Р Е Ш Е Н И Е
Номер 1776 Година 12.11.2021 Град
Бургас
В ИМЕТО НА
НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - БУРГАС, III състав, на четиринадесети октомври две
хиляди двадесет и първа година, в публично заседание, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
Чавдар Димитров
ЧЛЕНОВЕ:1.Христо Христов
2.Марина
Николова
Секретаря В. С.
Прокурор
Като разгледа докладваното от съдия Димитров административно дело №
1773 по описа за 2021 година и за да се произнесе взе
пред вид следното:
Производството е по чл.32, ал.1 ЗПУГДВМС. Образувано е
по повод жалба, именована заповед № РД-09-17/18.05.2021г. на Областен управител
на област Бургас, с която е оспорено пред Административен съд Бургас решение на
Общински съвет Несебър, прието по т.1 от дневния ред на заседание №17,
проведено на 17.05.2021г., с което на основание чл.21, ал.1, т.20 ЗМСМА и чл.30,
чл.33 и чл.34 ЗПУГДВМС, се одобрява
предложението за провеждане на общ референдум в следните населени места
от община Несебър, а именно: с.Баня, с.Емона, с.Паницово, с.Козница, направено
от инициативен комитет и определя дата за неговото провеждане- 04.07.2021 г. с въпрос на референдума
„Подкрепяте ли предложението с.Баня, с.Емона, с.Паницово и с.Козница да останат
в границите на община Несебър?“; одобрени са разходите за организирането и
провеждането на референдума, които да се осигурят от бюджета на общината,
съгласно представената план-сметка; утвърждава книжата за провеждане на местния
референдум, съгласно приложение №1 до №31; във връзка с необходимостта от
започване на организацията за провеждането на местния референдум и с цел
спазване предвидените в законодателството срокове, на основание чл.60 АПК се
допуска предварително изпълнение на решението.
Изложени
са мотиви за допуснато чрез приемане на съответното решение нарушение както на
материалноправните норми, така и за процесуалния закон. Обяснява се, че липсва
правно основание за провеждане на референдума, предмет на настоящия спор.
Твърди се наличието на законосъобразно проведен предходен референдум, който е в
положителен смисъл за отделяне на населените места, предмет на настоящия
референдум от територията на Община Несебър и процедурата по който не е
приключила. Твърди се наличие на влязло в сила решение на Министерски съвет
№253/24.03.2021г. за създаване на нова община с административен център гр.
Обзор. Твърди се, че липсва правен ред, по който да бъде проведен референдум,
който да пререшава въпроси приети по проведен такъв, чието изпълнение предстои.
Сочи се противоречие с разпоредби на ЗАТУРБ, а именно с §1т.7 и §2, според
които нови процедури за промени в административно териториалното устройство,
извършени по реда на този закон , могат да се проведат не по-рано от две години
от приключване на предходната. Обяснява се, че решението е безпредметно, тъй
като процедурата по отделяне на община Обзор от община Несебър не е приключила
и съответните населени места не са преместени административно към нея.
Ответникът
- Общински съвет Несебър, редовно уведомен, се представлява от процесуален
представител, който оспорва жалбата на Областния управител и изразява становище
за законосъобразност на приетото решение.
Административен съд гр.Бургас, намира,
че така направеното оспорване е процесуално допустимо като направено в
законоустановения срок по чл.149, ал.1 от АПК, от надлежна страна, имаща право
и интерес от обжалването. Съгласно Тълкувателно решение № 5/10.12.2008г. на ВАС,
областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху
всички решения на общинските съвети, чрез оспорването им пред съответния
административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА във връзка с чл.32, ал.2 ЗА,
а съгласно чл.130, ал.2 от ЗСВ, тълкувателните решения са задължителни за
органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното
самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове.
Разгледано по същество
оспорването е основателно. За да достигне до този извод съдебният състав приема
за установена следната фактическа обстановка.
С уведомление вх. №
218/30.03.2021г. при Общински съвет - Несебър Инициативен комитет за
произвеждане на местен референдум в с. Баня, с, Емона, с. Паницово и с. Козница,
на основание чл. 28, ал. 2, т. 3 от Закона за пряко участие на гражданите в
държавната власт и местното самоуправление, уведомил Председателя на Общински
съвет – Несебър и кмета на общ. Несебър за започването на подписка за
произвеждане на местен референдум и за поставяне за гласуване на референдума на
следните въпроси: „Подкрепяте ли предложението с. Баня и с. Емона, с. Паницово
и с. Раковсково да останат в границите на община Несебър.“ Представен е бил
надлежнозаверен протокол от проведеното събрание и списък на участниците в
събранието.
С писма с изх. №№ съответно 231/12.04.2021г.,
232/12.04.2021г. и 233/12.04.2021г. Председателят на Общински съвет – Несебър
уведомил ТД ГРАО Бургас, Кмета на
общината и общинските съветници за постъпилото уведомление по чл. 28, ал. 2, т.
3 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното
самоуправление. Доказателства, че това писмо е връчено и е стигнало до знанието
на всеки от съветниците, не са представени, но това обстоятелство не се оспорва.
Депозирани са такива за разглеждането на преписката във всички комисии на
Общински съвет Несебър, както следва: Комисията по законност, обществен ред,
местно самоуправление, приватизация следприватизационен контрол и контрол по
изпълнение решенията на Общинскив съвет, както и в Комисията по образование,
култура, туризъм, спорт здравеопазване, вероизповедание и социални дейности,
Комисията по бюджет, финанси, европейски фондове, национални и регионални
програми. Комисия по общинска собственост, жилищна политика, общински дружества
и предприятия, Комисия по устройство на територията, селско, горско ловно
стопанство и опазване на околната среда, Кмета на Община Несебър бил уведомен и
за предприемане на действията, предвидени в ал. 2 на чл. 33 от ЗПУГДВМС.
На 08.04.2021 година, в
тримесечния срок по чл. 28, ал. 8 от ЗПУГДВМС, подписката била внесена от
Инициативния комитет в общинския съвет на Община Несебър. В изпълнение на
разпоредбата на чл. 29, ал. 1 и 2 от ЗПУГДВМС тя била регистрирана в публичния
регистър. Съгласно Писмо изх. № 231 от 12.04.2021 г., тя е била изпратена на
Главна дирекция "Гражданска регистрация и административно обслужване"
при МРРБ, Териториално звено гр. Бургас за
извършване на проверка за наличието на необходимия брой подписи по чл. 27 от
ЗПУГДВМ. По така извършената проверка е съставен Протокол от 20.04.2021г. също
представен по делото.
Съгласно проверката на подписката,
същата приключила с протокол от 20.04.2021г. на Главна дирекция
"Гражданска регистрация и административно обслужване" при
Министерството на регионалната развитие, подписан от главния директор, съгласно
който са проверени 158 записа, от които 139 са коректни. Посочените като
некоректни 19 са разграничени в зависимост от установените неточности,
непълноти или несъответствия.
С писмо от 21.04.2021г. на
Председателя на Общински съвет Несебър до
кмета на Община Несебър е било изпратено писмото на Главния директор на ГД
"Гражданска регистрация и административно обслужване" от 20.04.2021
година с искане за определяне на разходите за провеждане на местния референдум.
С нарочно писмо кметът е дал
становището си по предложения реферндум на основание чл.30, ал.2 на ЗПУГДВМС, с
което е дал съгласието си за провеждане под условие да е съответно на „всички
нормативни изискавания“.
Председателят на ОбС-Несебър насрочил
заседание за разглеждане на предложението за произвеждане на местен референдум
на 17.05.2021г., за което е изпратил съобщение до общинските съветници.
Видно от представен присъствен
списък на заседанието на 17.05.2021 г. са присъствали 20 от общо 21 общински
съветници. При гласували 20 общински съветници, с 20 гласа "за", е било
прието оспореното решение, с което е било одобрено провеждането на референдум,
с мотивите изложени в становищата на постоянните комисии.
При така изяснената фактическа
обстановка и след проверка на оспорвания административен акт съобразно чл. 168,
ал. 1 АПК, съдът прави следните правни изводи:
Предмет на оспорване е Решение №
381 от 17.05.2021г. на Общински съвет – Несебър, с което е одобрено предложение
за произвеждане на местен референдум в следните населени места от общината: с.
Баня, с. Емона, с. Паницово и с. Козница. Определена е дата за неговото
провеждане - 04.07.2021г., както и поставеният въпрос „Подкрепяте ли
предложението с. Баня, с. Емона, с. Паницово и с. Козница да останат в
границите на община Несебър?“, одобрени са разходите за провеждането на
референдума, които да се осигурят от бюджета на общината съгласно представената
план-сметка. И са утвърдени книжата за провеждането на местния референдум ,
съгласно приложения от №1 до №31.
По валидността на акта:
Решението на Общински съвет
Несебър е постановено от компетентен орган с оглед разпоредбите на чл. 31 от
ЗПУГДВМС и при наличието на законоустановен кворум за приемането му. Съгласно
чл. 27, ал. 4 от ЗМСМА във вр. с чл. 21, т. 20 от ЗМСМА решението на Общинския
съвет следва да бъде взето с мнозинство повече от половината от общия брой на
съветниците. В случая от общия брой на общинските съветници - 21, решението е
взето с гласовете на 20 общински съветника, т.е. при необходимото мнозинство
съобразно разписаното изискване в посочените разпоредби.
По законосъобразността на акта:
Оспореното решение представлява одобрение
на предложение за провеждане на местен референдум по смисъла на чл. 30 от
ЗПУГДВМС със следния въпрос: „Подкрепяте ли предложението с.Баня, с.Емона,
с.Паницово и с.Козница да останат в границите на община Несебър?“
В производството по оспорване
издаването на административен акт, оспорващият трябва да установи, че са били
налице основанията за издаването му, с аргумент на чл. 170, ал. 2 от АПК.
Фактическото основание за
издаване на акта може да се извлече от материалите на адм. преписка. Съгласно
Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на ВС мотивите на адм. акт
могат да бъдат изложени от органа и отделно от самия акт в друг документ от
преписката.
Към представената по делото
административна преписка са приложени протоколи от проведени заседания на постоянните
комисии на ОбС Несебър по разглеждане на предложението за произвеждане на
местен референдум, които протоколи обективират мотивите на постановеното
одобрение за провеждане на референдума.
Законът за прякото участие на
гражданите в държавната власт и местното самоуправление урежда условията,
организацията и реда за пряко участие на гражданите на Република България при
осъществяване на държавната и местна власт - чл. 1, ал. 1 от ЗПУГДВМС. Законът
посочва няколко форми на пряко участие - референдум, гражданска инициатива,
европейска гражданска инициатива по смисъла на чл. 2, т. 1 от Регламент ЕС №
211/2011 и общо събрание на населението. Право да гласуват на местен референдум
и на общо събрание на населението имат гражданите на Република България с
избирателни права, които имат постоянен или настоящ адрес, когато той е
различен от постоянния, на територията на съответните община, район, кметство,
населено място, квартал през последните 6 месеца преди насрочването на
референдума.
Местен референдум се провежда по
предложение на 1/5 от общинските съветници, кмета на общината или района или
инициативен комитет с подписите на не по-малко от една двадесета от гражданите
с избирателни права, които имат постоянен адрес на територията на съответната
община, район или кметство към момента на вписване на предложението в
регистъра. Общинският съвет приема решение за произвеждане на местен референдум,
когато това е поискано от инициативен комитет с подписка, съдържаща подписите
на не по-малко от една десета от гражданите с избирателни права в съответната
община, район или кметство, и не противоречи на ограничението по чл. 26, ал. 2
от ЗПУГДВМС. Ако в срок до един месец след обявяване на решение на общинския
съвет инициативен комитет с подписка, съдържаща подписите на не по-малко от
една десета от гражданите с избирателни права на съответната община, поиска да
се произведе референдум за одобряване на решението, кметът на общината определя
датата на референдума, който трябва да се произведе в срок до два месеца от
постъпване на искането. След изготвяне на подписката, тя се внася в Общински
съвет. Съгласно чл. 29, ал. 2 от ЗПГДВМС „Председателят
на общинския съвет изпраща подписката в структуриран електронен вид на
териториалното звено на Главна дирекция "Гражданска регистрация и
административно обслужване" към Министерството на регионалното развитие и
благоустройството, което извършва незабавно служебна проверка. Когато се
установи наличието на необходимия брой подписи, изискуеми по чл. 27, ал. 1, т.
3 или ал. 2, проверката се преустановява и се изготвя протокол, който се
изпраща на председателя на общинския съвет.“ Съгласно
чл. 8, ал. 1 от Закона - Национален и местен референдум се провеждат по
актуализирани списъци за изборите за народни представители, съответно за
общински съветници. В ал. 2 от същия текст е посочено, че за съставянето,
промяната и обявяването на избирателните списъци се прилагат съответните
изисквания на Изборния кодекс.
В случая от събраните по делото
доказателства е видно, че процедурата за иницииране приемането на решение от
страна на общинския съвет за одобряване провеждането на референдум е спазена,
като не са допуснати съществени процедурни нарушения, явяващи се самостоятелни
основания за отмяна на оспореното решение.
Предметът на всеки референдум,
явяващ се законово основание за провеждането му е уреден в разпоредбата на чл.
26, ал.1 ЗПУГДВМС. Съгласно същата норма „местен
референдум се провежда в община, район или кметство
за пряко решаване на въпроси от местно значение, които законът е
предоставил в компетентност на органите на местно самоуправление или органите
на района или кметството.“
В конкретния случай спорният
референдум е проведен в 4 населени места, нито едно от които не притежава
статут на самостоятелно кметство. Според цитираната норма на закона
провеждането на референдум е допустимо единствено в една или повече от
предвидените по закон административнотериториални единици. Такива според
разпоредбата на чл.2, ал.2 от ЗАТУРБ са и съставните
административно-териториални единици, които
в общините са кметствата и районите.“ Според нормата на чл.3, ал.1 от същия
закон населените места са териториални, но не и административно териториални
единици. Предвид изложеното съдебният състав достига до извод, че ЗПУГДВМС не
предвижда възможност за провеждане на референдум в териториални, а единствено в
административно териториални единици, поради което одобрението за провеждането
му само в четири териториални единици представляващи населени места е
незаконосъобразно и представлява достатъчно основание за отмяната на оспореното
решение.
Отделно от това, както бе
цитирано по-горе предмет на всеки референдум е решаване на въпроси от местно значение,
т.е. намиране на решение на съществуващи проблеми от местно значение. Т.е.
предмет на самия реферндум следва да бъде търсене и предизвикване на промяна на
съществуващо положение, което да удовлетворява гражданите на съответната
ядминистративно-териториална единица. В конкретния случай се търси становището
на населението относно подкрепа на предложението за оставане на четирите
населени места в границите на община Несебър. Доколкото към момента на приемане
на решението, както и към този на постановяване на съдебния акт тези населени
места са и продължават да бъдат част от административнотериториалната структура
на община Несебър липсва предмет на приетото от колективния орган решение.
Подобна промяна би могла да бъде предизвикана и подобен проблем би могъл да
бъде решен едва след отделяне на процесните населени места от територията на
общна Несебър. Актът, който поражда подобно правно действие е указ на
Президента на Република България, какъвто към настоящия момент не е постановен
и обнародван. При липса на предмет атакуваното решение е не просто
безпредметно, но и заобикалящо закона, целящо постигането на правнодопустими
резултати с правнонеобосновани и противоречащи на закона средства.
Провеждането на референдум за
обезсилване действието на решение по предходен такъв не е предвидено изрично
сред компетентността на органите на местно самоуправление.
Въпросите, които се предлагат за
решаване чрез референдум, следва да са ясни и недвусмислени. Това се извлича от
разпоредбата на чл. 27, ал. 6 от ЗПУГДВМ, според която в предложението за
местен референдум се включват един или няколко въпроса, на които
гласоподавателите отговарят с "да" или "не". Въпросите се
изписват на общоупотребим български език, кратко, точно и ясно. Изключително
съществено е въпросите да са с ясен смисъл, тъй като съгласно чл. 26, ал. 4 от
ЗПУГДВМ решението, прието с местен референдум, не подлежи на последващо
одобрение от общинския съвет, което от своя страна рефлектира върху тяхното
изпълнение. В конкретния случай гласоподавателите на четирите села са поставени
пред избор дали да одобрят оставането на тези населени места и занапред в
административно-териториалната структура на Община Несебър, без към настоящият
момент това обстоятелство да е променено или да съществува ясен и неотменен
процес това да се случи.
Предвид изложеното, жалбата е основателна
и следва да бъде уважена, като бъде отменено оспореното решение на ОС Несебър.
Жалбоподателят претендира
разноски за юрисконсултско възнаграждение, поради което такива следва да бъдат
присъдени в минимален размер от 80,00 лева..
Така мотивиран и на основание
чл. 172, ал. 3 във връзка с ал. 2 от АПК, Административен съд- Бургас, ХІХ-ти състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалбата, именована
заповед № РД-09-17/18.05.2021г. на Областен управител на област Бургас оспореното
пред Административен съд Бургас Решение на Общински съвет Несебър, прието по
т.1 от дневния ред на заседание №17, проведено на 17.05.2021г., с което на
основание чл.21, ал.1, т.20 ЗМСМА и чл.30, чл.33 и чл.34 ЗПУГДВМС, е одобрено предложението за провеждане на общ референдум
в следните населени места от община Несебър, а именно: с.Баня, с.Емона,
с.Паницово, с.Козница, направено от инициативен комитет и е определена дата за
неговото провеждане - 04.07.2021 г., с въпрос на референдума „Подкрепяте ли предложението с.Баня, с.Емона,
с.Паницово и с.Козница да останат в границите на община Несебър?“; одобрени
са били разходите за организирането и провеждането на референдума, които да се
осигурят от бюджета на общината, съгласно представената план-сметка; утвърдени са
били книжата за провеждане на местния референдум, съгласно приложение №1 до
№31;
ОСЪЖДА Общински съвет Несебър да
заплати на Областен управител на Област Бургас съдебноделоводни разноски в
размер на 80,00 лева юрисконсултско възнаграждение.
На основание чл. 32, ал. 1, изр.
3 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното
самоуправление, решението на съда е окончателно и не подлежи на обжалване или
протест.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.
