РЕПУБЛИКА
БЪЛГАРИЯ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - ПЛОВДИВ
Р Е Ш Е Н И Е
№ 1009
31.05.2023 г., гр. Пловдив
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Пловдив, трети състав, в
публично заседание на двадесет и пети май, две хиляди и двадесет и трета година
в състав:
Административен
съдия: Любомира Несторова
При секретаря М.Г.
Като разгледа
докладваното АД № 1019 по описа за 2023 г., за да се произнесе взе предвид
следното:
Производството е по
реда на чл. 145, ал. 2 т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано
е по жалба на Д.С.С., с ЕГН **********, с адрес: ***, против Заповед № 317з-3980/13.04.2023г.
на Директора на Областна дирекция на МВР-Пловдив, с която на основание чл. 43,
ал. 3, ал. 4 и чл. 181а от Закона за министерството на вътрешните работи
(ЗМВР), главен инспектор Д.С. ***, е командирован за срок от 30 дни в Гранично
полицейско управление – Резово към Регионална дирекция "Гранична полиция“ –
Елхово при ГДГП-МВР за периода от 18.04.2023г. до 17.05.2023г. включително.
Жалбоподателят
претендира нищожност на оспорвания административен акт / сочи се, че заповедта
е издадена от некомпетентен административен орган/, респективно
незаконосъобразност като постановен в нарушение на материалния и на
процесуалния закон.
Претендира
се отмяната на оспорената заповед.В съдебно заседание, процесуалният
представител на жалбоподателя изрично заявява, че не се претендират разноските
по делото.
Ответникът
– Директорът на ОД на МВР-Пловдив, чрез процесуалния си представител, оспорва
жалбата. Поддържа, че оспорената заповед е правилна и законосъобразна и следва
да бъде потвърдена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Съдът,
след като обсъди доводите на страните и събраните по делото писмени
доказателства, приема за установено от фактическа и правна страна следното:
Жалбата
е процесуално допустима.
Насочена
е срещу индивидуален административен акт, който по аргумент от чл. 165, ал. 6 ЗМВР подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Подадена е в преклузивния
срок за оспорване, от активно легитимирано лице, чийто права и законни интереси
са непосредствено засегнати от административния акт.
От фактическа страна Съдът установи
следното:
С
оспорвания акт, на основание чл. 43, ал. 3, ал. 4 и чл. 181а от Закона за
министерството на вътрешните работи (ЗМВР), главен инспектор Д.С. ***, е
командирован за срок от 30 дни в Гранично полицейско управление – Резово към
Регионална дирекция "Гранична полиция – Елхово при ГДГП-МВР за периода от
18.04.2023г. до 17.05.2023г. включително.
За
издаването на оспорената заповед органът се е позовал на актове на други
органи: на Заповед № 8121К-3585/10.04.2023г. на главния секретар на МВР, като е
посочил цел на командироването: обезпечаване и подпомагане на дейностите по
гранично наблюдение и противодействие на незаконното преминаване на чужденци
през територията на страната в зоната на българо-турската граница.
От
посочената по-горе Заповед № 8121К-3585/10.04.2023г. на главния секретар на МВР
се установява, че е издадена на основание чл. 36, ал. 2, т. 4 ЗМВР и с цел обезпечаване
и подпомагане на дейностите по гранично наблюдение и противодействие на
незаконното пребиваване и преминаване на чужденци през територията на страната
в зоната
на българо-турската граница и организацията на взаимодействие на структурните
звена на МВР и докладна записка рег. № 3282р-9592/06.04.2023г.
Видно
от т. 1 от Заповед № 8121К-3585/10.04.2023г. на главния секретар на МВР, е
разпоредено директорът на ОД МВР-Пловдив да командирова при условията на чл.
181а от ЗМВР един ръководен служител в Гранично полицейско управление – Резово към
РД „Гранична полиция“-Елхово при ГДГП-МВР, за срок от 30 календарни дни с право
на дневни, пътни и квартирни пари.
С
Докладна записка с № 3282р-9592/06.04.2023 г. на директора на ГДГП, отправена
до директора на Дирекция „Човешки ресурси“-МВР и до Главния секретар на МВР /л.
48 по делото/ се предлага да бъде командирован ръководен служител от
ОДМВР-Пловдив за подпомагане на дейностите по гранично наблюдение в зоната на
българо-турската граница.
В
докладната, без конкретни данни, общо е посочено, че от началото на 2023г. са
регистрирани голям брой опити на граждани на трети страни да преминат на
територията на РБ през границата на страната, което представлявало увеличение сравнено
със същия период на предходната година. Най-натоварена от началото на годината
оставала българо-турската граница, натискът по нея представлявал 64 % от общия
миграционен натиск на държавната граница. Предпочитани за преминаване на вход
на държавната граница са участъците, в зоната за отговорност на ГПУ-Резово и
ГПУ-Малко Търново.
Това
налагало засилена физическа охрана на българо турската държавна граница.
В
оспорения административен акт е посочена като основание за издаването и Заповед
№ 812К-3585/10.04.2023г. на Главния секретар на МВР.
Относно
длъжността, която заема жалбоподателят е приета по делото Длъжностна
характеристика с № 328бр-1914 от 15.01.2016г. В същата не са предвидени
задължения свързани с физическа охрана на държавна граница, а задълженията са
свързани с организацията, ръководството и контрола на дейността на РУ, които
функции са развити в конкретните области на дейност, в това число са свързани с
непосредственото ръководство на оперативно-издирвателната дейност в РУ, да
организира разстановката на силите и средствата, съобразно особеностите на
оперативната обстановка, организира и контролира работата на полицейските и
младши полицейските инспектори и други. Видно от характеристиките на заеманата
длъжност, се касае за ръководна длъжност и специфично наименование – главен
инспектор.
Съдът
установи, че оспорената заповед е издадена на основание чл. 43, ал.3 и ал.4 и
чл. 181а от ЗМВР и Заповед № 8121К-3585/10.04.2023г. на Главния секретар на МВР
без да е посочена конкретната Докладна записка, която се коментира по-горе в
настоящото изложение, без посочване на конкретните функции, които ще изпълнява
командированото лице. В молбата-становище от Директора на ОДМВР-Пловдив,
депозирана чрез юрисконсулт П.на 26.04.2023г. /л. 21 по делото/ се твърди, че в
оспорената заповед е цитирана докладна записка № 3282р-9592/06.04.2023г. на ГД
"Гранична полиция“, но нито в титулната част на заповедта, нито в мотивите
на същата е цитирана сочената Докладна записка.
Като
взе предвид изложените от жалбоподателя оплаквания и извърши проверка на
оспорвания акт, на всички основания за законосъобразност, съдът достигна до
следните правни изводи:
Длъжността,
заемана от жалбоподателя - началник на РУ със специфично наименование –главен
инспектор е ръководна длъжност, за заемането й се изисква квалификационна
степен магистър, съгласно т. VІІІ. 1., СДВР, районни управления (РУ) т. 1
началник на РУ, от Приложение 1 " Класификатор на длъжностите в МВР за
служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и 3 и ал. 3 ЗМВР, А. Държавни служители.
Класификаторът е утвърден със Заповед № 8121з-140/24.01.2017 г. на министъра на
вътрешните работи, обн. ДВ бр. 13/2017 г.
Съгласно
чл. 158, т. 1 ЗМВР, министърът на вътрешните работи, или. определено от него
длъжностно лице от състава на министерството: 1. назначава държавните служители
на висши ръководни и ръководни длъжности; Следователно, орган по назначаването
на жалбоподателя е министърът или определено от него длъжностно лице от състава
на министерството. Директорът на СДВР не е лице от състава на министерството,
следователно, определянето му за орган по назначаването на лица на ръководни
длъжности в системата на МВР е изключено по силата на закона.
Съгласно
чл. 169, ал. 1 ЗМВР министърът на вътрешните работи или определено от него
длъжностно лице от състава на министерството след получено писмено съгласие на
държавния служител може да го командирова временно да изпълнява службата си в
друго ведомство или институция, за които се прилагат разпоредбите на този закон
относно държавната служба или в служба за сигурност или за обществен ред, за
срок до две години с възможност за еднократно удължаване срока на
командироването.
Специфична
хипотеза на командироване е уредена в чл. 181а, ал. 1 и ал. 2 ЗМВР - при
служебна необходимост служителите на МВР могат да бъдат командировани временно
да изпълняват задълженията си в друго населено място за срок не повече от 30
дни непрекъснато. В тази разпоредба обаче не се предвижда изрична компетентност
в отклонение от правилото на чл. 169, ал. 1 ЗМВР - на висшестоящ ръководител,
различен от органа по назначаване за държавните служители, нито на директорите
на териториалните директори. Следователно, се прилага общото правило и при
краткосрочното командироване на държавните служители, което попада в рамките на
срока по чл. 169, ал. 1 ЗМВР относно компетентността на органа по
назначаването.
Съгласно
чл. 10а, ал. 1 от Наредбата за командировките в страната, заповедта за
командировка се издава от работодателя или от упълномощено от него длъжностно
лице. В този смисъл, чл. 10а, ал. 1 от Наредбата и чл. 158, т. 1 ЗМВР,
определят, че жалбоподателят, като заемащ ръководна длъжност държавен служител
в системата на МВР, може да бъде командирован само от министъра на вътрешните
работи или определено от него лице от министерството, което разбира се може да
бъде главният секретар. Видно е обаче от чл. 36, ал. 1 и ал. 2 ЗМВР, че главният
секретар няма право да делегира своите правомощия на друго лице, нито чл. 169,
ал. 1 ЗМВР допуска повторно делегиране на компетентност.
От
обсъдената Заповед № 812К-3585/10.04.2023г. на главния секретар на МВР, става
ясно, че същата е издадена на основание чл. 36, ал. 2, т. 4 ЗМВР, която
определя общото правомощие на този орган да издава заповеди в изпълнение на
правомощията, същата не съставлява акт за командироване на конкретен държавен
служител по смисъла на чл. 9 от Наредбата, която разпоредба изисква
индивидуализиращи данни за командированото лице, мястото на командировка и
възложената му задача. От изложеното следва, че издателят на оспорената заповед
– директорът на ОД на МВР-Пловдив, няма качеството на орган по назначаване на
жалбоподателя като държавен служител на ръководна длъжност и няма правомощие да
командирова същия, респективно да променя мястото на изпълнение на служебните
му задължения, на предвидено в ЗМВР основание.
Процесната
заповед е издадена в противоречие с принципите за командироване по чл. 169, ал.
1 и чл. 181а, ал. 1 ЗМВР. И двете разпоредби като предвиждат "временно да
изпълнява службата си в друго ведомство или институция" и "временно
да изпълняват задълженията си в друго населено място", не допускат промяна
на функционалните задължения за заеманата основна длъжност във връзка с командироването,
променя се само мястото на изпълнение на длъжността - в друго ведомство или
институция или друго населено място. От оспорената заповед, жалбоподателят е
командирован, но не е посочено въобще какви функции ще изпълнява и дали същите
ще съвпадат с тези по заеманата от него длъжност. Целта на командироването е обезпечаване
и подпомагане на дейностите по гранично наблюдение и противодействие на
незаконното преминаване на чужденци през територията на страната в зоната на
българо-турската граница, което означава, че жалбоподателят ще изпълнява съвсем
различни задължения от тези на заеманата длъжност главен инспектор, началник на
РУ Раковски при ОДМВР-Пловдив - да организира, ръководи и контролира.
Следователно,
директорът на ОДМВР е разпоредил с процесната заповед непредвидено в закона
правомощие при командироването на държавни служители в системата на МВР, което
по същество представлява едностранна промяна на задълженията за заеманата
длъжност и мястото на изпълнението й. Такова правомощие би могъл да има само
министърът - чрез едностранно волеизявление да предизвика директно правна
промяна в служебното правоотношение на държавния служител, която е във връзка с
изпълняваните от него функции - длъжността, и мястото - структура и
териториална определеност, в която се изпълнява службата. Това правомощие е
проява на качеството му на едноличен централен орган на изпълнителната власт,
който ръководи министерството и е отговорен за провеждането на държавната
политика за защита на правата и свободите на гражданите, националната
сигурност, обществения ред и защитата при бедствия, дори и когато го упражнява
по отношение на служители, за които се явява орган по назначението. В този
смисъл е приетото в мотивите на ТР № 2 от 26.02.2014 г по т. дело № 2/2013 г.
на ВАС.
В
оспорената заповедта е посочено като правно основание чл. 43, ал. ал. 3 и ал. 4 ЗМВР. Нормата на чл. 43, ал. 4 определя общото правомощие на директорите на
ОДМВР да издават заповеди в изпълнение на правомощията си по ал. 3 на същия
текст, т. е. при осъществяване на общото и непосредственото ръководство, при
управление на човешките ресурси, при координиране действията на структурите на
МВР при бедствия, възникнали на територията на областните дирекции и при
представляване юридическото лице и при отчитане на дейността си на министъра на
вътрешните работи, заместник-министрите и главния секретар. Тази компетентност
обаче е ограничена само до териториалната структура, която съответният директор
ръководи. В случая данни за възникнала служебна необходимост за командироването,
по смисъла на чл. 181а, ал. 1 ЗМВР, не се съдържат в оспорената заповед. Не се
посочва изрично "служебна необходимост" като основание за издаването
й. Само от целта на командироването - обезпечаване и подпомагане на дейностите по
гранично наблюдение и противодействие на незаконното преминаване на чужденци
през територията на страната в зоната на българо-турската граница, не може да
се презюмира, че органът е имал предвид "служебна необходимост".
Според определението дадено в § 1, т. 23 от Допълнителните разпоредби (ДР) на
ЗМВР "служебна необходимост" е налице при извънредни промени в
оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред,
нормативни промени и/или промени във функционалните задължения на структурите. Съгласно
константната съдебната практика, фактическите основания следва да съдържат
излагане на факти от обективната действителност, които сочат за наличие на поне
една от изброените хипотези: "извънредни промени в оперативната
обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред" и/или
"нормативни промени" и/или "промени във функционалните
задължения на структурите", включени в определението на понятието. Както в
заповедта, така и в докладната записка не се съдържат каквито и да било
конкретни обстоятелства свързани с извънредни промени в оперативната
обстановка, състоянието на престъпността и/или обществения ред, от които да се
направи обоснован извод за наличие на "служебна необходимост" по
смисъла на § 1, т. 23 ДР ЗМВР. Общото посочване за регистриран голям брой опити
на граждани на трети страни да преминат на територията на Р България през
границите на страната, което представлява значително увеличение, сравнено със
същия период на предходната година, не сочи на служебна необходимост, доколкото
нито става ясно дали това се отнася за "извънредни промени" в
оперативната обстановка, нито дали силите и средствата на конкретните
териториални подразделения са недостатъчни. Липсата на фактически основания от
една страна накърнява правото на защита на адресата на акта, тъй като осуетява
възможността му да се снабди с относимите доказателства във връзка с
поддържаните от административния орган фактически обстоятелства, а от друга -
препятства съдебния контрол за законосъобразност на административния акт.
Безспорно
кое лице точно да бъде командировано е въпрос, предоставен на свободната
преценка на компетентния орган. В случая не са изложени конкретни мотиви защо
точно жалбоподателят следва да бъде командирован. Както е установила съдебната
практика, неспазването на изискването за излагане на мотиви, когато органът е
овластен да реши въпроса по свободна преценка, съставлява основание за отмяна
на административния акт - т. 2 от Тълкувателно решение (ТР) № 4/22.04.2004 г.
по тълк. дело № ТР-4/2002 г. Според мотивите на решението, въпреки
предоставеното от закона право на действие при оперативна самостоятелност,
неизлагането на мотиви по въпроса, защо е избрано едно от няколкото възможни
законосъобразни решения и/или необсъждането на възраженията и обясненията на
заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания с
административния акт въпрос, съставляват съществени нарушения на
административнопроизводствените правила и са основания за отмяната на акта.
Актът се проверява по съдебен ред за неговата законосъобразност, а тя освен
преценката, дали органът не е нарушил съответните законови рамки, включва в
себе си и отговор на въпроса, дали той не е упражнил превратно така
предоставеното му право на оперативна самостоятелност и съответства ли взетото
решение на целта на закона.
От
приетата по делото административна преписка се установи, че жалбоподателят е
бил лишен от възможността за обяснения и възражения, съответно обсъждането им
от органа и излагането на мотиви по тях. Следователно преценката да бъде командирован
точно жалбоподателят не е мотивирана, освен това сочи и за превратно
упражняване на власт. Това е така, тъй като не съответства на предвидено в
закона основание. Оспорената заповед е издадена и в нарушение на принципа за
законност – органът да упражнява правомощията си само в рамките на
предоставената му от закона компетентност.
Изложените
съображения формират извод, че с изключение на изискванията за писмена форма на
административния акт, са нарушени всички останали изисквания по чл. 146 АПК, в
това число едновременно заповедта е нищожна поради некомпетентност на органа и
упражняване на непредвидено в закона правомощие във връзка с командироването на
държавни служители, както и за отмяна - поради съществено нарушение на
процесуалните правила, несъответствие с материалния закон и с целта на закона.
По
изложените мотиви Съдът приема, че Заповед № 317з-3980/13.04.2023г. на
Директора на Областна дирекция на МВР-Пловдив, макар и да е издадена в
изпълнение на заповед на главния секретар на МВР, следва да бъде обявена за
нищожна като издадена от некомпетентен орган.
Не
са претендирани своевременно разноски от жалбоподателя и Съдът не дължи
произнасяне в тази насока.
Така
мотивиран и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Административен съд-Пловдив, трети
състав,
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА нищожността на
Заповед №
317з-3980/13.04.2023г. на Директора на Областна дирекция на МВР-Пловдив.
Решението
подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд на Р България
в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ : /п/