Решение по дело №332/2024 на Административен съд - Русе

Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК.

Образувано е по жалба на М. С. И. от гр.Русе против разпоредбите на чл. 4, т. 7, чл. 52, чл. 53, чл. 54, чл. 55, чл. 56, чл. 57 и чл. 58 от Наредба № 15 за управление на дейностите с битови, строителни и масово разпространени отпадъци на територията на Община Русе (приета от Общински съвет – Русе на основание чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА и чл. 22 от Закона за управление на отпадъците с Решение № 1390/23.04.2015 г, изм. с Решение № 831 по Протокол № 33/19.04.2018 г.; изм. с Решение № 1031 по Протокол № 40/13.12.2018г.; изм. с Решение № 357 по Протокол № 16/14.12.2020г., изм. с Решение № 413 по Протокол № 18/25.02.2021 г., изм. с Решение № 1236 по Протокол № 45/16.02.2023 г., изм. с Решение № 210 по Протокол № 8/25.04.2024 г.) (Наредба № 15). Иска се обявяването на оспорените разпоредби за нищожни, респективно тяхната отмяна като унищожаеми, поради липсата на предоставена с чл. 22, ал. 1 от ЗУО компетентност общинският съвет да приема административнонаказателни разпоредби, респективно поради установяване на забраната за паркиране на ППС по начин, който би попречил на събирането и извозването на отпадъците в чл. 4, т. 7 от Наредба № 15, а не в подзаконовия нормативен акт, уреждащ обществените отношения, свързани с престоя и паркиране на ППС – в Наредба № 18 за обществения ред при ползване на превозни средства на територията на Община Русе. Претендира присъждането на направените деловодни разноски.

Ответникът по жалбата – Общински съвет – Русе в проведеното съдебно заседание не изпраща законен или процесуален представител и не изразява становище по депозираната жалба.

Представителят на Окръжна прокуратура – Русе дава заключение за основателност на жалбата. Счита, че Общински съвет – Русе, при липса на делегирана в чл.22, ал.1 от ЗУО компетентност, е приел административнонаказателни разпоредби в Наредба № 15, поради което същите следва да бъдат обявени за нищожни.

Съдът, като взе предвид становищата на страните и доказателствата по делото, след проверка по реда на чл.168 във вр. с чл.196 от АПК на оспорените разпоредби от подзаконовия нормативен акт, приема за установено следното:

За жалбоподателката е налице пряк, личен и непосредствен правен интерес от оспорването по смисъла на чл.186, ал.1 от АПК като положителна процесуална предпоставка, обуславяща неговата допустимост. Нещо повече, на съда е служебно известно, тъй като касационното дело е разгледано от настоящия съдебен състав (КАНД № 244/2024 г. по описа на Административен съд – Русе), че с наказателно постановление № К 1109 от 25.08.2023 г. на заместник-кмета на Община Русе, за нарушение по чл.4, т.7 от Наредба № 15 и на основание чл.57, ал. 1 от същата наредба, на жалбоподателката е било наложено административно наказание „глоба” в размер на 300 лева. Оспорването на подзаконовия нормативен акт, съгласно чл.187, ал.1 от АПК, не е ограничено във времето. По тези съображения съдът намира жалбата допустима. Разгледана по същество, тя се явява частично основателна.

Наредба № 15 на Общински съвет – Русе, текстове от която са оспорени, по дефиницията на чл.75, ал.1 от АПК, чл.7, ал.2 и чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА, съставлява подзаконов нормативен акт. Същата е приета по законова делегация в чл.22, ал.1 от ЗУО. Тази разпоредба предвижда, че общинският съвет приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на ЗМДТ. От цитираната разпоредба е видно, че правомощията на общинския съвет, регламентирани в чл.22, ал.1 от ЗУО, се ограничават до приемането на позитивна уредба относно различните дейности по управление на отпадъците, но не включват такива по регламентиране на административнонаказателни разпоредби, с които да се предвиждат състави на нарушения и наказания за тях в случай на неизпълнение на така уредените задължения. Същевременно разпоредбата на чл.22, ал.1 от ЗУО се явява специална спрямо ЗМСМА и ЗАНН, поради което и съобразно принципа, че специалният закон изключва приложението на общия такъв (lex specialis derogat generali), който принцип е изводим и от чл.11, ал.2 от ЗНА, тя изключва тяхното приложение. По-конкретно неприложими се явяват текстовете на чл.2, ал.3 от ЗАНН, който урежда правомощието на общинските съвети при издаване на наредби да определят съставите на административните нарушения и съответствуващите на тях наказания, предвидени в ЗМСМА, както и на чл.22, ал.4 от последния закон, която норма гласи, че за нарушаване на приетите от общинския съвет наредби могат да се предвиждат глоби в размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица - имуществени санкции в размер до 50 000 лв., а при повторно нарушение и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност. Съдът намира, че административнонаказателната отговорност във връзка с управление на отпадъците е законово установена - в глава шеста, раздел II "Административни нарушения и наказания" от ЗУО, както с оглед вида на съответното административно нарушение, така и с оглед на предвиденото за него по вид и размер наказание. Поради това недопустимо е общинският съвет с наредба да урежда материя, за регулирането на която законодателят не му е учредил съответната компетентност – арг. от чл.76, ал.1 от АПК и която е изчерпателно уредена в закона – арг. от чл.8 от ЗНА. Оспорените разпоредби на чл.54, чл.55, чл.56, чл.57 и чл.58 от Наредба № 15, които уреждат отделни състави на нарушения и предвиждат наказания за тях, се явяват приети ultra vires, извън пределите на учредената с чл.22, ал.1 от ЗУО компетентност на общинския съвет, поради които са и нищожни на това основание. В доктрината и съдебната практика няма спор, че липсата на компетентност винаги води до нищожност на приетия административен акт ( арг. и от чл.173, ал.2 от АПК).

Нищожни, пак поради липса на компетентност, са и разпоредбите на чл.52 и чл.53 от Наредба № 15, уреждащи реда и органите, които установяват административните нарушения и издават наказателните постановления. Текстът на чл.52 от наредбата гласи, че нарушенията по тази наредба се констатират с акт за установяване на административно нарушение, съставен от служители на СЗ „КООРС“, звено „Общинска полиция“ и други оправомощени със заповед на кмета на общината длъжностни лица, чл.53, ал.1 от същата – че наказателните постановления се издават от лицата, предвидени в чл.22, ал.5 на ЗМСМА, а чл.53, ал.2 – че установяването на нарушенията, издаването, обжалването, както и изпълнението на наказателните постановления се извършват по реда на ЗАНН. В чл.157 – чл.160 от ЗУО законодателят подробно е диференцирал, според вида на нарушението, компетентността на съответните органи по установяването на административните нарушения по същия закон и издаването на наказателни постановления за тях. Следователно в конкретния случай не се касае до неуредени в закона обществени отношения с местно значение, за да може общинският съвет да ги урежда с наредба - per argumentum a contrario от чл.8 от ЗНА. Да се приеме обратното би означавало да се разкъса връзката между материалния и процесуалния закон, между материалните административнонаказателни разпоредби на ЗУО, които само законодателят може да установява и процесуалните такива, които определят компетентните органи, които могат да установяват административните нарушения и да налагат санкции за тях.

По изложените съображения разпоредбите на чл.52, чл.53, чл.54, чл.55, чл.56, чл.57 и чл.58 от Наредба № 15 на Общински съвет – Русе следва да бъдат обявени за нищожни като приети от некомпетентен орган, в който смисъл е и константната практика на ВАС по приложението на чл.22, ал.1 от ЗУО (вж. решение № 3060 от 9.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 5784/2020 г., VI о., решение № 9587 от 14.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3829/2020 г., VI о., решение № 10851 от 6.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 453/2020 г., VI о., решение № 7658 от 17.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 392/2020 г., VI о., решение № 16147 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1559/2019 г., VI о., решение № 10664 от 4.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2280/2020 г., VI о. и др.).

Не е нищожна обаче разпоредбата на чл.4, т.7 от същата наредба. Тя установява забрана за паркирането на пътни превозни средства по начин, който би попречил на събирането и извозването на отпадъците и снегопочистването. Очевидно е, че тази забрана обезпечава безпрепятственото осъществяване на дейностите по събирането и транспортирането на отпадъците и снегопочистването, които дейности попадат в обхвата на чл.22, ал.1 от ЗУО и обществените отношения по отношение на които общинският съвет разполага с компетентност да регулира. Във връзка със снегопочистването по общинските пътища следва да се допълни, че то е ангажимент на общината, на територията на която се извършва то съобразно изготвения план за зимно поддържане – чл.12, ал.1 вр. чл.3, ал.1, т.3 от Наредба № РД-02-20-19 от 12.11.2012 г. за поддържане и текущ ремонт на пътищата, поради което и в съответствие с чл.8 от ЗНА общинският съвет може да урежда подобна забрана в рамките на териториалната си компетентност, тъй като същата не е уредена в нормативен акт от по-висок ранг.

От представената от ответната страна преписка по приемане на подзаконовия нормативен акт, разпоредби от които са оспорени, се установява, че са спазени изискванията по приемането му, предвидени в глава пета, раздел III “Нормативни административни актове“ от АПК, тези по ЗНА, съобразно препращането в чл.80 от АПК, както и специалната разпоредба на чл.22, ал.3 от ЗУО.

Наредбата е приета по предложение с вх.№ 260/24.03.2015 г. на общински съветник и ръководител на работната група, създадена с решение № 580/25.04.2013 г. на Общински съвет – Русе. В съответствие с чл.22, ал.3 от ЗУО проектът е публикуван на интернет страницата на Община Русе на 24.03.2015 г., а на 02.04.2015 г. е проведено общественото му обсъждане като до датата на заседанието на общинския съвет на 23.04.2015 г. е изтекъл 14-дневният срок за предложения и становища по проекта, предвиден в приложимата редакция на чл.26, ал.2 от ЗНА. След изтичането му проектът е внесен, на основание чл.28, ал.1 от ЗНА, за обсъждане и приемане в Общински съвет – Русе като с решение № 1390 по протокол № 49/23.04.2015 г. Наредба № 15 е приета. Общинските съветници в Общински съвет – Русе са 51 души съгласно чл.19, ал.1, т.9 от ЗМСМА. Решението за приемане на наредбата, видно от поименния протокол за гласуване, е взето с кворум от 37 общински съветници, от които гласували „за“ проекта 34 общински съветници и 3 общински съветници, гласували „въздържал се“, т.е. в съответствие с правилата за кворум и мнозинство по чл.27, ал. 2 и ал.3 от ЗМСМА. Спазено е и изискването на чл. 78, ал. 3 от АПК като подзаконовият нормативен акт е доведен до знанието на населението чрез публикуването му на интернет страницата на Община Русе, секция „Наредби“.

Неоснователно е и оплакването на жалбоподателката за несъответствието на чл.4, т.7 от Наредба № 15 с материалния закон поради това, че установената от тази разпоредба забрана за паркиране на ППС по начин, който би попречил на събирането и извозването на отпадъците, е уредена именно в подзаконовия нормативен акт, свързан с тяхното управление, а не в подзаконовия нормативен акт, уреждащ обществените отношения, свързани с престоя и паркиране на ППС – в Наредба № 18 за обществения ред при ползване на превозни средства на територията на Община Русе.

Както беше посочено по-горе, тази забрана обезпечава безпрепятственото осъществяване на дейностите по събирането и транспортирането на отпадъците на територията на Община Русе, т.е. на тяхното управление, поради което същата се отнася пряко до предмета на оспорения подзаконов нормативен акт, приет на основание чл.22, ал.1 от ЗУО.

В допълнение следва да се посочи, че подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени пред съда само по отношение на тяхната законосъобразност – чл.145, ал.1 вр. чл.196 от АПК. Извън извършваната от съда проверка за законосъобразност остава решението на органа, приел акта, в кой конкретен подзаконов нормативен акт, съобразно неговия предмет на регулиране, следва да бъде включена конкретната оспорена норма. Тази преценка се извършва по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Аргумент за това разбиране може да се черпи от чл.32, ал.2, т.1 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА. Този текст предвижда, че в допълнителните разпоредби се включват правила, които са странични спрямо предмета на акта, но е необходимо да бъдат включени в него. Следователно дори и една норма да е странична спрямо предмета на акта, то тя пак може да бъде включена в него, ако органът, който го е приел, прецени, че това е необходимо. Именно тази необходимост не може да бъде контролирана от съда, доколкото тя е свързана със същината на нормотворческата власт – с преценката кои обществени отношения могат и трябва да бъдат правно регулирани и как следва да стане това посредством способите на юридическата техника. В този смисъл „качеството“ на подзаконовия нормативен акт и съответствието му със законовите изисквания към строежа и формулиране на неговите разпоредби (глава трета и глава четвърта от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА) не подлежи на съдебен контрол в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове по глава десета, раздел III на АПК. По тези съображения жалбата, в частта й срещу чл.4, т.7 от Наредба № 15, следва да бъде отхвърлена като неоснователна.

Жалбоподателката е направила деловодни разноски в общ размер на 40 лева, от които 10 лева – държавна такса за образуване на делото и 30 лева – такса за обнародване на съобщението за оспорването в „Държавен вестник“. Съдът намира, че съразмерно с уважената част от жалбата в полза на жалбоподателката следва да бъде присъдена сумата от 30 лева. Деловодните разноски в този размер, на основание § 1, т.6 от ДР на АПК, следва да бъдат възложени в тежест на Община Русе, която разполага с правосубектност като юридическо лице – чл.136, ал.3 от Конституцията на Република България и чл.14 от ЗМСМА.

Така мотивиран и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът

Р Е Ш И:

ОБЯВЯВА по жалба на М. С. И., с [ЕГН], от гр.Русе, ул.“Кръстец“ № 12, вх.“В“, ет.4, нищожността на разпоредбите на чл.52, чл.53, чл.54, чл.55, чл.56, чл.57 и чл.58 от Наредба № 15 за управление на дейностите с битови, строителни и масово разпространени отпадъци на територията на Община Русе (приета от Общински съвет – Русе на основание чл.76, ал.3 от АПК, чл. 21, ал. 1, т.23 от ЗМСМА и чл.22 от ЗУО с решение № 1390/23.04.2015 г, изм. с решение № 831 по протокол № 33/19.04.2018 г.; изм. с решение № 1031 по протокол № 40/13.12.2018г.; изм. с решение № 357 по протокол № 16/14.12.2020г., изм. с решение № 413 по протокол № 18/25.02.2021 г., изм. с решение № 1236 по протокол № 45/16.02.2023 г., изм. с решение № 210 по протокол № 8/25.04.2024 г.).

ОТХВЪРЛЯ жалбата на М. С. И., с [ЕГН], в частта против разпоредбата на чл.4, т.7 от Наредба 15 за управление на дейностите с битови, строителни и масово разпространени отпадъци на територията на Община Русе.

ОСЪЖДА Община Русе, представлявана от кмета П. П. М., да заплати на М. С. И., с [ЕГН], от гр.Русе, ул.“Кръстец“ № 12, вх.“В“, ет. 4, сумата от 30 лева – деловодни разноски.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

След влизането му в сила решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК.