РЕШЕНИЕ
№ 423/23.06.2022г., гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Хасково, в открито заседание на тридесет и първи март, две хиляди двадесет и втора година, в състав:
Съдия:
Ива Байнова
при секретаря Дорета Атанасова…..………...………………………...и в присъствието на прокурор………..…..…………………………...……………………………….като разгледа докладваното от съдия Байнова адм. дело №1137 по описа за 2021 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл.124, ал.1 от Закона за държавния служител (ЗДСл).
Образувано е по жалба от К.К.В. *** със съдебен адрес:***, подадена чрез пълномощник, против Заповед № НК-10/22.10.2021г. на Изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните, с която на жалбоподателката е наложено дисциплинарно наказание „Отлагане повишаването в ранг с една година“.
В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на заповедта. Счита се, че при нейното издаване са допуснати съществени процесуални нарушения. Твърди се, че е издадена извън сроковете по чл.94 от ЗДСл. В случая дисциплинарно наказващият орган приел, че с доклада от 19.07.2021г. били констатирани нарушения на служебните задължения на жалбоподателката, т.е. към тази дата органът узнал за евентуално допуснати от нея нарушения. В констативната част на заповедта било посочено, че имало и становище в същата насока с дата 26.07.2021г., поради което и към тази дата до знанието на органа били стигнали данни за допуснато дисциплинарно нарушение. До датата на издаването на заповедта обаче изтекли повече от два месеца, тъй като тя била издадена на 22.10.2021г., а връчена на 01.11.2021г.,от която дата същата могла да породи своето правно действие. В случая не можел да намери приложение по-дългият, предвиден в закона едногодишен срок за налагане на дисциплинарно наказание, тъй като бил известен точно момента на откриването на нарушението. На следващо място се твърди, че заповедта не е мотивирана. Авторът на оспорената заповед се задоволил само да посочи, че жалбоподателката не констатирала пропуски в образеца на Контролен лист по предварителен контрол за законосъобразност в ОДБХ - Хасково, което създавало предпоставки за корупция, измама или други нередности. Отбелязва се, че длъжността, на която жалбоподателката била назначена била „главен експерт човешки ресурси в отдел ФСД“ при ОДБХ - Хасково, а работата, за която била наказана ѝ била възложена като допълнителна служебна функция. В заповедта не било посочено точно какво дисциплинарно нарушение оспорващата допуснала. Формулировката в същата представлявала едно общо изложение, без да е посочено конкретно, точно, кои задължения не изпълнила, както и обстоятелствата при които това станало, което лишавало наказаната от правото ѝ да се защитава. Не се сочели доказателства за обстоятелствата, при които било извършено нарушението, като наказващият орган само изложил твърдения, че били създадени условия за корупция и измама. Нямало обаче твърдения за настъпили неблагоприятни последици от поведението на служителя, от какъв характер и обем били същите и по какъв начин се създавали условия за корупция или измама. В заповедта не било цитирано точно и извършеното дисциплинарно нарушение. Никъде в заповедта не било посочено какъв точно следвало да бъде образеца на „Контролен лист за предварителен контрол“, в който оспорващата не констатирала пропуски, нито какъв вид образец попълвала и кой орган го бил утвърдил. В подкрепа на изложеното се твърди наличие на субективно отношение от страна на дисциплинарно наказващия орган, тъй като макар в акта да било посочено правното основание, липсвало фактическото такова. Не било взето предвид цялостното служебно поведение на служителя при определяне вида и размера на наказанието. В тази връзка се изтъква, че за периода, за който е наказана, оспорващата нямала констатирани никакви пропуски в работата ѝ, нямала забележки и изпълнявала служебните си задължения съгласно чл.21 от ЗДСл, като ѝ била правена ежегодна оценка за изпълнение на длъжността от оценяващия ръководител, на когото била непосредствено подчинена. Дадената й оценка била в насока, че изпълнението на служебните задължения надвишава изискванията. Твърди се също, че отразеното в Доклад №ВД-2630/19.07.2021г. не отговаря на действителността. Като правно значим факт се посочва, че към момента на изслушването на служителката на 04.10.2021г., докладът, дал повод на наказващия орган да наложи наказание, не ѝ бил връчен. Запознала се със съдържанието му по-късно. Твърди се също, че служителката изпълнявала служебните си задължения, в това число и в частта съобразно Заповед №3245/02.07.2020г. на прекия ръководител, съответно работила според утвърдения образец на Контролен лист за предварителен контрол. Всички тези първични документи за поемане на задължения и извършване на разход проверявала и подписвала поетапно, според изискванията. В този смисъл, именно при проверка на извършваната от оспорващата работа, в доклада по отношение на вътрешния контрол в ОДБХ - Хасково била дадена положителна оценка.
По изложените съображения се претендира отмяна на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание и присъждане на направените по делото разноски.
В съдебно заседание жалбата се поддържа от пълномощника на оспорващата.
В писмени бележки се преповтарят доводите от жалбата и се допълва, че не е имало основание в хода на административното производство да се подменя състава на дисциплинарния съвет. Същият бил подменен с нов преди изтичане на мандата на стария такъв. Също така, недопустимо било в рамките на едно дисциплинарно дело да се разглежда поведението на няколко служители и да се събират доказателства за тях. Недопустимо било и служителят да бъде привлечен към дисциплинарна отговорност едва на 19.09.2021г., след изтичане на двумесечен срок от образуване на дисциплинарното дело. Не било съобразено от административния орган дали евентуално извършеното нарушение отговаря на наложеното наказание.
Ответникът, изпълнителен директор на Българска агенция по безопасност на храните – София, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата и моли да се отхвърли като неоснователна.
Съдът като взе предвид събраните по делото доказателства във връзка с доводите на страните , намира за установено от фактическа страна следното:
С Доклад рег.№ВД-2630/19.07.2021г. (л.19) от Л.Б.- Директор на дирекция „Вътрешен одит при Българска агенция за безопасност на храните (БАБХ) и И.А.– вътрешен одитор в БАБХ, Изпълнителният директор на БАБХ е бил уведомен относно изпълнението на одитен ангажимент за консултиране (OAK) №ОА-2108/К с предмет „да се оцени финансовото управление и контрол (ФУК) с цел укрепване на вътрешния контрол, изпълнението и контрола на сключените договори и възложените обществени поръчки за периода от 01.01.2020г. до 01.07.2021 г. в ОДБХ – Хасково“. Посочено е, че за ОДБХ – Хасково било констатирано регламентиране на дейността на структурата с вътрешни актове в съответствие с новите задължителни указания на МФ, но отделни вътрешни правила и процедури не били актуализирани по отношение на тяхното съдържание или били в процес на разработване, поради въведени нови контролни дейности (Вътрешни правила за осъществяване на последващи оценки на изпълнението). В резултат от одитния ангажимент за консултиране №ОАК-2102 били дадени препоръки до ръководството на ОДБХ - Хасково. Със Заповед №1939/28.05.2021г. на Директора на ОДБХ – Хасково била определена комисия в състав от главен експерт „Човешки ресурси”, той и финансов контрольор - К.В., и двама старши юрисконсулти със задача да се запознаят с представения доклад от дирекция „Вътрешен одит“ при ЦУ на БАБХ, като дадат предложения за корективни дейности. Констатациите в доклада са обособени в отделни точки.
В точка 1 се посочва, че по време на ОАК №ОАК-2108, при проверката на резултатите от изпълнението на дадените препоръки, било установено, че със Заповед №2219/01.07.2021г. на директора на ОДБХ – Хасково били утвърдени „Вътрешни правила за извършване на предварителен контрол за законосъобразност по смисъла на ЗФУКПС в ОДБХ – Хасково“. Вътрешните одитори изразявали мнение, че тези вътрешни правила се нуждаели от преработване и допълване на тяхното съдържание, тъй като в тях не били включени норми по отношение на дефиницията на понятието предварителен контрол за законосъобразност, в която изрично да е регламентирано, че това била постоянна превантивна контролна дейност, обхващаща цялостната дейност на ОДБХ - Хасково, както финансовата, така и нефинансовата сфера, и се проявявала в две форми - преди поемане на задължение и преди извършване на разход, което било новото в методологията по вътрешен контрол. Липсата на норми, включени във вътрешните правила, които да регламентират по този начин предварителния контрол за законосъобразност, било довело до неприлагане на практика на видовете мнение за произнасяне от финансовия контрольор (мнение за одобрение, за неодобрение (отказ) и мнение с резерви), не бил определен и срок за произнасяне от финансовия контрольор, имало непълнота, както при изброяване, така и при осъществяването на предварителния контрол за законосъобразност на обектите на този контрол - в т.5 от тях липсвали включени приходи, вътрешни актове по управление на предоставеното имущество, като в т. 5.5. и в т. 5.6. били предвидени норми само за недвижими имоти, без такива за служебните автомобили, като само били визирани движими вещи, без друга оценка, не бил включен контрол върху ежемесечните отчети на МОЛ, както и върху регистъра на МПС, регистъра на издадените/отчетените пътни листа, в качеството им на ценни книги, водещи се под строг отчет.
В т.1 от доклада са обективирани и други констатации, които по-скоро имат отношение към привлечените към дисциплинарна отговорност други служители на дирекцията, различни от жалбоподателката.
В обобщение на констатациите по т.1 в доклада се посочва, че като цяло, законосъобразно била извършвана дейността по ФУК в ОДБХ - Хасково за одитирания период, с изключение на отделни процедури във връзка с процеса по управление на рискове, на управлението на служебните автомобили, на контролните дейности по осъществяване на последващи оценки на изпълнението, на извършването на предварителен контрол за законосъобразност. Степента на ефективност и ефикасност от прилаганите нови задължителни указания в методологията по вътрешен контрол в ОДБХ - Хасково била оценена като добра, което означавало, че като цяло били покрити всички критерии, но актуализирането на отделни действащи политики, процедури и вътрешни правила се нуждаело от подобрение, тъй като това бил динамичен и непрекъснат процес.
Точка 2 от доклада касае констатациите от проверката за изпълнението на сключените договори през одитирания период. Отбелязано е, че били проверени 56 броя договори, сключени от ОДБХ - Хасково. От тях , за 8 броя договори (№53, №54, №55, тристранно споразумение с „М-консулт“ ООД/“СПАВЪЛ-КОНСУЛТ“ ООД, две споразумения с „Български пощи” №НУ-15-26/20.01.2020г. и №УУ-05/08.01.2020г. и анекс към договор №41) били без извършен предварителен контрол за законосъобразност. В обобщение на констатациите по т.2 в доклада се посочва, че за осигуряване на проследимост на процесите при последващ контрол към всяка папка с документи, подлежащи на осчетоводяване следвало да се прилага пълен опис (хронология) на документите в нея и взетите по тях счетоводни записвания - извлечение от въведената информация в счетоводната програма, като доказателство за документалната обоснованост на стопанските операции във връзка с изготвяните на финансови отчети. Добра практика било всички документи да се окомплектоват като се спазва принципът за хронологичност на действията. Проверената документация за направените плащания по сключените договори била съобразена с нормативната уредба, но се нуждаела от допълнение и конкретизиране на етапите, процесите и на отговорните длъжностни лица.
В точка 3 от доклада се посочва, че през одитирания период в ОДБХ - Хасково били възложени три обществени поръчки, за които били сключени три договора. Обобщението на констатациите по т.3 гласи, че трите договора за възлагане на обществени поръчки били подписани за ОДБХ - Хасково от директора и д-р Г. И., първи подпис, и от началник отдел ФСД Х. Т., втори подпис. Съгласувани били за законосъобразност със старши юрисконсулт Д. А.. И при трите договора бил приложен контролен лист за извършен предварителен контрол за законосъобразност, но той бил попълнен едновременно преди поемане на задължение и преди извършване на разход от длъжностното лице от изпълняващо функциите лице „финансов контрольор“, което не било правилно, а и бил положен само подпис без име и длъжност за идентифициране на отговорното длъжностно лице. Трите договора били сключени и изпълнени след проведени процедури, в съответствие с изискванията на ЗОП. Проверените вътрешни актове, прилагани в ОДБХ - Хасково, изпълнението и плащанията по сключените договори и възложените обществени поръчки били съгласно нормативните изисквания и по клаузите на договорите, но било необходимо да се допълни регламентирането във вътрешните актове на процеса по управлението на рисковете и на предвидените контролни дейности, както и на процесите по документиране и докладване, включително на конкретизиране на длъжностните лица.
Крайният извод в доклада гласи, че на основание изразеното мнение за законосъобразност на регламентацията на вътрешните актове в съответствие с новите задължителни указания на МФ, на изпълнението на сключените договори и на възложените обществени поръчки, както и съгласно Стандарт 2120.C3, отговорност на изпълнителния директор било да реши какви действия да предприеме с оглед икономичното и ефективното управление в ОДБХ - Хасково.
По повод Доклад рег.№ВД-2630/19.07.2021г. е дадено Становище вх.№ВД-2720/26.07.2021г. (л.29) от главен директор на Главна дирекция „Верификация на официалния контрол“ при ЦУ на БАБХ. Видно от становището, във връзка с констатирани множество отклонения и несъответствия при изпълнение на прилаганите вътрешни актове във връзка с финансовото управление и контрол, и в съответствие с новите задължителни указания на министъра на финансите, на процедурите по изпълнението и контрола на сключените договори, и на възложените обществени поръчки в ОДБХ - Хасково, на изпълнителния директор на БАБХ е предложено да бъде образувано дисциплинарно дело срещу Х. Т. - началник отдел ФСД при ОДБХ – Хасково, д-р Г. И. - главен инспектор в отдел ЗЖ при ОДБХ – Хасково, Ц. Ч. - старши юрисконсулт при ОДБХ – Хасково и Д. А.- старши юрисконсулт при ОДБХ – Хасково, за неизпълнение на служебни задължения.Становището е одобрено от Изпълнителния директор на БАБХ.
Със Заповед № РД11-1863 от 11.08.2021г. (л.17) на основание чл.96, ал.1 от ЗДСл, във връзка със Становище с вх.№ВД-2720/26.07.2021г. и Доклад с вх.№ВД-2630 от 19.07.2021г., Изпълнителният директор на БАБХ наредил да се образува дисциплинарно дело №7 по описа на БАБХ за 2021г., в хода на което да се разгледа преписката във връзка със Становище с вх.№ ВД-2720/26.07.2021г. и одобрен Доклад с вх.№ВД-2630 от 19.07.2021г. срещу служители на ОДБХ – Хасково, а именно Х. Т. - началник отдел ФСД при ОДБХ – Хасково, д-р Г. И. - главен инспектор в отдел ЗЖ при ОДБХ – Хасково, Ц. Ч. - старши юрисконсулт при ОДБХ – Хасково и Д. А.- старши юрисконсулт при ОДБХ – Хасково. Разпоредено е Дисциплинарният съвет да се произнесе с решение, което да съдържа мотивирано становище съществуват ли достатъчно доказателства за налагане на дисциплинарно наказание на служителите.
Със Заповед №РД11-2098/14.09.2021г. (л.48) на основание чл.96, ал.1 от ЗДСл, във връзка със Становище с вх.№ ВД-2720/26.07.2021г., Доклад №ВД-2630 от 19.07.2021г. и образувано дисциплинарно дело №7 по описа на БАБХ за 2021г., Изпълнителният директор на БАБХ наредил да се привлече към дисциплинарна отговорност К.К.В. на длъжност „главен експерт“- човешки ресурси в отдел ФСД при ОДБХ – Хасково. Наредено е, с оглед констатираните дисциплинарни нарушения от Дисциплинарния съвет, провел заседание на 07.09.2021г. относно контролни листа на договор №38 от 30.01.2020г., Договор №40 от 29.04.2020г., Договор №41 от 11.05.2020г., Анекс от 23.10.2020г. към договор №41/11.05.2020г., Договор №44 от 01.10.2020г., Договор №45 от 26.10.2020г., Договор №47 от 16.12.2020г., Договор №47 от 04.11.2020г., Договор №48 от 16.12.2020г., Договор №48 от 04.11.2020г., сключени от директора на ОДБХ – Хасково, и достатъчно данни за дисциплинарни нарушения, Дисциплинарният съвет да се произнесе с решение за служителя заедно с останалите служители, срещу които е образувано дисциплинарното дело, което да съдържа мотивирано становище съществуват ли достатъчно доказателства за налагане на дисциплинарно наказание на всеки един от служителите по делото.
С писмо № ИД-318/27.09.2021г. (л.49) от Изпълнителния директор на БАБХ, К.В. е била уведомена за образуваното дисциплинарно дело №7/2021г. С писмото, за изясняване на фактическата обстановка по случая, същата е била поканена за изслушване на 04.10.2021г. от 14.00 часа и предоставяне на отговори на конкретно поставени въпроси, записани в писмото, като е указана възможност за подаване на писмени обяснения по посочените въпроси до края на работния ден на 05.10.2021г.
В протокол от 04.10.2021г. (л.51) са отразени резултатите от проведеното изслушване на К.К.В.. В отговор на първия поставен въпрос - в качеството си на финансов контрольор, съгласно Заповед № 959/30.07.2018г. на директора на ОДБХ - Хасково, участвала ли е в изготвянето на „Вътрешни правила за извършване на предварителен контрол за законосъобразност по смисъла на ЗФУКПС в ОДБХ – Хасково“, В. дала отрицателен отговор. На въпроса „кой и по какъв начин е утвърдил контролен лист за извършване на предварителен контрол за законосъобразност“ е посочила, че не знае и не може да отговори. По третия въпрос - поради каква причина при сключването на договор в ОДБХ Хасково - контролният лист за извършване на предварителен контрол бил попълван едновременно за поемане на задължение и за извършване на разход, посочила, че не може да отговори, попълвала го така, тъй като бланката била такава. На въпроса „как и по какъв начин директора на ОДБХ - Хасково ѝ е упражнявал контрол по отношение на дейността, в качеството ѝ на финансов контрольор“, отговорила, че преглеждала цялата документация, преди директора да я утвърди, този подход не бил писмено утвърден, само устно. На въпроса „поради каква причина в контролните листа към Договор №38 от 30.01.2020г., Договор №41 от 11.05.2020г., Анекс от 23.10.2020г. към договор № 41/11.05.2020г., Договор №47 от 16.12.2020г., Договор №48 от 16.12.2020г., Договор №50 от 17.12.2020г. и Договор №20-П-050 от 16.07.2020г. не се съдържат имената на финансовия контрольор“, В. отговорила, че съгласно заповедта, с която ѝ били вменени функции като финансов контрольор, била изразявала волеизявление като подписвала без да поставя имена.
В деня на изслушването – 04.10.2021г., В. подала до БАБХ писмени Обяснения, заведени под вх.№22232/04.10.2021г. (л.52), в които записала отговорите на поставените ѝ въпроси.
На 11.10.2021г. В. входирала в БАБХ Допълнителни обяснения вх.№22870/11.10.2021г. (л.57). В същите посочила, че записаното в Доклад с вх.№ВД-2630 от 19.07.2021г. не отговаря на действителността. На първо място договорите и анексите били 7, а не 8 и за всеки от тях в досието имало приложен контролен лист за извършен предварителен контрол за законосъобразност. Приложила 7 бр. Контролни листа. В допълнение на въпрос 3 - „Поради каква причина при сключването на договор в ОДБХ - Хасково контролният лист за извършване на предварителен контрол е попълван едновременно за поемане на задължение и извъртате на разход” посочила, че извършването на предварителен контрол за поемане на задължение и за извършване на разход следвали един след друг, като независимо, че били поместени на един лист, то контролът бил поетапен и се извършвал своевременно, като това често се случвало да е в един ден. Това в никакъв случай не правило контрола неефективен и неефикасен.
На 15.10.2021г. Дисциплинарният съвет на БАБХ издал Решение (л.66), в което изразил писмено становище по дисциплинарно дело № 7 по описа на БАБХ за 2021г., като след така установената фактическа обстановка и всички събрани и обсъдени по дисциплинарното дело доказателства взел единодушно решение, че има достатъчно данни за извършени дисциплинарни нарушение от страна на служители на ОДБХ – Хасково, сред които и К.К.В.. След като обективирал поставените ѝ въпроси и отговорите по тях приел следното: по първи въпрос отговорът бил задоволителен, тъй като в качеството си на главен експерт В., съчетаваща и функциите на финансов контрольор, нямала разписано задължение за да участва в изготвяне вътрешни правила в ОДБХ - Хасково във връзка с изграждането и функционирането на системите за финансово управление и контрол върху финансовата дейност на ОДБХ; по втори въпрос отговорът бил приет за незадоволителен, тъй като с възлагането на функциите на финансов контрольор от 30.07.2018г., съгласно Заповед №959 на Директора на ОДБХ - Хасково В. била длъжна за този период да констатира този пропуск - порочният образец на контролен лист като административен пропуск в процеса по предварителен контрол за законосъобразност в ОДБХ - Хасково създавал предпоставка за корупция, измама или нередности, и да докладва за отстраняването му. По този начин нарушила раздел V, т.17 от преките ѝ задължения, разписани в длъжностната ѝ характеристика, която ѝ била връчена на 25.07.2018г.; по трети въпрос отговорът също е преценен за незадоволителен, тъй като с възлагането на функциите на финансов контрольор В. била длъжна да констатира този пропуск - порочният образец на контролен лист като административен пропуск в процеса по предварителен контрол за законосъобразност в ОДБХ - Хасково създавал предпоставка за корупция, измама или нередности, и да докладва за отстраняването му. По този начин нарушила раздел V, т.17 от преките ѝ задължения, разписани в длъжностната ѝ характеристика, която ѝ била връчена на 25.07.2018г.; Отговорът на четвърти въпрос е приет за задоволителен тъй като задължението за писмено възлагане на разяснения страна на директора на ОДБХ - Хасково и разписване на правила за контрол върху дейността на финансовия контрольор било негово задължение. По отношение последния (пети) въпрос Дисциплинарният съвет приел отговора за задоволителен, тъй като контролният лист не бил първичен счетоводен документ, съгласно Закона за счетоводството и не следвало неизписване на името на финансовия контрольор до подписа и датата, да представлява неизпълнение на задължителен реквизит към документа.
Предвид изложеното, и с оглед и всички събрани по делото писмени документи, Съветът взел единодушно решение, в изпълнение на чл.96, ал.1 от ЗДСл, да изготви Становище до органа по назначаване - Изпълнителния директор на БАБХ, като предложи налагане на горепосочения служител наказание по реда на чл.90, ал.2, т.3 от ЗДСл: „отлагане повишаването в ранг с една година“, поради тежестта на дисциплинарното нарушение, изразяващо се в горепосоченото деяние.
Издадена е оспорената Заповед №НК-10/22.10.2021г. от Изпълнителния директор на БАБХ, с която на К.К.В. е наложено дисциплинарно наказание „отлагане повишаването в ранг с една година“. В заповедта е посочено, че дисциплинарно дело №7 от 2021г. по описа на БАБХ било образувано със Заповед №РД11-1863 от 11.08.2021г. на д-р Х. В. - Изпълнителен директор на БАБХ, издадена на основание чл.96, ал.1 от ЗДСл, като делото било образувано във връзка със Становище с вх. №ВД-2720/26.07.2021г. от д-р И. Д. - главен директор на Главна дирекция „Верификация на официалния контрол“ при ЦУ на БАБХ въз основа на Доклад с № ВД-2630 от 19.07.2021г. от Л.Б.и И.А.- вътрешни одитори в дирекция „Вътрешен одит“ при ЦУ на БАБХ относно „изпълнение на одитен ангажимент за консултиране №ОА-2108/К с предмет „да се оцени финансовото управление и контрол с цел укрепване на вътрешния контрол, изпълнението и контрола на сключените договори н възложените обществени поръчки за периода от 01.01.2020г. до 01.07.2021г. в ОДБХ - Хасково“. Посочено е , че след образуваното на дисциплинарното дело, Дисциплинарният съвет на БАБХ провел три заседания. В заповедта са описани действията по изпращане на покана до К.К.В. за изслушване и представяне на писмени обяснения, проведеното изслушване и съставянето на протокол за това, дадените писмени обяснения от служителката, вкл. допълнително депозираните такива. В заповедта е посочено даденото от дисциплинарния съвет Становище от 15.10.2021г. и направеното в същото предложение за налагане на дисциплинарно наказание на служителката, отразени са зададените към служителя въпроси и дадените отговори по време на проведеното изслушване. Прието е, че К.В. - на длъжност „главен експерт“- човешки ресурси в отдел ФСД при ОДБХ – Хасково, е извършила дисциплинарно нарушение по смисъла на чл.89, ал.2, т.1 от ЗДСл - „неизпълнение на служебните задължения“ , като деянието е извършено виновно. Според записаното в заповедта, нарушението се изразява в това, че за периода от 01.01.2020г. до 31.12.2020г. като изпълняваща функциите на финансов контрольор, възложени й от 30.07.2018г. със Заповед №959 на Директора на ОДБХ – Хасково, била длъжна за този период да констатира пропуска, че порочният образец на контролен лист е административен пропуск в процеса по предварителен контрол за законосъобразност в ОДБХ - Хасково, създаващ предпоставка за корупция, измама или нередности, и да докладва за отстраняването му, с което нарушила раздел V, т.17 от преките ѝ задължения, разписани в длъжностната ѝ характеристика, връчена ѝ на 25.07.2018г.;
Заповедта е връчена на служителката на 01.11.2021г. срещу подпис.
По делото беше разпитана като свидетел Ц. М. Ч. - главен юрисконсулт в отдел „Финансово-стопанска дейност“ при ОДБХ – Хасково, колега на К.В.. Същата посочва, че ответникът е работил в ОДБХ – Хасково преди да заеме длъжността „Изпълнителен директор на БАБХ“, като е бил освободен и след това възстановен на работа в дирекцията, а жалбоподателката била лицето, връчващо му документите по освобождаването. Посочва, че при постъпването й на работа в ОДБХ – Хасково, били налице утвърдените контролни листове, които били приложими към всеки един предварителен и последващ контрол. Не били променяни от 2017г. Точно кога влезли в сила не ѝ е известно. След 2017г. имало финансов одит, като въпросният контролен лист – по точно съвместяването му на една страница на двата контролни листа, било оценено като плюс за администрацията, понеже се разходвали по-малко средства за канцеларски материали и можело по-бързо да се направи една проследимост. Конкретно сочи, че имало одит с възлагане да се оцени 2020 година, който приключил с одитен доклад, пристигнал (ОДБХ – Хасково) през месец май 2021г. По отношение на ОДБХ - Хасково, въпреки че пак били проверявани въпросните контролни листи и всичко, което трябвало да бъде проверявано във връзка с финансовото управление, пристигнало становище в одитния доклад, че следвало да се актуализират някои вътрешни правила, но нищо за тези контролни листове не било посочено. Един месец, може би два, след становището по одитния доклад, че ще се актуализирани вътрешните правила, бил назначен нов одит за същия период, който вече бил одитиран.
По делото, като част от административната преписка, е представен Доклад вх.№II-4206/04.06.2021г. (л.54) относно заседание на комисия, в чийто състав е била и жалбоподателката, на което комисията се събрала във връзка с представен с писмо изх.№ВО-7/27.05.2021г. на Изпълнителния директор на БАБХ „Одитен доклад за извършен одитен ангажимент за консултиране №ОАК-2Ю2 за оценка на степента на актуализиране на действащи политики и процедури в съответствие с новите моменти на методологията по вътрешен контрол в БАБХ за периода от 01.01.2020г. до 31.12.2020г.“, изготвен от директора на дирекция „Вътрешен опит“ при ЦУ на БАБХ, и със задачата да даде вътрешно мотивирано становище по констатациите, изводите и препоръките, изложени в доклада. Изразено е становище, че ОДБХ - Хасково следва да се съобрази с констатациите на одитния доклад и дадените препоръки, като в Дирекцията следва да започне процес по актуализиране и създаване на вътрешни правила по отношение на пропуските на ОДБХ - Хасково, изложени в одитния доклад.
От страна на ответника се представи и приобщи към доказателствения материал по делото служебното досие на жалбоподателката, в което се съдържат заповеди за назначаване на длъжност в ОДБХ – Хасково, заповеди за възлагане на допълнителни задачи, длъжностна характеристика, атестационни формуляри и други.
При така установената фактическа обстановка се налагат следните правни изводи:
Жалбата е подадена в законоустановения срок от лице с правен интерес и е насочена срещу годен за обжалване административен актове, поради което е допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна.
Оспорената заповед изхожда от компетентен орган. Съгласно чл.5, ал.1, т.10 от Устройствения правилник на БАБХ, Изпълнителният директор на Българска агенция по безопасност на храните е орган по назначаване на държавните служители в същата агенция. Предвид последното, Изпълнителният директор на БАБХ в качеството си на орган по назначаването разполага с правомощия да налага дисциплинарно наказание от вида на процесното.
