Р Е Ш Е Н И Е
№
гр. Русе 05.10.2018 г.
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Административен съд – Русе, в публично заседание на тринадесети септември през две
хиляди и осемнадесета година, в състав:
Съдия: ВИЛИАНА
ВЪРБАНОВА
при секретаря ЦВЕТЕЛИНА ДИМИТРОВА като разгледа
докладваното от съдия ВЪРБАНОВА административно
дело № 267 по описа за 2018 година, за да се произнесе,
съобрази следното:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във връзка с чл. 45, ал.
5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).
Делото е образувано по подадена жалба вх. № 1515/21.05.2018 г. от Община
Ветово, подписана от кмета на общината, против Решение № 426 по протокол № 49
от заседание на Общински съвет – Ветово (ОбС – Ветово), проведено на 27.04.2018
г. по т. 5 от дневния ред. В депозирана допълнително молба вх. №
1961/29.06.2018 г. (л. 12) от кмета на Община Ветово се прави уточнение, че
подадената жалба не изхожда от Община Ветово, а от кмета на общината в
съответствие с правомощията му по чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА да оспорва решения на
Общинския съвет пред съда поради тяхната незаконосъобразност. С оспореното
Решение № 426 по Протокол № 49/27.04.2018 г. ОбС – Ветово на основание чл. 21,
ал. 2 във връзка с чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА е одобрил щат и структура на звеното,
което подпомага работата на ОбС – Ветово и неговите комисии и осъществява
организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност,
както следва: 1. Технически сътрудник „Канцелария, протокол, Общински съвет“ – 2
бр.; 2. Юрисконсулт – 1 бр. и е възложил на кмета на Община Ветово да внесе за
разглеждане и одобрение от ОбС – Ветово щат и структура на общинската
администрация, съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА.
Становището на жалбоподателя е, че цитираното решение на общинския съвет е
незаконосъобразно, поради съществено нарушение на
административнопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и
несъответствие с целта на закона – отменителни основание по чл. 146, т. 3-5 от АПК. Наведени са твърдения, че оспореният административен акт страда и от порок
във формата, тъй като изложените в него мотиви не обосновават вземане на
решение с цитираното по-горе съдържания. Твърди се още, че Общинският съвет не
е одобрил допълнителен бюджет на Общината, с който да бъдат осигурени
определеният брой служители в създаденото звено.
В хода на делото по същество се застъпва тезата, че оспореното решение на
общинския съвет е взето и в противоречие с нормата на чл. 29а от ЗМСМА, тъй
като по силата на тази разпоредба числеността и структурата на звеното,
обслужващо дейността на Общинския съвет се определя от самия общински съвет по
предложение на председателя му, а не по предложение на кмета, както е за
останалата част от администрацията на общината. По този начин с оспореното
решение е разпоредено (възложено) на клета на Община Ветово да извърши
действия, които по закон са извън правомощията му.
Иска се отмяна на Решение № 426/27.04.2018 г. на ОбС – Ветово и присъждане
на направените по делото разноски.
Ответникът – Общински съвет – Ветово, представляван от председателя М. М. и
адв. Т.Б. и М.К., счита жалбата за недопустима като в подкрепа на тази теза от
една страна твърди, че оспореното решение не притежава белезите на индивидуален
административен акт, нито на общ или нормативен такъв, а от друга страна не е и
вътрешнослужебен акт, за който кметът да разполага с правен интерес от
оспорването му, тъй като решението не засяга негови права и законни интереси. В
условията на алтернативност ответникът поддържа и становище за неоснователност
на жалбата, считайки, че решението на ОбС – Ветово съответства напълно на
разпоредбата на чл. 29а от ЗМСМА в редакцията на този член от ДВ, бр. 24/2018
г., в сила от 16.03.2018 г.
Иска от съда да прекрати производството като недопустимо
или да остави жалбата без уважение, като не претендира присъждане на разноски.
Съдът, като прецени събраните по делото доказателства по
отделно и в тяхната съвкупност, взе предвид становищата на страните, и след
извършване на задължителната проверка по чл. 146 АПК, приема за установено от фактическа
и правна страна следното:
Предмет на оспорване по настоящото дело е Решение № 426 на ОбС – Ветово по Протокол № 49/27.04.2018 г., с което на
основание чл. 21, ал. 2 във връзка с чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА съветът е одобрил
щат и структура на звеното, което подпомага работата на ОбС – Ветово и неговите
комисии и осъществява организационно-техническото и административно обслужване
на тяхната дейност, както следва: 1. Технически сътрудник „Канцелария,
протокол, Общински съвет“ – 2 бр.; 2. Юрисконсулт – 1 бр. и е възложил на кмета
на Община Ветово да внесе за разглеждане и одобрение от ОбС – Ветово щат и
структура на общинската администрация, съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1,
т. 2 от ЗМСМА. Решението е прието на заседание на ОбС – Ветово, проведено на
27.04.2018 г., на което като т. 5 от дневния ред е разгледано предложение вх. №
ОбС-29-13-4/17.04.2018 г., внесено от председателя на Общинския съвет за
одобряване на щат и структура на звеното, което подпомага работата на Общински
съвет – Ветово и на неговите комисии и осъществява организационно-техническото
и административното обслужване на тяхната дейност. На заседанието на ОбС –
Ветово са присъствали 14 от общо 17 общински съветници като решението е взето
12 гласа „ЗА“, 0 гласа „Против“ и 2 гласа „Въздържал се“. В мотивите на
решението се посочва, че от 19.06.2017 г. председателят на ОбС – Ветово е
уведомен от кмета на общината за това, че е прекратено трудовото правоотношение
с лицето, заемащо длъжността „Канцелария, протокол, Общински съвет“, поради
неизпълнение на служебни задължения, като това е възприето като умишлено и
злонамерено действие от страна на кмета на общината спрямо общинския съвет, с
което се затруднява неговото функциониране. В тази връзка и с оглед настъпилите
промени в нормативната уредба, в частност на чл. 29а от ЗМЗМА, в сила от
16.03.2018 г. и обема на работа в деловодството на общинския съвет и
необходимостта от юридическа помощ е необходимо да бъдат осигурени 2 щатни
бройки за технически сътрудник и 1 бройка за юрисконсулт.
По делото няма данни кога оспореното решение на Общинския съвет е съобщено
на жалбоподателя, който го оспорва с жалба изпратена по пощата до
Административен съд – Русе на 18.05.2018 г.
При така установените факти съдът прави следните правни
изводи:
Жалбата е процесуално допустима. Съгласно чл. 159 АПК,
оспорването на административния акт е недопустимо и съответно жалбата се оставя
без разглеждане и производството се прекратява, когато: 1. актът не подлежи на оспорване; 2. оспорващият е неправосубектен; 3.
оспореният административен акт е оттеглен; 4. оспорващият няма правен интерес
от оспорването; 5. оспорването е просрочено; 6. по оспорването има влязло в
сила съдебно решение; 7. има образувано дело пред същия съд, между същите
страни, на същото основание; 8. оспорването бъде оттеглено или бъде извършен
отказ от него. Съдът е длъжен служебно да следи за допустимостта на
образуваното пред него производство.
На първо място настоящият
състав на Административен съд – Русе счита, че в процесния случай оспореното
решение на ОбС – Русе представлява индивидуален административен акт по смисъла
на чл. 21 от АПК, тъй като представлява волеизявление на административен орган,
с което формално се създава задължение за кмета на общината в това му качество
да извърши определени правни действия. Разпоредбата
на чл. 45, ал. 3 от ЗМСМА регламентира общия принцип, че актовете на общинския
съвет подлежат на съдебно оспорване пред административния съд. Съгласно с чл.
