Р Е Ш Е Н И Е
№ 242 / 7.4.2022г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД-ПАЗАРДЖИК, IХ-ти състав, в открито заседание на шестнадесети март две хиляди двадесет и
втора година в състав:
СЪДИЯ: М. КОЛЕВА
при участието на секретаря Антоанета Метанова и при
участието на прокурора Гергов, като разгледа докладваното от съдията адм. дело №
1395 по описа за 2021 г., за да се произнесе взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 от Административнопроцесуалния
кодекс (АПК) във вр. чл. 45, ал. 11 от Закона за местното самоуправление и
местната администрация (ЗМСМА).
Образувано е по жалба на областния
управител на област Пазарджик, срещу решение № 692, взето с протокол № 35/30.11.2021 г., с което повторно е прието
решение № 652,
взето с протокол № 34/29.10.2021 г. на Общински съвет-Септември. С последното
се дава предварително съгласие за промяна начина на трайно ползване на имот с
идентификатор № 10104.19.82 в м. „Градините“ от „пасище“
в „неизползваема нива“. Релевирани
са доводи за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени
правила и противоречие с материалноправни разпоредби – основания по чл. 146, т.
3 и т. 4 АПК, по които се претендира отмяната на акта. Посочено е, че повторно
приетото решение е издадено при липса на мотиви, като изложените не обосновават
наличието на законовите предпоставки за промяна начина на трайно ползване,
предвидени в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ)
и правилникът за неговото прилагане (ППЗСПЗЗ). Изложени са подробни доводи, че
промяната на начина на трайно ползване се извършва по реда на чл. 78а, ал. 1
ППЗСПЗЗ, който предвижда собственикът на земята да подаде заявление до Общинската
служба по земеделие, което не е спазено. Твърди, че пасищата са със статут на публична
общинска собственост и като такива могат да се обявяват за частна общинска
собственост при промяна на предназначението им по реда на Закона за общинската
собственост (ЗОбС), но само в изрично посочените в чл. 25, ал. 3 ЗСПЗЗ случаи.
В съдебно заседание жалбоподателят се представлява
от юрисконсулт М.А., която поддържа жалбата и излага доводи за
незаконосъобразност на решението на Общинския съвет. В представено писмено
становище посочва, че в обжалвания акт не се съдържат правни и фактически основания
за приемането му, като изложените мотиви са несъстоятелни и не кореспондират с
предмета на решението. Посочва, че общинската комисия, извършила проверка на
имота, не е комисията, предвидена в чл. 78а, ал. 2 ППЗСПЗЗ, която се назначава
от началника на общинската служба по земеделие и включва в състава си
представители на различни институции. Претендира присъждане на юрисконсултско
възнаграждение.
Ответникът – Общински съвет-Септември, чрез
процесуален представител адвокат П.И., излага становище за недопустимост,
алтернативно за неоснователност на жалбата. Посочва, че оспореното решение на
Общински съвет-Септември не представлява административен акт – индивидуален,
общ или подзаконов, тъй като с него не се създават права или задължения или непосредствено
да се засягат права, свободи или законни интереси. Твърди, че спрямо кмета на
общината се делегират „права“, а не „задължения“ по процедурата по чл. 78а
ППЗСПЗЗ и е в неговата оперативна самостоятелност дали ще го изпълни или не. Претендира
присъждане на разноски по приложен списък, както и прави възражение на
поисканото юрисконсултско възнаграждение в минималния размер за един адвокат.
Представителят на Окръжна прокуратура-Пазарджик
дава мотивирано заключение за основателност на жалбата. Посочва, че е налице порок
в приетото решение, изразяващ се в неспазване на процедурата по чл. 25, ал. 9
ЗСПЗЗ във вр. чл. 78 ППЗСПЗЗ.
Административен съд-Пазарджик, IХ-ти състав, като
обсъди събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, съобрази
доводите на страните и извърши цялостна проверка на акта и във връзка с
правомощията си по чл. 168 АПК, приема за установено следното:
По предложение на кмета на Община Септември е
прието решение № 652, взето с протокол № 34/29.10.2021 г. на Общински съвет-Септември,
с което на посочено правно основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА и чл. 4, ал. 1
ЗСПЗЗ е дадено предварително съгласие за промяна на начина на трайно ползване
на имот с идентификатор № 10104.19.82 в м. „Градините“ с НТП – пасище, с площ 32
600 кв.м. по кадастралната карта на с. Варвара, Община Септември от „пасище“ в „неизползваема
нива“. При поименно гласуване за приемане на решението „за“ са гласували 12 от
присъствалите 18 общински съветници, при общ брой на общинските съветници – 21 и
6 „въздържали се“. В предложението на кмета на общината за промяна на начина на
трайно ползване на имота е посочено, че искането е във връзка с постъпило
заявление от земеделски производител за закупуване на имота, с оглед реализация
на бъдещи инвестиционни намерения. Посочено е, че комисия при общинската
администрация е извършила проверка на място и е установила, че фактическото
ползване на поземления имот не отговаря на характеристиките на земеделски имот
с НТП-„пасище“, тъй като липсва плътна тревна покривка, не е почистен от
камъни, храсти и дървесна растителност, няма условия за добив на сено и
коситба. Сочи се, че счита за целесъобразно да бъде променен НТП на имота в „неизползваема
нива“. Приложено е становище от РИОСВ-Пазарджик, в което е посочено, че имотът
не попада в границите на защитени територии по смисъла на Закона за защитените
територии, нито в границите на защитени зони по Закона за биологичното
разнообразие, както и скица на поземления имот. Мотивите от предложението на
кмета са изцяло възпроизведени в решението на Общинския съвет.
Със заповед № ПО-264/10.11.2021 г. и на основание
чл. 45, ал. 4 ЗМСМА, областният управител на област Пазарджик е върнал за ново
обсъждане решение № 652, взето с протокол № 34/29.10.2021 г. на Общински съвет-Септември
като незаконосъобразно, изразяващо се в липса на мотиви и противоречие с
материалноправни разпоредби.
С решение № 692, взето с протокол 35/30.11.2021 г.,
Общински съвет-Септември е приел повторно решение № 652, взето с протокол №
34/29.10.2021 г. на посочено основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА, чл. 4, ал. 1
ЗСПЗЗ във вр. чл. 45, ал. 9 и ал. 10 ЗМСМА. Като мотив за повторното приемане е
посочено, че подобни решения са приемани и преди и същите не били връщани за
ново обсъждане като незаконосъобразни. Посочено е още, че комисията е извършила
проверка на място на имота и е установила, че не отговаря на характеристиките
на земеделски имоти с НТП пасище – липсва плътна тревна покривка, не е почистен
от камъни и дървесна растителност. Общинският съвет счел, че са изложени мотиви
и е потвърдил взетото от него решение с гласували „за“ 13, от присъствалите 19
общински съветници и 6 „въздържали се“.
При така установеното от фактическа страна,
Административен съд-Пазарджик обуславя следните правни изводи:
Обжалваното решение е изпратено на областния
управител на 03.12.2021 г., а жалбата срещу него е подадена чрез органа до съда
на 17.12.2021 г., т.е. в законоустановения срок, от активно легитимирано лице и
при наличие на правен интерес от търсената защита, поради което е допустима. Неоснователно
е твърдението на процесуалния представител на ответника, че обжалването е
недопустимо, тъй като решението на Общински съвет-Септември не представлява
административен акт и че не вменява задължения за кмета на общината, а е в неговата
оперативна самостоятелност дали ще го изпълни или не. Съгласно тълкувателно
решение № 5/10.12.2008 г. по ТД № 20/2007 г. на ОСС на ВАС областният управител
може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на
общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по
реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА във вр. чл. 32, ал. 2 ЗА, включително и тези,
издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА. Обжалваното решение на Общинския
съвет, с което е потвърдено решение № 652, взето по протокол № 34/29.10.2021 г.,
е издадено на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА, според който ОбС приема
решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и
определя конкретните правомощия на кмета на общината. В чл. 8, ал. 11 ЗОбС е
предвидено, че актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване,
управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, подлежат на
контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 ЗМСМА, освен в случаите по
Закона концесиите. В случая ОбС е дал предварително съгласие за промяна на НТП
на имот № 10104.19.82 в м. „Градините“ от „пасище“ в „неизползваема нива“ и е
възложил на кмета на Община Септември контрола и организацията по изпълнението
на решението. Съгласно чл. 44, ал. 1, т. 7 ЗМСМА кметът на общината организира
изпълнението на актовете на общинския съвет и внася в общинския съвет отчет за
изпълнението им два пъти годишно. Другояче казано, кметът на общината е
обвързан с решението на ОбС и е длъжен да изпълни разпореденото с него. Противно
на изложеното от ответника, кметът не действа при оперативна самостоятелност да
прецени дали да изпълни вмененото му с решението на ОбС задължение или не, а е
обвързан с него съобразно задължението му произтичащо от разпоредбата на чл.
44, ал. 1, т. 7 ЗМСМА. В тази връзка е неотносима към настоящия спор приложената
от процесуалния представител на ответника практика на ВАС и на Административен
съд-Пловдив, доколкото решението/определенията са постановени при друга фактическа
обстановка и различни правни основания.
Разгледана по същество жалбата е основателна.
Обжалваното решение е прието в изискуемите
съгласно чл. 45, ал. 10 ЗМСМА кворум и мнозинство. Броят на общинските
съветници е 21, на заседанието са присъствали и гласували 19 общински съветници
- „за“ – 13 и 6 „въздържали се“, т.е. актът е приет с мнозинството на повече от
половината от общия брой общински съветници.
Решението е прието в нарушение на изискванията за
излагане на фактически и правни основания по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК.
Видно от данните по преписката, с решение № 652, взето по протокол №
34/29.10.2021 г., Общинският съвет е дал предварително съгласие за промяна на начина
на трайно ползване от пасище в неизползваема нива във връзка с предложение на
кмета на Община Септември, който е бил сезиран със заявление на земеделски
производител за закупуване на имот с идентификатор 10104.19.82 в м. „Градините“,
с оглед реализация на бъдещи инвестиционни намерения. Общинският съвет е взел
предвид извършената проверка на място на имота от комисия при общинската
администрация и е приел, че имотът не отговаря на характеристиките на
земеделски имот с НТП „пасище“, тъй като липсва плътна тревна покривка, не е
почистен от камъни, храсти и дървесна растителност и няма условия за добив на
сено и коситба. На основание чл. 45, ал. 4 ЗМСМА, областният управител е върнал
решението за ново обсъждане поради липса на мотиви, обуславящи промяната на
начина на трайно ползване на имота. С обжалвания акт, Общинският съвет е потвърдил
решението си, като е посочил единствено, че „подобни решения са приемани досега
и същите не са връщани за ново обсъждане като незаконосъобразни.“ Това обаче не
обуславя изискването за излагане на фактически основания, доколкото органът е длъжен
да изясни пълно, всестранно и обективно фактическата обстановка и да установи
всички факти и обстоятелства от значение за решаване на въпроса, предмет на
производството. Фактическите и правни основания и мотивите като цяло ще позволят
да се определи дали са били налице материалноправните предпоставки за издаване
на акта и дали са спазени административнопроизводствените правила. Посочването,
че подобни решения са били приемани и не са били връщани за ново обсъждане не
отговаря на изискванията за мотивираност на акта. Фактически основания не се
съдържат нито в протоколите на Общинския съвет, нито в докладната записка на кмета
на Община Септември, поради което не може да се извлече волята на
административния орган и да се извърши проверка за наличието на установените в
нормативния акт предпоставки за приемането му.
Съгласно посоченото правно основание в решение № 652,
а именно чл. 4, ал. 1 ЗСПЗЗ, собственикът свободно избира начина на ползване на
земеделските земи според тяхното предназначение. При ползване на земята той е
длъжен да не уврежда почвата и да спазва санитарно-хигиенните, противопожарните
и екологичните норми. В чл. 25, ал. 1 ЗСПЗЗ е разписано, че собствеността на
общините върху мерите и пасищата е публична и може да се обявява за частна общинска
собственост при промяна на предназначението на мерите и пасищата по реда на
ЗОбС в лимитативно изброените в ал. 3 случаи. В тази процедура – при промяна а предназначението,
общинският съвет приема решение за изразяване на предварително съгласие за
промяна на предназначението, като определя и срок на валидност на
предварителното съгласие (чл. 25, ал. 5 ЗСПЗЗ). В случая обаче, става въпрос за
промяна на начина на трайно ползване на пасището, като законът не съдържа
изискване за даване на предварително съгласие от общинския съвет, а посочва, че
условията и редът за промяната на НТП се определят в правилника му за
прилагане. С решение № 652 Общински съвет-Септември е дал предварително
съгласие за промяна НТП на имота и е делегирал права на кмета на Община Септември
да предприеме действия по чл. 78а ППЗСПЗЗ. Доколкото решението е взето по
предложение на кмета на общината, може да се приеме, че се касае за начало на
процедура, целяща упражняване право на разпореждане по отношение на имот –
публична общинска собственост и въпреки, че конкретното производство е
самостоятелно, от значение е яснотата на волята на ОбС по отношение на това, за
какво точно е дадено предварителното съгласие. Предварителното съгласие в
случая изразява волята на собственика относно започване на процедура по реда на
чл. 25, ал. 9 ЗСПЗЗ във вр. чл. 78а ППЗСПЗЗ, но и в тази процедура е необходима
яснота във волята на собственика по отношение промяната на НТП, която промяна
дължи съобразяване с целите на ЗОЗЗ и ЗСПЗЗ, респективно с правилата на чл. 2,
ал. 2 и чл. 5, ал. 1 ЗОЗЗ и чл. 4, ал. 1 ЗСПЗЗ. Ако решението се отнася само до
предварително, принципно съгласие за провеждане на процедура по промяна на НТП
- в минимум предложението на кмета на общината, мотивите в решението на ОбС
следваше да съдържат ясно волеизявление за необходимостта за промяната на НТП
на имота. Позоваването в решението, че е постъпило заявление от земеделски производител
за закупуването на поземления имот и извършената от общинската администрация
проверка на място, не освобождават органа да изложи мотиви, от които да е видна
волята му. Следва да бъде отбелязано, че фактическата установеност за имота –
публична общинска собственост, е отразена общо в предложението на кмета на
общината и същата е преписана изцяло в акта на ОбС. Фактическите основания за
издаване на решението следва да са конкретни и да са относими към приложимото
материално право, поради което в тях трябва да е ясно изразено становището на
административния орган, като във връзка с правното основание – чл. 78а, ал. 1
ППЗСПЗЗ, е необходимо административният орган ясно да посочи за какви други
общински земеделски нужди е необходимо да се промени НТП на съответния имот. В
противен случай, а и както е посочено в предложението на кмета – ясната цел е
единствено продажба на имота на земеделския производител с оглед реализация на
бъдещи инвестиционни намерения, което не е достатъчно, за да се извлече волята
на административния орган за необходимостта от промяна в НТП, която да съответства
на целите на ЗОЗЗ и ЗСПЗЗ. Освен това, предварителното съгласие не може да бъде
в противоречие със специални изисквания на закона, когато са налице и в случая
след като в решение № 652 е посочено правното основание на чл. 78а ППЗСПЗЗ,
съгласието следва да е за започване на процедура по смисъла на тази норма с
конкретно възложени на кмета правни действия, а не само както е посочено да се
делегират права на кмета да предприеме действия по чл. 78а ППЗСПЗЗ. Отсъствието
на конкретни действия е основание за извод за неяснота във волеизявлението на
ОбС, като е възложил общо изпълнение на решението, съдържащо се в „да
предприеме действия“, тъй като е необходимо правните действия да бъдат
конкретизирани именно с изпълнение изискванията на чл. 78а, ал. 1 ППЗСПЗЗ. Правилно
областният управител е върнал решението на ОбС за ново обсъждане поради липса
на мотиви относно фактическите основания за даване на предварително съгласие за
промяна на НТП, като в приетото повторно решение такива отново не са изложени. Както
бе посочено, съгласието следва да бъде обвързано с конкретни правни действия, възложени
на кмета на общината, които да съобразяват изискванията на чл. 78а, ал. 1
ППЗСПЗЗ. В оспореното решение отсъства обосноваване на фактите, които
административният орган е приел за осъществени, за да приложи посоченото в него
правно основание - 78а ППЗСПЗЗ.
Предвид изложеното, съдът намира, че решение № 692,
взето по протокол № 35/30.11.2021 г. на Общински съвет-Септември е издадено при
неспазване на установената форма, поради липса на мотиви, с оглед на което същото
следва да бъде отменено.
С оглед изхода от спора, основателно се явява
своевременно предявеното от процесуалния представител на жалбоподателя, искане
за присъждане на разноски. Поради това ответникът следва да бъде осъден да
заплати на Областна администрация-Пазарджик сумата от 150 лв., представляваща юрисконсултско
възнаграждение в определен от съда размер на основание чл. 24 от Наредбата за
заплащането на правната помощ.
Водим от гореизложеното и на основание чл. 172,
ал. 2 АПК, Административен съд-Пазарджик, IХ-ти състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ решение № 692, взето по протокол № 35/30.11.2021 г. на Общински
съвет-Септември, с което повторно е прието решение № 652, взето по протокол №
34/29.10.2021 г. на Общински съвет-Септември.
ОСЪЖДА Община Септември, ул. „ал. Стамболийски“ № 37А, да заплати на Областна
администрация-Пазарджик, сумата от 150 (сто и петдесет) лева, представляваща юрисконсултско
възнаграждение.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба
пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.
На основание чл. 138, ал. 3 АПК препис от
решението да се изпрати на страните по реда на чл. 137 АПК.
СЪДИЯ:
/П/