Оспорената заповед
е обективирана в изискуемата писмена форма като при издаването ѝ не са
спазени в цялост изискванията на чл.97 ал.1 от ЗДСл досежно необходимите
реквизити от съдържанието ѝ. Съгласно чл.97 ал.1 от ЗДСл дисциплинарното
наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия
орган, в която следва да се съдържа описание на
извършеното от служителя нарушение, датата и мястото, където е извършено,
обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го
потвърждават (т.4) и служебните задължения, които са били виновно нарушени (т.5).
В случая дисциплинарната отговорност на жалбоподателката е
ангажирана за дисциплинарно нарушение, квалифицирано като такова по чл.89, ал.2,
т.1 от ЗДСл – неизпълнение на служебни задължения т.е. вменено й е да е бездействала.
В заповедта е посочено дължимото според органа поведение на служителката и то се свързва с качеството й на изпълняващ функциите финансов контрольор, възложени й по силата на нарочна заповед на Директора на ОДБХ-Хасково. Посочена е и разпоредба от длъжностната й характеристика, която е прието да е нарушена от нейна страна. Липсва обаче описание на обстоятелствата, при които е извършено твърдяното нарушение. Вместо да изложи такива, дисциплинарнонаказващият орган е описал повода за образуване на дисциплинарното производството и извършените в хода на същото действия. Дори и да се приеме, че досежно обстоятелствата по извършване на дисциплинарното нарушение оспореният акт препраща към даденото от дисциплинарния съвет Становище от 15.10.2021г. , то прави впечатление, че и в него не се съдържа каквато и да е конкретика по отношение на обстоятелствата, при които се твърди да е извършено такова от жалбоподателката. Видно е от същото, че данни за извършено дисциплинарно нарушение от страна на последната са установени в хода на вече образувано срещу други служители на дирекцията дисциплинарно производство, без да е посочено в какво се изразяват тези данни и на кои от всички събрани доказателства се основават. В становището са отразени единствено зададените към служителката въпроси и дадените отговори по време на проведеното изслушване, както и становището на дисциплинарния съвет относно задоволителността на отговорите. Самото становище препраща към Доклад рег.№ВД-2630/19.07.2021г., в който обаче по никакъв начин не се визира „порочност“ на използвания в процеса по предварителен контрол образец на контролен лист. Посочено е само, че той е попълнен едновременно преди поемане на задължение и преди извършване на разход от длъжностното лице, изпълняващо функциите финансов контрольор, а дадените препоръки в тази насока са твърде общи като се свеждат до необходимостта от допълване регламентирането във вътрешните актове „… на процесите по документиране и докладване..“ . Също така, по никакъв начин в заповедта, както и в становището на дисциплинарния съвет не е обосновано твърдението, че чрез използвания образец на контролен лист се създават предпоставка за корупция, измама или нередности. Конкретни съображения в тази насока не са изложени в оспорената заповед.
В заповедта не са посочени и доказателствата, потвърждаващи дисциплинарното нарушение. За твърдяното такова ответникът се е задоволил твърде общо да се позове на „всички представени поотделно и в цялост документи в хода на дисциплинарното производство ” без да посочи конкретни такива. Както се посочи по-горе, дисциплинарното производство е водено срещу още четирима служители на дирекцията, имащи отношение към констатациите в доклада от 19.07.2021г., а в Становището от 15.10.2021г., на което се позовава ответникът, са описани значителен брой документи, без да става ясно кои от тях е имал предвид дисциплинарнонаказващият орган, за да направи извод за осъществено от жалбоподателката дисциплинарно нарушение. Следвало е ясно и конкретно ответникът да посочи кои точно от приобщените в хода на дисциплинарното производство доказателства касаят именно настоящата жалбоподателка. Последното е от значение както за гарантиране правото на защита на наказаното лице, така и за адекватния съдебен контрол относно материалната законосъобразност на акта.
Не на последно място следва да се отбележи, че в случая дисциплинарната отговорност на жалбоподателката е ангажирана за едно нарушение, а от начина, по който е наредено привличането й към дисциплинарна отговорност се налага извод, че всъщност от дисциплинарния съвет са установени данни за множество дисциплинарни нарушения / поверени са били контролни листи за общо десет договора и анекси към тях/. В тази връзка е следвало да се посочи конкретна дата на извършване на всяко едно от тях. Датата на нарушението е съставомерен признак на дисциплинарното нарушение, относно който следва да има ясни твърдения, с оглед гарантиране правото на защита на наказаното лице, както и за обезпечаване преценката на съда по същество в рамките на осъществения контрол за законосъобразност. Съгласно чл.97, ал.1 от ЗДСл датата на нарушението е изискуем реквизит на акта за налагане на дисциплинарно наказание, чрез който се описва и индивидуализира нарушението и се очертава предмета на доказване, поради което неизясняването му не може да бъде отстранено в процеса на обжалването му и води до ограничаване на правото на защита на наказаното лице да разбере за какво точно нарушение е наказано.
Предвид горното съдът счита, че оспорената заповед не отговаря на изискването за мотивираност по чл.97 ал.1 от ЗДСл. Последното представлява съществено нарушение по смисъла на чл.146 т.2 от АПК и е достатъчно да обоснове отмяната ѝ като незаконосъобразна.
По отношение спазване на
административнопроизводствените правила
при издаване на оспорената заповед и
материалната законосъобразност на същата, съдът намира следното:
В изпълнение на задължението си по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, дисциплинарно наказващият орган, преди да наложи дисциплинарното наказание, е поканил жалбоподателката да се яви за изслушване и предоставяне на писмени обяснения. Жалбоподателката е била изслушана на 04.10.2021г. от органа по назначаване, за което е съставен протокол, дадена и е възможност да представи писмени обяснения и такива са депозирани преди налагане на наказанието.
Във връзка с оплакването за неспазване на сроковете за налагане на наказанието, е необходимо да се посочи следното:
Според настоящия състав, с оглед визираната в Заповед №РД11-2098/14.09.2021г. дата 07.09.2021г., на която дисциплинарният съвет е установил данни за извършено от жалбоподателката дисциплинарно нарушение, е спазен двумесечният срок по чл.94, ал.1 от ЗДСл.
Относно едногодишният срок по чл.94, ал.1 от ЗДСл съдът е в невъзможност да извърши адекватна преценка за спазването му. Както се посочи по-горе, според дисциплинарният съвет са установени повече от едно нарушения, а в заповедта липсва времево разграничение на същите в обхвата на визирания в заповедта период .
При издаване на оспорената заповед не е спазено императивното изискване на чл. 91 ал.1 от ЗДСл, съгласно което при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание се вземат предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите; формата на вината на държавния служител; обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, което в случая не е сторено. В случая дисциплинарнонаказващият орган не е изложил каквито и да било съображения относно определянето му, нито такива са изложени от дисциплинарния съвет. По преписката липсват данни и доказателства, които да сочат, че при избора на конкретното наказание са взети предвид обстоятелствата, визирани в нормата на чл. 91 от ЗДСл. От представените по делото атестационни формуляри, съдържащи се в служебното досие е видно, че жалбоподателката е дългогодишен служител на ОДБХ, като през годините изпълнението на служебните й задължения е било оценявано като надвишаващо изискванията и в тази връзка е била издадена Заповед №ОСПР-29/24.03.2021г. за повишаването й в ранг, което обаче по никакъв начин не е отчетено нито от дисциплинарния съвет, нито от наказващия орган.
Наред с горното, не е взето предвид, че от нарушението /ако се приеме,че има такова/, не са настъпили каквито и да било последици за държавната служба. Видно е от Доклада от 19.07.2021г., че проверените вътрешни актове, които са прилагани в дирекцията, изпълнението и плащанията по сключените договори и възложените обществени поръчки са съгласно нормативните изисквания и по клаузите на договорите. В тази връзка не става ясно как е определена тежестта на нарушението, имаща значение за определяне вида на дисциплинарното наказание.
Несъобразяването с изискванията на чл.91 ал.1 от ЗДСл представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като води до необоснованост на наложеното дисциплинарно наказание по вид, а в тази връзка и до незаконосъобразност на заповедта за налагането му.
Допуснатите в хода на дисциплинарната
процедура съществени нарушения на административнопроизводствените правила,
наред с непосочването на обстоятелствата, при които е извършено твърдяното
нарушение и доказателствата, които го потвърждават , препятстват съда да
извърши адекватна преценка налице ли е съставомерно поведение на оспорващата,
обуславящо ангажиране на дисциплинарната й отговорност, респ. преценка за съответствието на оспорената заповед с
материалния закон.
Следва да се отбележи, че показанията на разпитания по делото свидетел разколебават твърдението на дисциплинарнонаказващия орган за използване в процеса на предварителния контрол за законосъобразност на „порочен“ образец на контролен лист, което твърдение освен, че не е надлежно обосновано, не е подкрепено с каквито и да било доказателства.
Предвид гореизложеното съдът намира, че оспорената заповед като неотговаряща на изискванията за законосъобразност по смисъла на чл.146 т.2, т.3 и т.4 от АПК следва да се отмени.
С оглед изхода на производството основателна е претенцията на жалбоподателката за присъждане на направените по делото разноски, представляващи изплатеното съгласно Договор за правна защита и съдействие от 12.11.2021г. адвокатско възнаграждение в размер 600.00 лв, платими от БАБХ.
Водим от горното и на основание чл.172 ал.2 и чл.143 ал.1 от АПК съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ Заповед № НК-10/22.10.2021г. на Изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните.
ОСЪЖДА Българска агенция по безопасност на храните да заплати на К.К.В. *** със съдебен адрес:***, направените по делото разноски в размер 600.00 (шестстотин ) лева.
Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Съдия: