Р
Е Ш Е
Н И Е
N 267
Гр.Велико Търново 23.07.2021г.
В И М
Е Т О Н А
Н А Р
О Д А
Великотърновският административен съд, в публично заседание на четиринадесети юли две
хиляди двадесет и първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Йорданка Матева
ЧЛЕНОВЕ: Ивелина Янева
Росен
Буюклиев
при секретаря В.Г. като
разгледа докладваното от съдията И. Янева а.д. № 83 по описа на Административен
съд гр.Велико Търново за 2021 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.179 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба от И.Х.Д. ***
срещу Заповед № РД-01-50 / 20.03.2020г. на Директора на Регионалната здравна
инспекция – Велико Търново. В жалбата се твърди нищожност на посочената заповед
като издадена извън рамките на предоставената от закона компетентност на
издателя й. В жалбата и допълнения към нея са изложени подробни съображения за
твърдението за нищожност на административния акт. В условията на евентуалност
се претендира и проверка за законосъобразност на акта, който е издаден в
нарушение на основни правни принципи и правила за извършване на лечение. Моли се за обявяване на нищожността на заповедта, а в
условия на евентуалност отмяната й и присъждане на сторените по делото разноски.
Ответникът изразява становище за неоснователност на жалбата. В
пледоария по същество се излагат доводи за валидност на административния акт
като издаден на съществуващо правно основание, от компетентен орган и при
спазване на материалния закон. Моли за отхвърляне на жалбата и присъждане на
разноски.
Предмет на настоящото съдебно
производство e Заповед № РД-01-50 / 20.03.2020г. на
Директора на Регионалната здравна инспекция – Велико Търново.
След като разгледа оплакванията,
изложени в жалбата, доказателствата по делото, становищата на страните и в
рамките на задължителната проверка по чл.168 от АПК, административния съд
приема за установено от фактическа страна следното:
Със
Заповед № РД-01-114 / 05.03.2020г. Министърът на здравеопазването обявява
грипна епидемия на територията на Република България за периода 06 –
11.03.2020г. и въвежда противоепидемични мерки.
Със
Заповед № РД-01-121 / 11.03.2020г. Министърът на здравеопазването на основание
чл.63 от Закона за здравето и чл.94, ал.1 от Закона за лечебните заведения нарежда
регионалните здравни инспекции да разпоредят и предприемат мерки за
реорганизиране и увеличаване на наличния леглови фонд за гарантиране на прием и
лечение на случаи на COVID-19 в
лечебните заведения за болнична помощ на територията на съответните области, на
които е регистриран потвърден случай на COVID-19.
Със
Заповед № РД-01-121 / 11.03.2020г. Министърът на здравеопазването на основание
чл.63 от Закона за здравето разпорежда следното:
На
териториите на областите с регистриран потвърден случай на COVID-19 въвежда следните противоепидемични мерки
1.
Лечебните заведения за болнична
помощ, в които са хоспитализирани и изолирани пациенти с COVID-19 въвеждат карантинен режим на работа, включващ
ограничаване на достъпа на външни лица, преустановяване на детските и женски
консултации и свиждания. Медицински прегледи, приемът и провеждането на планови
операции се провежда съгласно плановете по т.4.1 при спазване на Наредба № 3 от
2013г. за утвърждаване на медицински стандарт по превенция и контрол на
вътреболничните инфекции.
2.
В отделенията на лечебните заведения
по т.1, в които са хоспитализирани и изолирани пациенти с COVID-19 се въвежда 14 дневна карантина, включваща спиране на
приема и изписването на пациенти от отделенията и провеждане на засилен
дезинфекционен режим на работа.
3.
Хоспитализацията, изолацията и
лечебно-диагностичната дейност при лицата с COVID-19
се извършва при стриктно спазване на предпазните мерки за недопускане възникването
на вътреболнична инфекция и прекъсване пътя на разпространение на инфекциите,
съгласно Наредба № 3 от 2013г. за утвърждаване на медицински стандарт по
превенция и контрол на вътреболничните инфекции.
4.
Директорите на лечебни заведения по
т.1:
4.1
Изготвят незабавно и представят в
съответната регионална здравна инспекция план за действие при хоспитализирани
пациенти с COVID-19 и за осигуряване непрекъснатост на лечебно-диагностичния
процес в лечебното заведение.
4.2
Организират провеждането на
непрекъснат контрол на мерките за недопускане възникване и разпространение на
вътреболнична инфекция, използването на лични предпазни средства, процедурите
по дезинфекция и изискванията към дейностите по събиране и третиране на
отпадъци на територията на лечебното заведение.
5.
Директорите на регионалните здравни
инспекции могат да разпоредят преустановяване на учебните занятия в училищата и
посещенията в детските градини и ясли на територията на съответната област в
зависимост от интензитета на разпространение на заболяването и съгласно
решенията на съответния областен кризисен щаб.
6.
В учебните заведения, в детските
градини и ясли, както и в другите обучителни институции и организации не се
допускат деца, ученици и персонал с прояви на остри заразни заболявания.
7.
Не се допускат посещения на външни
лица в социалните заведения.
8.
Преустановява се провеждането на
всякакъв вид масови мероприятия, в които участват деца, включително бели и
зелени училища и екскурзии.
9.
Провеждането на
културно-развлекателни, образователни и научни мероприятия на закрито да се
ограничи до присъствието на 250 души, като се осигури минимално разстояние от 1
метър между присъстващите. В кина, театри и други публични места присъстващите
да бъдат поставени през едно свободно седящо място. Да се извършва дезинфекция
на помещенията след всяка прожекция или представление.
10.
Преустановява се провеждането на
спортни мероприятия на закрито. При невъзможност за отлагане или препланиране,
по изключение спортните мероприятия се провеждат на закрито без публика.
11.
Работодателите организират
провеждането на засилени противоепидемични мерки в работните помещения.
По
отношение областите без регистриран случай на COVID-19 са
разпоредени следните противоепидемични мерки:
1.
В организираните колективи /училища,
детски градини, ясли, социални услуги, администрации, ведомства и др./ се
провеждат засилени противоепидемични мерки, в това число филтър, дезинфекция и
проветряване, инструктаж за спазване на лична хигиена и не се допускат лица д
прояви на остри заразни заболявания.
2.
Провеждането на
културно-развлекателни, образователни и научни мероприятия на закрито да се
ограничи до присъствието на 250 души, като се осигури минимално разстояние от 1
метър между присъстващите. В кина, театри и други публични места присъстващите
да бъдат поставени през едно свободно седящо място. Да се извършва дезинфекция
на помещенията след всяка прожекция или представление.
3.
Преустановява се провеждането на
спортни мероприятия на закрито. При невъзможност за отлагане или препланиране,
по изключение спортните мероприятия се провеждат на закрито без публика.
Съгласно
т.V регионалните здравни инспекции следва да уведомят областните управители,
кметовете на общини, директорите на областните дирекции на МВР и всички лечебни
заведения на територията на съответната област за въведените противоепидемични
мерки, както и съответните регионални управления на образованието за създаване
на организация за изпълнение на мерките в учебните заведения.
С
решение на Народното събрание на 13.03.2020г. в Република България е обявено извънредно
положение.
Със
Заповед № РД-01-50 / 20.03.2020г. Директора на Регионалната здравна инспекция –
Велико Търново на основание чл.63, ал.2 от Закона за здравето и предвид
потвърден случай на COVID-19 нарежда:
1.
Осигуряване на триаж на входа на
МОБАЛ „Д-р Ст. Черкезов” Велико Търново. На пациентите със съмнение за COVID-19 да се поставят маски и да се насочат към определената за
целта зона, като се спазва най-малко 1 метър разстояние помежду им.
2.
Определям Първо хирургично отделение
на МОБАЛ „Д-р Ст. Черкезов” Велико Търново за лечение на пациенти с COVID-19.
3.
Да се определи персонал, който ще
обслужва единствено пациентите с диагноза COVID-19.
4.
Медицинският персонал, обслужващ
пациентите с диагноза COVID-19, по
време на работа да не напуска Първо хирургично отделение.
5.
Да се осигурят условия за безопасно
сваляне на личните предпазни средства на персонала преди напускане на
отделението.
6.
Да се осигурят достатъчен брой лични
предпазни средства, съгласно Насоките на Европейския център за превенция и
контрол на заболяванията за нуждите от лични предпазни средства в лечебните
заведения за обслужване на хоспитализирани пациенти със съмнение или доказана
инфекция с COVID-19.
7.
Да се спазва строг противоепидемичен
режим, включващ трикратна текуща дезинфекция, редовно проветряване и използване
на лични предпазни средства от медицинския персонал.
8.
Забраняват се свижданията в Първо
хирургично отделение, както и посещенията на персонал, който не е пряко
ангажиран с грижа за пациенти с COVID-19.
Заповедите не са отменени към момента на постановяване на настоящото
решение.
На
13.07.2020г. в МОБАЛ „Д-р Ст. Черкезов” Велико Търново в инфекциозно отделение
постъпва Х.И.Д. – син на И.Х.Д.. Съгласно епикриза Христо Д. е лекуван в COVID-19 отделение, в тежко състояние е приведен в отделение за
анестезиология и интензивно лечение и на 31.07.2020г. умира от остра дихателна
недостатъчност.
При така
установените по делото факти, за да прецени допустимостта на жалбата, съдът
следва, първо, да определи характера на оспорения акт и има ли жалбоподателят
правен интерес от оспорването му.
Съгласно легалната дефиниция на общ административен акт – чл. 65, ал. 1 АПК,
елементите, които характеризират един акт като общ административен акт са:
първо, съдържа административноправни норми, второ, тези норми се отнасят за
неопределен или неограничен брой адресати, и трето, нормите имат еднократно
действие.
Заповедта
съдържа административноправни норми – едностранно и властнически издателят
създава правила за поведение във връзка с реорганизация на конкретно болнично
заведение при констатиран случай на COVID-19.
С
правилата, съдържащи се в заповедта, непосредствено подлежат на засягане
правата и законните интереси на неопределен брой лица – всеки български
гражданин и гражданин на Европейския съюз може да избере да бъде лекуван в МОБАЛ „Д-р Ст. Черкезов” Велико Търново. Разпоредените със заповедта действия имат еднократно
действие – създава се отделение за лечение на COVID-19.
Видно от изложеното оспорената заповед отговаря
на всички критерии за общ административен акт по смисъла на чл.65 от АПК, тъй
като съдържа общи правила за поведение, отнасящи се до неопределен и
неограничен брой адресати, имащи еднократно правно действие.
За разлика
от нормативните административни актове, където правото на жалба е обусловено от
засягане на права, свободи или законни интереси на оспорващия / чл.186, ал.1 от АПК/, законодателя не въвежда специално изискване за допустимост при оспорване
на общите административни актове. В тази връзка съображенията на жалбоподателя
за правен интерес от оспорването не следва да бъдат разглеждани, независимо от
представените доказателства за наличие на пряк интерес – неуспешно лечение в
същото лечебно заведение на дете. Заповед
№ РД-01-50 / 20.03.2020г. на Директора на Регионалната здравна инспекция –
Велико Търново никога не е обявявана, за което свидетелстват както липсата на
доказателства във връзка с изричните указания на докладчика, така и изявлението
на процесуалния представител на ответника в пледоария по същество, в което
изрично заявява „към момента на издаване на заповедта – 20.03.2020г. в
разпоредбата на чл.63 и сл. от ЗЗ, както и други разпоредби на ЗЗ, не
предвиждаха задължения за обявяване на такива актове на страниците на РЗИ като
общи административни актове.“ След като заповедта не е обявена и е издадена в
хипотезата на чл.73 от АПК, то липсва започнал да тече срок за оспорването й,
поради което жалбата на Д. е допустима и по отношение законосъобразността на
акта.
Първото
възражение на жалбоподателя е за нищожност на общия административен акт поради
липса на компетентност на издателя му.
Настоящият
състав намира оспорената заповед за издадена от оправомощен за това
административен орган. Действително, разпоредбата на чл.10 от Закона за
здравето съдържа изброяване на дейностите, които осъществява една регионална
здравна инспекция и измежду тях липсва разпореждане към лечебно заведение за
противоепидемични мерки. Същевременно обаче, се установява, че правомощията на
директора на регионалната здравна инспекция не са изчерпателно изброени в чл.10
на ЗЗ – чл.63 от ЗЗ предвижда специална компетентност при наличие на извънредна
епидемична обстановка, като ал.2 предвижда налагане на противоепидемични мерки
на територията на областта или общината от директора на регионалната здравна
инспекция. Отделно разпоредбата на чл.94, ал.3 от Закона за лечебните заведения
предоставя право на директора на регионалната здравна инспекция да прилага
мерки на лечебните заведение при наличие на епидемия. Следователно правото на
директора на регионалната здравна инспекция Велико Търново да разпорежда
противоепидемични мерки по отношение лечебното заведение МОБАЛ „Д-р Ст. Черкезов” Велико Търново произтича от
разпоредбите на чл.63, ал.2 от ЗЗ и чл.94, ал.3 от ЗЛЗ. Налице е предоставена
от закона компетентност на издателя на общия административен акт, поради което
и Заповед № РД-01-50 / 20.03.2020г. на Директора на Регионалната здравна
инспекция – Велико Търново е валиден акт.
По отношение издаване на заповедта при
спазване на изискванията на АПК съдът намира, че отклонението от изискванията
на чл.66 и следващи от АПК е допустимо предвид разпоредбата на чл.73 от АПК и
не влече незаконосъобразност на акта. Същевременно обаче, в текста на самата
заповед липсват каквито и да било мотиви за издаването й. Липсват изложени
съображения относно наличието на първата законова предпоставка предоставяща
компетентност за издаване на общия административен акт – наличие на извънредна
епидемична обстановка, наличие на епидемия от заразно заболяване, изискващи
прилагане на специални мерки на защита както на наличните в болницата пациенти,
така и на новопостъпващите пациенти и медицинските специалисти и персонал. В
заповедта и в административната преписка към нея липсват данни за наличието на
потвърден случай на лице с COVID-19. При
спазване на изискването за защита на личните данни, поне в административната
преписка следва да са налице конкретни данни за пациента с COVID-19, така че вписаните в заповедта факти да могат да
бъдат удостоверени и проверени при оспорването им. Не е извършван и анализ на
епидемичната обстановка в областта, така че да се извърши преценка от съда за
спазване на принципа на съразмерност на административните мерки. В заповедта
липсват мотиви за необходимостта от налагане на всяка една от мерките, като
такива не са обявени и по-късно при прилагане на акта, каквото е изискването на
чл.73 от АПК. Непосочването на
фактически и правни основания за издаването на акта от страна на
административния орган е порок във формата на акта, който препятства както
възможността за упражняване на контрол върху същия, така и възможността за
организиране на адекватна защита срещу него и съставлява самостоятелно
отменително основание по чл.146,
т.2 АПК. В съответствие с чл.59,
ал.1 от АПК актът на административния орган следва да е мотивиран, като
следва да съдържа фактически и правни основания за издаването - чл.
59, ал. 2, т. 4 АПК, за да може адресатът на акта да се защити срещу него и
да се осъществи ефективен съдебен контрол относно наличието на предпоставките
за издаването му. Тези правила са приложими и по отношение на общия
административен акт, съгласно разпоредбата на чл.74 от АПК.
Липсата на установени факти относно наличието
на епидемична обстановка на територията на община Велико Търново, брой на
заразени лица, характер на заболяването, интензитет на разпространение и други,
както и конкретни съображения относно необходимостта от налагането именно на
процесните мерки, водят до невъзможност да се извърши проверка за спазване на
основния правен принцип на съразмерност. Многократно съдилищата в Страсбург и
Люксембург постановяват, че за преценката за законосъобразност на наложени от
държавата или административен орган мерки, ограничаващи правата на гражданите,
следва да се извърши анализ на характера на защитеното право, вида на
наложените ограничения и във връзка с какъв обществен интерес са те. При
доказан обществен интерес и необходимост от защита на правата на голям кръг
лица, е налице право на държавата да навлезе негативно в правната сфера на
лицето, стига това навлизане да е пропорционално на защитимия обществен
интерес. Тази преценка не може да бъде извършена поради липсата на каквито и да
било факти и мотиви за издаване на оспорената заповед.
По
изложените съображения жалбата се явява основателна относно искането за отмяна
на общия административен акт.
При този
изход на спора основателно се явява искането на жалбоподателя за присъждане на
сторените по делото разноски, съобразно заявен списък с разноските и
доказателства за действителното им извършване.
Въз основа
на горното и на основание
чл.183 от АПК, съдът
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ Заповед № РД-01-50 / 20.03.2020г. на
Директора на Регионалната здравна инспекция – Велико Търново.
ОСЪЖДА Регионалната
здравна инспекция – Велико Търново да заплати на И.Х.Д.
*** сумата от 30лв. / тридесет лева/.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на оспорване в 14 дневен срок от получаването му пред Върховния
административен съд.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:1. 2.