РЕШЕНИЕ
№ 258
гр. Враца, 31.07.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВРАЦА, троен
състав, в публично заседание на 7.07.2020г./ седми юли две хиляди
и двадесета година/ в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МИГЛЕНА
РАДЕНКОВА
ЧЛЕНОВЕ: СЕВДАЛИНА ВАСИЛЕВА
ТАТЯНА КОЦЕВА
при
секретаря Даниела Монова и с участието на прокурора Веселин Вътов, като
разгледа докладваното от съдия КОЦЕВА адм.дело № 35 по описа на АдмС – Враца за
2020 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по
чл.185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс/АПК/.
Образувано е по протест
на ОКРЪЖНА ПРОКУРАТУРА ВРАЦА, предявен чрез прокурор Веселин Вътов против
Наредба за пожарната безопасност на територията на Община Мездра.
Оспорената наредба е приета с Решение №95 по Протокол №8/26.04.2012г.,
доп. с Решение №300 по Протокол № 21/30.03.2017г. на Общински съвет Мездра. В протеста се сочи, че оспорената наредба е
нищожна, поради липса на компетентност, за което се излагат подробни
съображения. Прави се искане да се прогласи нищожността на протестираната наредба,
както и да бъдат присъдени направените по делото разноски.
В с.з. протестът се поддържа от Окръжна
прокуратура Враца, чрез прокурор Вътов. Посочва се, че ОбС не е бил компетентен
да приема и урежда обществени отношения свързани с пожарната безопасност. Не са
спазени принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност,
както и не са изготвени мотиви съгласно изискванията на чл.28 ЗНА. Претендират
се разноски по делото.
Ответникът по
оспорването - Общински съвет Мездра, не ангажира становище по делото.
По делото са представени
писмени доказателства по опис, представляващи административната преписка по
издаване на оспорения подзаконов нормативен акт и същите са приети, като
доказателства.
Административният
съд, като се запозна с доводите на страните и доказателствата в
административната преписка и след служебна проверка съгласно изискванията на
чл.168 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:
С Решение № 95 по Протокол №8 от 26.04.2012г.
ОбС – Мездра е приел Наредба за пожарната безопасност на територията на Община
Мездра. Приетата наредба е изменена и допълнена с Решение № №300 по Протокол №
21/30.03.2017г. на Общински съвет Мездра.
Изменението и допълнението на наредбата е във вр. с писмо рег. №
6100-40/16.03.2017г. на Кмета на Община Мездра до ОбС-Мездра, вх.
№917/16.03.2017г./стр.68/, както и докладна на Директора на РД“ПБЗН“-Враца до
ОбС-Мездра, вх. № 900/22.02.2017г./стр.67/, а приемането на наредбата е във вр.
с писмо рег. № 791/26.03.2012г. на
Началник на РСПЗН Мездра до ОбС-Мездра, с което е изпратен проект на Наредба за
пожарната безопасност на територията на Община Мездра за приемане от ОбС-Мездра,
вх.№ 162/26.03.2012г. /стр.25/. Във връзка с приемането на наредбата и нейното
изм. и допълнение липсват представени от ответника други доказателства по
делото. Приложени са и справки за приетите решения от ОбС по протокол № 8/26.04.2012г. и по Протокол № 21/30.03.2017г.
Приложена е и
Наредбата за пожарната безопасност на територията на Община Мездра, ведно с
изм. и допълненията на същата. Приложен е и Правилник за организацията и
дейността на ОбС, неговите комисии и взаимодействието му с Общинската
администрация.
Съдебният състав
приема, че се касае до оспорване на подзаконов нормативен акт с вторични правни
норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на повтарящи се
обществени отношения в границите на съответната Община. Актът е издаден от
орган на местно самоуправление и подлежи
на безсрочно оспорване съобразно
разпоредбата на чл.187, ал.1 АПК. Оспорването е направено, чрез протест на
Окръжна прокуратура съобразно правомощията по чл.16, ал.1, т.1 АПК в защита на
обществения интерес. В случая липсват доказателства, а и не се твърди,
протестираната в това производство наредба да е била предмет на съдебен контрол
за законосъобразност в предходен момент. По изложените съображения оспорването
се явява допустимо, а разгледано по същество, е и основателно по следните
съображения:
В българското законодателството липсват изрично
формулирани основания, които водят до нищожност на административните актове, и
в частност на нормативните такива. Единствено разпоредбата на чл.173,
ал.2 АПК указва правомощията на съда,
когато прецени, че актът е нищожен поради некомпетентност.
Според теорията и съдебната практика едни и същи основания могат да доведат
както до унищожаемост, така и до нищожност на акта, като разграничението е в
степента на засягане на акта от конкретния порок. Основанията за
незаконосъобразност на един административен акт са регламентирани в чл.146 АПК.
Същите основания могат да обосноват нищожност на акта, когато конкретният порок
е толкова съществен, че актът изначално не може да породи правните последици, към които е насочен.
Трайно и непротиворечиво в съдебната
практика е прието, че наличието на некомпетентност на органа издал оспорения
акт всякога е основание за нищожност на този акт.
В §2 от Преходните и закючителни разпоредби на протестираната Наредба за пожарната безопасност на територията на
Община Мездра е посочено, че същата се издава на основание чл.22, ал.1 ЗМСМА.
Визираната разпоредба не дава никакви правомощия на общинските съвети да
издават подзаконови нормативни актове, а урежда реда и срока за изпращане на
актовете им на
кмета на общината и на областния управител. Относимата разпоредба в случая е чл.21, ал.2 ЗМСМА, съгласно която в
изпълнение на правомощията си общинският съвет приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения, вр. с чл.76, ал.3 и чл.79 АПК и чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА).
Съгласно чл.7, ал.2 ЗНА, наредбата е
нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Според чл.8 ЗНА всеки
общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно
значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 ЗНА предписва, че нормативният акт
трябва да съответствува на Конституцията
и на другите нормативни актове от по-висока степен.
Съгласно чл. 76, ал.3 АПК, чл.8 ЗНА и чл.21, ал. 2 ЗМСМА, общинските съвети имат нормотворческа
компетентност, която е ограничена по териториален и предметен обхват, като приемат
нормативни актове - правилници и наредби, с които уреждат обществени отношения
с местно значение, т.е. същите са териториални нормотворчески органи с обща
компетентност. От така очертаните граници на тяхната нормотворческа компетентност е видно, че в нея не се включва
материята, по която има създадена регламентация, приложима на територията на цялата държава.
Т.е. общинските съвети не разполагат с правомощия, които да ги овластяват да
преуреждат материя, уредена с действащ на територията на цялата страна
нормативен акт.
В
случая към 26.04.2012 г., когато е
приета протестираната наредба е действал Закона за министерство на вътрешните
работи (ЗМВР), отм. ДВ бр. 53/2014г. Разпоредбата на чл.52г, ал.1 ЗМВР, в
относимата към датата на приемане на наредбата редакция, определя Главна
дирекция Пожарна безопасност и защита на населението като национална
специализирана структура на МВР за осигуряване на пожарна безопасност,
спасяване и защита при бедствия при условията и по реда на този закон и на Закона за защита при бедствия, като в
алинея втора от същия текст са разписани нейните конкретни правомощия. Според
чл.52г, ал.3 ЗМВР обхватът и съдържанието на отделните дейности по ал. 2 се
уреждат с правилника за прилагане на закона; а алинея 4, 5 и 6 гласят, че редът
за осъществяване на дейностите по ал. 2, т. 1 - 6 се определя с наредби на
министъра на вътрешните работи; изискванията за гасителна ефективност на
продуктите за пожарогасене и редът за осъществяване на дейността по ал.2, т. 7
се определят с наредба на министъра на вътрешните работи; редът за
осъществяване на дейностите по ал. 2, т. 8 и 9 се определя с инструкции на
министъра на вътрешните работи. Липсва разпоредба, която да възлага на
общинските съвети да уреждат с наредби въпросите по пожарната безопасност. Тъй като оспорената наредба е изменена и допълнена
през 2017г., т.е. при сега действащия ЗМВР /обн. ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г., в
сила от 28.11.2014 г./ следа да се посочи, че в него също липсва норма, която
да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби тези въпроси. Напротив в
чл.125, ал.2 от действащия ЗМВР е посочено, че правилата и нормите за пожарна
безопасност при проектиране, строителство и експлоатация на обекти се определят
с наредби на министъра на вътрешните работи съвместно с министъра на
регионалното развитие и благоустройството. В ал.4 от същата законова разпоредба
е посочено, че за определяне на правилата и нормите за пожарна безопасност при
други дейности, които създават опасност за възникване на пожари и застрашават
живота и здравето на гражданите, министърът на вътрешните работи съвместно със
съответния министър издават наредби.
Изложеното навежда категоричен извод, че специалният закон предвижда
регулирането на обществените отношения по неговото прилагане да се извършва с
подзаконови нормативни актове, но компетентността за издаването им принадлежи
на съответните министри, а не на общинските съвети. Съгласно чл.76, ал.1 и 2 АПК нормативните актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон
органи, а компетентността за това не може да се делегира. В конкретния случай
общинският съвет е приел атакуваната наредба, без законово делегирани
правомощия. Недопустимо е с наредба на общински съвет да се уреждат обществени
отношения, регламентирани с актове от по-висока степен и за приемането на които
не е налице законова делегация. Липсата на законово определена компетентност за
издаването на даден административен акт прави същия нищожен. Само по себе си
правомощието на Общинския съвет да регламентира правопорядък с местно значение
не му предоставя правомощие да изземва изключителната компетентност на други
органи и да преурежда обществени отношения, уредени с нормативен акт от
по-висока степен, какъвто е ЗМВР. При тези разсъждения се налага извода, че
протестираната наредба е приета без законова делегация, което обосновава извод
за нейната нищожност. Установената липса на компетентност на Общински съвет Мездра
обосновава нищожност на оспорената
наредба, като приета в противоречие с чл. 2, ал. 1 и чл. 8 ЗНА.
Отделно от това следва да се посочи, че при приемането на оспорената
наредба, не са спазени и изискванията на
чл.26 и чл.28 ЗНА, видно от представените по преписката
доказателства.
При този изход на
спора и при своевременно направено искане на Окръжна прокуратура Враца следва
да се присъди сумата 20.00 /двадесет/ лв., сторени от нея разноски за
публикуване на оспорването в ДВ.
Водим от
гореизложеното и на основание чл.193, ал.1, пр.1 вр. чл.146, т.1 АПК Административен съд - Враца
РЕШИ:
ПРОГЛАСЯВА по протест на Окръжна прокуратура Враца НИЩОЖНОСТТА на Наредба за
пожарна безопасност на територията на Община Мездра, приета с Решение №95 по Протокол №8/26.04.2012г.,
изм. и доп. с Решение №300 по Протокол № 21/30.03.2017г. на Общински съвет Мездра.
ОСЪЖДА Общински съвет Мездра да заплати на Окръжна прокуратура Враца разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.
Решението подлежи на
обжалване или протестиране, чрез АдмС -
Враца пред ВАС – София в 14-дневен срок
от уведомяване на страните, на които на основание чл.138 АПК да се изпрати
препис от същото.
Решението да се
обнародва след влизането му в
сила по начина, по който е обнародвана
наредбата и влиза в сила от деня на обнародването му/чл.194 АПК/.
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.