Р Е Ш Е Н И Е
град Бургас, № 822
/ 17.06.2022г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД гр.Бургас, в съдебно заседание на деветнадесети май, през две хиляди
двадесет и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЛИЛИЯ АЛЕКСАНДРОВА
ЧЛЕНОВЕ: ДИАНА ГАНЕВА
ГАЛЯ РУСЕВА
при секретар Й. Б., изслуша
докладваното от съдия Л.АЛЕКСАНДРОВА по адм.д. № 484/2022г. за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на
чл.185 и сл. от АПК.
Производството е образувано
по протест на Андрей Червеняков – прокурор при Окръжна прокуратура Бургас,
против чл.12, ал.1 изцяло и чл.39а, ал.1 в частта относно „по решение на
председателския съвет“ от Правилника за организацията и дейността на Общински
съвет Бургас, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация.
В протеста се твърди, че
оспорените разпоредби в обжалваните части противоречат на нормативен акт от
по-висока степен, а именно Закона за местното самоуправление и местната
администрация (ЗМСМА) и Конституцията на Република България. Регламентираният с
правилника председателски съвет е орган, който не съществува в ЗМСМА и са му
дадени правомощия, които нормативно са регламентирани да се извършват от
председателя на общинския съвет и от неговите заместници, т.е. от други органи,
чието съществуване законът предвижда. Като счита, че компетентността на даден
орган винаги се определя от материалния закон и разпоредбите в тази насока не
могат да се тълкуват разширително, Окръжна прокуратура Бургас, чрез сезиращия
протест, иска от съда да отмени оспорените две разпоредби от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет Бургас, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация, първата изцяло, а втората - в
частта относно „по решение на председателския съвет“.
В съдебно заседание
протестиращата прокуратура не изпраща представител.
Ответният общински съвет,
редовно призован, не изпраща представител.
Представителят на
контролиращата страна Прокуратура на Република България, чрез Окръжна
прокуратура Бургас, поддържа протеста и пледира за отмяна на обжалваните
разпоредби от правилника.
ФАКТИ:
Според чл.12, ал.1 от
Правилника председателят, заместник-председателите и председателите на групи
образуват председателски съвет, който може да бъде свикан от председателя по
искане на всеки един от тях за решаване на важни и/или неотложни въпроси,
свързани с програмата, дневния ред и дейностите на общинския съвет.
Според другата оспорена
разпоредба на чл.39а, ал.1 при наличие на обстоятелствата по чл.28а, ал.1 от ЗМСМА по решение на председателския съвет, председателят на общинския
съвет свиква заседание от разстояние при спазване на условията за кворум и
лично гласуване, като се осигурява пряко и виртуално участие чрез видео
конференция, чрез технически средства за комуникационна връзка за едновременно
предаване и приемане на образа и звука между общинските съветници, намиращи се
на различни места, които отговарят за изискванията за мрежова и информационна
сигурност и гарантират участието, идентифицирането и начина на гласуване на
всеки общински съветник.
Първата разпоредба е приета
в Правилника с неговото първоначално приемане с решение на общинския съвет,
взето по т.1 от дневния ред на заседанието и отразено в протокол №
2/19.11.2019г. Тя се оспорва от Прокуратурата изцяло.
Втората оспорена разпоредба,
която се оспорва само в частта относно израза „по решение на председателския
съвет“, е приета от Общинския съвет Бургас по т.3 от дневния ред на заседанието
и отразена в протокол № 15/27.10.2020г.
Както при първоначалното
приемане на Правилника, така и последващото му изменение, вследствие на което е
възникнала разпоредбата на чл.39а, искането за приемане, респ. за изменение, е
било депозирано пред общинския съвет посредством докладна записка на
председателя на временната комисия за изработване на проект за правилник (л.5 и
сл.). В тези съответни докладни записки се съдържат общи мотиви по повод в
първия случай цялостния нормативен акт, представляващ правилник за организация
на общинския съвет, във втория случай по повод цялостното предложение за
изменение на този правилник. Никъде в тези докладни записки не се съдържат
изрични мотиви за нуждата от създаване на председателски съвет и за нуждата от
вменяване на определени правомощия на този орган. При обсъждането в съответните
заседания на общинския съвет също няма изказвания на общинските съветници,
които да представляват мотиви, касателно председателския съвет.
Заседанията на общински
съвет, проведени съответно на 19.11.2019г. и на 27.10.2020г., са проведени при
наличието на нужния кворум и с изискуемото мнозинство, Правилникът, респ.
неговите изменения, са били приети. Преди тяхното приемане е било извършено
съобщаването на обществеността на проекта на правилника, респ. на проекта за
изменението му. Това съобщаване е съобразено изцяло с нормата на чл.26 от
Закона за нормативните актове.
ПРАВНИ ИЗВОДИ:
Предмет на оспорване по
настоящото дело е чл.12, ал.1 изцяло и чл.39а, ал.1 в частта относно „по
решение на председателския съвет“ от Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет Бургас, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация (Правилника).
Оспореният акт е подзаконов
нормативен акт, чието оспорване пред съд е уредено в дял ІІІ, раздел ІІІ, чл.
185 - 196 от АПК.
Съгласно чл. 187, ал.1 от АПК упражняването на това процесуално право не е обвързвано с преклузивен срок.
Протестът е подаден от лице,
което притежава надлежна процесуална легитимация да оспорва подзаконови
нормативни актове. Съгласно чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде
протест срещу подзаконов нормативен акт, а според чл.16, ал.1, т.1 и т.3 от АПК
прокурорът следи за спазване на законността в административния процес като
предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни
актове и започва или встъпва във вече образувани по АПК производства и когато
прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес.
По изложените съображения
протестът е процесуално допустим и следва да бъде разгледан по същество.
В процесният случай
оспорените норми от Правилника са приети от Общински съвет Бургас, който
съгласно чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от Закона за нормативните актове и
чл.21, ал.2 от ЗМСМА е овластен да издава подзаконови нормативни актове,
какъвто е Правилника. Няма и порок във формата - Правилникът е издаден в
нужната форма.
Налице е нарушение на
процедурата, регламентирана в чл.28 от Закона за нормативните актове (ЗНА),
която обосновава незаконосъобразност на атакуваните норми. Правилникът, респ.
предложението за изменението му са внесени в общинския съвет с докладна
записка, в която не се съдържат никакви мотиви, които да обосноват направеното
предложение за приемане на такива норми, които по същество конституират нов
орган – председателски съвет. Този порок обосновава унищожаемост на акта.
Относно приложението на
материалния закон:
Съгласно чл.
15, ал. 1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и
на другите нормативни актове от по-висока степен.
Обществените отношения,
свързани с местното самоуправление и местната администрация, се уреждат в ЗМСМА. В
чл. 21, ал. 1 е прието, че Общинският съвет създава постоянни и временни
комисии и определя техните членове, в чл. 24, ал. 1 и ал. 2 се предвижда
общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам.
-председатели. Не е предвидено в състава на Общинските съвети да съществуват
други органи, а с приетите Правилници за организацията и дейността им не може
да се доразвива законът и да се създават допълнителни органи с правомощия,
които повтарят правомощията на законодателно предвидените органи. Действително,
няма забрана Председателят на Общинския съвет да осъществява консултации със
заместниците си и председателите на групите общински съветници, дори същите да
бъдат определени като председателски съвет, но последният не може да има
правомощия и да взема решения обвързващи общинските съветници, още повече, че
не е предвидена никаква процедура за вземането на тези решения. С оспорените
разпоредби от Правилника, на общинските съветници, влизащи в състава на председателския
съвет, са дадени правомощия, които фактически повтарят част от правомощията на
Председателя на Общинския съвет. Така председателския съвет действа като
самостоятелен орган, какъвто не е предвиден в ЗМСМА.
По начина, по който е
формулирана оспорената разпоредба на чл.12, ал.1 от Правилника – „може да бъде
свикан … за решаване на важни и/или неотложни въпроси, свързани с програмата,
дневния ред и дейностите на общинския съвет“ – на председателския съвет са
възложени почти всички правомощия, които ЗМСМА с чл.25 е предоставило на
председателя на Общинския съвет. Формулировката е толкова обща, че само в
израза „решаване на важни и/или неотложни въпроси, свързани с програмата,
дневния ред и дейностите на общинския съвет“ може да се включи всичко, което
има касателство към работата на Общинския съвет.
С
оглед на горното, подаденият протест е основателен. Оспорените разпоредби от
Правилника са незаконосъобразни, като противоречащи на материалноправните норми
на нормативен акт от по-висока степен - отменително основание по смисъла на чл.
146, т. 4, вр. чл.
196 АПК.
При този изход на спора и
при своевременно направено искане на Окръжна прокуратура Бургас, следва да
бъдат присъдени направените от нея разноски за публикуване на оспорването в ДВ
в размер на 20.00 (двадесет) лв.
Мотивиран от гореизложеното
и на основание чл.
193, ал. 1 от АПК, съдът
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна
прокуратура Бургас разпоредбите на чл.12, ал.1 изцяло и чл.39а, ал.1 в частта
относно „по решение на председателския съвет“ от Правилника за организацията и
дейността на Общински съвет Бургас, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация, приет с решение по т.1 от протокол № 2/19.11.2019г.,
изм. и доп. с решение по т.6 от протокол № 9/28.04.2020г., изм. и доп. с
решение по т.3 от протокол № 15/27.10.2020г., изм. и доп. с решение по т.4 от
протокол № 20 от 23 и 24.02.2020г., изм. и доп. с решение по т.6 от протокол №
25/28.09.2021г., изм. и доп. с решение по т.5 от протокол № 30/20.12.2021г.
ОСЪЖДА Общински съвет Бургас
да заплати на Окръжна прокуратура Бургас направените по делото разноски в
размер на 20.00 (двадесет).
Решението може да се обжалва
пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщаването.
Решението да се разгласи по реда на
чл.194 от АПК при неподаване на касационни жалби или протест или ако те са
отхвърлени.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: