
последно изложените съображения има формирана практика на ВАС за липса на нормотворческа компетентност за общинския съвет да
регламентира обществени отношения свързани с престоя и паркирането на превозни
средства, обслужващи хора с трайни увреждания (Вж.Решение
№7657/09.08.22г.,адм.д.№1066 /2022г., VII отделение).
Особено
съществено е нарушението на изискването на чл.99а ал.2 ЗДвП относно Картата за
паркиране на местата,определени за превозните средства, обслужващи хора с
трайни увреждания и използване на улеснения при паркиране, както основателно
счита прокурорът. Законът не допуска никакво отклонение от образеца на такава
карта,съгласно Приложение към чл.99а ЗДвП,който видимо съдържа по-широк кръг
информация и различно графично оформяне от описанието в оспореното Приложение
№5 към процесната наредба.Законът е възложил на кмета на общината да издава
релевираната Карта и то „[…] по образец
съгласно приложението.[…]“ Следователно,
никакви отклонения в този сегмент на правоотношенията, свързани с облекчаване
режима на паркиране и престой на МПС, обслужващи хора с увреждания,
нормотворецът не е допуснал. Като е нарушил горния регламент, ответният
общински съвет е приел както чл.7 от наредбата, така и Приложение №5 към същата,в
пряко противоречие с нормативен акт от висок порядък, което е основание за
тяхната отмяна.
Уредбата
с чл.7 от процесната по делото наредба се отнася до преференциалното паркиране
на ППС, превозващи хора с увреждания и свързаното с него издаване на Карта, за
което се приема, че е налице законова делегация от чл.99а ал.1 ЗДвП,доколкото
това е възложено нормативно на кмета на общината,а последният по хипотеза, като
орган на изпълнителната власт в общината, следва да изпълнява решенията и
другите актове на общинския съвет. От материалите по делото става ясно, че
оспорената наредба е приета с решение на общинския съвет гр.Тутракан, взето с
нужния кворум на редовно проведено заседание на 28.07.2011г.,което сочи, че нормативният
акт, в оспорените му части, е издаден от компетентен орган и не е засегнат от
порок в тази насока.
Основателно обаче, е твърдението в
протеста на прокурора за несъответствие на оспорените разпоредби от Наредбата
за организация на движението при кратковременно платено паркиране-„Синя зона“
гр.Тутракан, с нормативното изискване от специалния ЗИХУ (отменен,но приложим
към релевантния период),чиито чл.8 т.4 повелява еднозначно, че Агенцията за хората с увреждания участва и
дава задължително становище при изготвянето на проекти на нормативни
актове,свързани с хората с увреждания, каквото в случая не е представено, нито
има индикации да е поискано от АХУ,респ. да е изпращан проектът за процесната
наредба за съгласуване с агенцията. В този ракурс разгледан повдигнатият спор
налага преценка за съответствието на протестирания
нормативен акт със сега действащия закон,по аргумент от чл.192а
(Нов-ДВ,бр.77/2018г.) АПК, не-зависимо,че релевираното отменително
основание, касае спазване на процесуални правила,регулирани с нормативен акт от
по-висок ранг,т.е.задължителни за ответния общински съвет.Съгласно същия
чл.192а АПК, компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен
акт,което изискване е в сегмента на действащите процесуални правила,се
преценява към момента на издаването му. Независимо от това, съгласно чл.10 ал.3
т.9 от Закона за хората с увреждания (ЗХУ), АХУ участва при изготвянето на
проекти на нормативни актове,свързани с правата на хората с увреждания и дава
становища по тях,което сочи, че въпреки настъпилите нормативни промени,вкл.
приетия изцяло нов ЗХУ (Обн.ДВ,бр.105/18г.,в сила от
01.01.2019г.,посл.изм.ДВ,бр.8/25.01.23г.),
изискването на специалното законодателство, е запазено.Оспорените текстове от
процесната наредба са приети по делегацията от чл.99а ЗДвП,без да са съгласувани
с АХУ,нито последната да е била поканена да участва в изготвянето и обсъждането
на проекта на акта.
Освен обсъденото по-горе несъответствие
на оспореното Приложение №5 към местната наредба с Приложението към чл.99а ЗДвП
в сегашния му вид и редакция,следва да бъде отбелязано още,че същото е било в
недопустимо противоречие и с действалата към 28.07.2011г. законова регламентация,
като в приложението към чл.99а ЗДвП практически не са настъпили
изменения.Приложимият нормативен текст буквално е бил:“Чл.99а. (Нов-ДВ,бр.54 от 2010г.) (1) Карта за паркиране на местата, определени за превозните средства,
обслужващи хора с увреждания и използване на улеснения при паркиране, се издава
от кмета на съответната община. (2) Картата за паркиране по ал.1 трябва да
отговаря на изискванията на стандартизиран модел на Общността от Приложението
към Препоръка 98/376/ ЕО на Съвета от 4.06.98г. относно картата за паркиране на
хора с увреждания. (3) […]“
Следователно,
протестираният чл.7 от процесната наредба и приемащото
го решение на общинския съвет гр.Тутракан, са издадени в нарушение на
изискването за даване на задължително становище от АХУ,което към момента на
приемане на подзаконовия нормативен акт, е било императивно. В случая става
въпрос за процедурата по приемане на акта, а не за съответствието му с
материалния закон по смисъла на чл.192а изр.2 АПК.
По
отношение на оспореното Приложение №5 към наредбата е налице и основанието от
чл.146 т.4 АПК, тъй като същото е във видимо несъответствие с Приложението към
чл.99а ЗДвП, което е нарушение на материалния закон, преценено в контекста на
чл.192а АПК.Неспазването на обсъденото задължително изискване води до
опорочаване на административно-производствените правила при издаване на наредбата
в процесните ѝ части.Допуснатото нарушение е от категорията на
съществените, с оглед възможността становището на АХУ да доведе до различно
съдържание на нормативния административен акт (Вж.Решение №11933 /21.12.22г., адм.д.№3626/
22г. на ВАС, VIIО)
Обобщавайки
изложеното, настоящият състав на АС гр.Силистра приема, че протестираните
чл.7 и Приложение №5 от Наредба за организация на движението при кратковременно
платено паркиране-„Синя зона“ гр.Тутракан, са приети в нарушение на изискването
за даване на задължително становище от Агенцията за хората с увреждания, съгласно
регулацията от чл.8 т.4 ЗИХУ (отм.ДВ,бр.105/18г.), което е съществено и води до
извод за тяхната отмяна. Отделно от това, оспореното Приложение №5 е и в пряко
противоречие с Приложение към чл.99а ЗДвП, което е регламентация от по-висок
правен порядък. При този изход на процеса,в съответствие с чл. 143 ал.1 АПК, на
оспорващата страна се дължат направените и своевременно поискани разноски в
размер на 30 лева, представляващи заплатена държавна такса за публикация в ДВ
на обявлението по чл.188,вр. с чл.181 АПК, удостоверени
с документа на л.59 от делото. Ответният общински съвет е орган на местното
самоуправление в общината, според чл.138 КРБ,а според следващия чл.139 КРБ - орган
на изпълнителната власт в общината е кметът.Разпоредбата на чл.141 ал.1 КРБ
гласи,че общината има самостоятелен бюджет,какъвто съгласно действащото право,общинският
съвет няма.В такъв смисъл са и текстовете на чл. 15 ал.1;чл.29а ЗМСМА,сочещи,че
общинският съвет не е юридическо лице и няма самостоятелен бюджет,за разлика от
общината, която, съгласно чл.14 ЗМСМА,е юридическо лице,със самостоятелен
бюджет.Всичко това налага,основателно претендираните
разноски,да бъдат възложени в тежест на бюджета на община гр.Тутракан.При осъществяване
на дейността по чл.168,във вр. с чл.196 АПК, настоящият
състав установи, че са налице отменителните основания по отношение на протестираните чл.7 и Приложение №5 от процесния нормативен
административен акт, по смисъла на чл.146 т.3 и т.4 АПК, воден от което и на
основание чл.193 ал.1 пр.2 АПК, Административният съд Силистра
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ чл.7 и
Приложение №5 от Наредба за организация на движението при
кратковременно платено паркиране -„Синя зона“ гр.Тутракан, приета с Решение №875 по Протокол №66/28.07.2011г.
от заседание
на общински съвет гр. Тутракан, изменена с Решение №99/16.10.17г. на
Административен съд Силистра.
ОСЪЖДА
Община гр.Тутракан, с административен адрес: гр.Тутракан, *********************,
да заплати на Окръжна прокуратура гр.Силистра,********************,
сумата от 30.00 (Тридесет) лева - съдебни
разноски.
Решението
подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните.
В случай на неподаване на касационна жалба или протест
или ако те са отхвърлени от ВАС, съдебното решение следва да бъде обнародвано (оповестено)
по реда на чл.194 АПК,т.е. по начина,по който е била обнародвана Наредбата, за
датата на което, следва да бъде уведомен Административен съд гр.Силистра.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:1. 2.