45, ал. 5 изр. 1 кметът на общината може да върне за ново обсъждане
незаконосъобразни или нецелесъобразни актове на общинския съвет или да оспорва
незаконосъобразните пред административния съд. Следователно посредством жалбата
си до съда насочена против Решение № 426/27.04.2018 г на ОбС – Ветово, предмет
на настоящото дело, Кметът е упражнил предоставеното му законово правомощие,
каквото е и неговото изрично изявление в представената по делото уточняваща
молба. Правомощието, предоставено на кмета с разпоредбата на чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА е в отклонение от принципа на чл. 147, ал. 1 от АПК, според който,
правото на жалба е обусловено от наличието на правен
интерес, като законодателят е презумирал наличие на такъв интерес за
органа на местна власт за упражняване на предоставеното му процесуално право, с
цел осигуряване и засилване принципа на законност в сферата на местното
управление. Оспорването е насочено срещу подлежащ на съдебно оспорване и
контрол за законосъобразност административен акт - Решение № 426/27.04.2018
г. на ОбС – Ветово.
Съдът намира, че в конкретния случай не е налице просрочие на жалбата, тъй
като по делото не са ангажирани доказателства за момента на съобщаване на
административния акт на жалбоподателя, поради което не може да се установи
началният момент, от който започва да тече преклузивният срок за упражняване на
правото на оспорване, поради което съдът счита, че същият е спазен.
Разгледана по същество жалбата се явява и основателна.
Решение № 426 по протокол № 49/27.04.2018 г. на ОбС – Ветово, предмет на
оспорване в настоящото производство, е взето на основание чл. 21, ал. 2 във
връзка с чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА. Доколкото законът предоставя възможност на
общинския съвет да взема решения, които са от неговата компетентност и
числеността и структурата на администрацията на общината като цяло и в частност
на звеното обслужващо самия общински съвет е част от тази компетентност по
силата на чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА, то оспореното решение е издадено от
компетентен административен орган.
От външна страна е спазена изискуемата форма, предвид факта, че решението
съдържа фактически и правни основания и съответно разпоредително волеизявление,
които позволяват извършването на проверка за законосъобразност.
Налице е обаче съществено нарушение на процесуалните правила. С оспореното
решение е определена числеността и структурата на обособено звено от общинската
администрация, чието предназначение е да подпомага и администрира дейността на
Общинския съвет, като е определен броят на служителите, които ще извършват тази
дейност и длъжностите, които ще заемат.
Съгласно
чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА Общинският съвет е този, който одобрява общата
численост и структурата на общинската администрация в общината, района и
кметството,
като това става по предложение на кмета на общината. От своя страна по силата
на чл. 29а от ЗМСМА (изм. ДВ, бр. 24/2018 г., в сила от 16.03.2018 г.) в
структурата на общинската администрация се създава самостоятелно звено, което
подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и осъществява
организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност.
Звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет. Изрично е
предвидено, че числеността на служителите в звеното се включва в общата
численост на общинската администрация и заедно с щатното му разписание се
утвърждава по реда на чл. 21, ал. 1, т. 2 по предложение на председателя на
общинския съвет. Председателят на общинския съвет утвърждава още длъжностните
характеристики и ръководи и контролира дейността на служителите в звеното.
Оценяването на изпълнението на длъжността на служителите в звеното също се
извършва от председателя на общинския съвет, а организацията на дейността и
функциите на звеното се определят в правилника по чл. 21, ал. 3 ЗМСМА.
Независимо от това,
като служители на общината, служителите в звеното се назначават и освобождават
от кмета на общината, но по предложение на председателя на общинския съвет и кметът
на общината не може да назначава или да освобождава служители в звеното, за
които не е направено писмено предложение от председателя на общинския съвет.
Тук е мястото да се посочи, че създаването на звено в общинската администрация, което да подпомага дейността на Общинския съвет не е регламентирано за пръв път с цитираното по-горе изменение на разпоредбата на чл. 29а ЗМСМА, а наличието на такова звено е предвидено още с приемане на нова ал. 2 на този член – ДВ, бр. 69/2003 г., според която в структурата на общинската администрация се създава звено, което подпомага и осигурява работата на общинския съвет и служителите в звеното се назначават и освобождават от кмета на общината по предложение на председателя на общинския съвет. Очевидно с новите изменения законодателят само е доразвил уредбата, въвеждайки изискването това звено вече да бъде обособено (самостоятелно), като числеността и структурата му се предлагат от председателя на общинския съвет. Това обаче не променя процедурата, по която се утвърждава общата численост и структура на общинската администрация, а именно по реда на чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА, към който ред препраща и самата норма на чл. 29а, ал. 2 ЗМСМА. Доколкото звеното за подпомагане на Общинския съвет е част от общинската администрация, то и утвърждаването на числеността и структурата му следва да се извърши с утвърждаване на общата численост на общинската администрация, което става по предложение на кмета на общината, като по отношение на звеното по чл. 29а ЗМСМА предложението следва да е направено от председателя на общинския съвет. Това законодателно решение е обосновано от факта, че общинският съвет не разполага със самостоятелен бюджет и по тази причина не може да назначава служители на своя издръжка, а това следва да стане от общината в рамките на утвърдения общински бюджет. И макар с разпоредбата на чл. 29а ЗМСМА да са дадени допълнителни правомощия на председателя на общинския съвет – да прави предложение за числеността на и структурата на звеното, за назначаване и освобождаване на служителите в него, както и да утвърждава длъжностните характеристики на служителите и да ръководи и контролира дейността им, се запазва редът и начинът за утвърждаване на общата численост и структурата на общинската администрация от общинския съвет по предложение на кмета, така че при това утвърждаване да може да бъде съобразена именно възможността за издръжка на тази администрация в рамките на утвърдения общински бюджет или при нужда да се извърши корекцията му.
С оглед направения до тук анализ на относимата нормативна уредба се налага
извод, че общинският съвет изначално неправилно е процедирал при утвърждаване
(одобряване) на числеността (щата) и структурата на звеното по чл. 29а от ЗМСМА, тъй като по силата на ал. 2 от този член това следва да стане по реда на
чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА чрез утвърждаване на общата численост и структура
на цялата общинска администрация, в която се включва и звеното по чл. 29а,
което утвърждаване се прави от общинския съвет по предложение на кмета на
общината. В случая кметът на общината е обвързан в предложението си до общинския
съвет за утвърждаване на общата численост и структура на общинската
администрация с предложението на председателя на общинския съвет по отношение
на числеността и структурата на звеното по чл. 29а от ЗМСМА, но това не променя
по никакъв начин процедурата, която следва да се приложи на основание чл. 21,
ал. 1 ,т. 2 от ЗМСМА.
Допуснатото нарушение на последователността от процесуални действия, които
следва да бъдат извършени при вземане на решение на Общинския съвет за
утвърждаване на числеността и структурата на общинската администрация са
съществени по своя характер и водят до незаконосъобразност на взетото от ОбС –
Ветово Решение № 426/27.04.2018 г. В конкретния случай предложението на
председателя на Общинския съвет относно числеността и структурата на звеното по
чл. 29а ЗМСМА не е отправено до кмета на общината, който съобразявайки се с
него да отправи предложение до общинския съвет за утвърждаване на общата
численост на общинската администрация, включително и на звеното по чл. 29а от ЗМСМА. Именно тогава биха могли да бъдат разгледани и възраженията на
жалбоподателя относно финансовата обезпеченост на администрацията като цяло и в
правомощията на общинският съвет е да реши дали следва да реорганизира щата на
общинската администрация или да измени бюджета на общината досежно издръжката
на тази администрация.
Всичко изложено до тук налага като краен извод наличие на
незаконосъобразност на оспореното решение на Общински съвет – Ветово поради
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Това
на основание чл. 146, т. 4 от АПК обосновава отмяната му.
Мотивиран така и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на Кмета на Община Ветово, Решение № 426 по
протокол № 49 от 27.04.2018 г. от заседание на Общински съвет – Ветово, с което
на основание чл. 21, ал. 2 във връзка с чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА Общински съвет
– Ветово е одобрил щат и структура на звеното, което подпомага работата на ОбС
– Ветово и неговите комисии и осъществява организационно-техническото и административно
обслужване на тяхната дейност, както следва: 1. Технически сътрудник
„Канцелария, протокол, Общински съвет“ – 2 бр.; 2. Юрисконсулт – 1 бр. и е
възложил на кмета на Община Ветово да внесе за разглеждане и одобрение от ОбС –
Ветово щат и структура на общинската администрация, съгласно разпоредбата на
чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА.
Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните пред Върховния административен съд.
Съдия: