Решение по дело №2547/2022 на Административен съд - Варна

Производствата е по реда на чл. 185 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура гр. Варна против чл.15, ал.2 и ал.3, чл. 28, ал.2 само в частта „за нарушения на изискванията на чл.15, ал.3“ и чл.28, ал. 3 от Наредбата за обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни и птици на територията на Община Суворово. С оглед изложените обстоятелства вносителят на протеста счита, че в Наредбата са налице норми, които противоречат на материалния закон, незаконосъобразни са, поради което протестира разпоредбите на чл.15, ал.2 и ал.3, чл. 28, ал.2 само в частта „за нарушения на изискванията на чл.15, ал.2“ и чл.28, ал. 3 с искане да бъдат прогласени за незаконосъобразни, и в условията на евентуалност – да бъдат отменени. С уточнителна молба с.д. № 16104/13.11.2023г. се посочва, че е била допусната техническа грешка на стр.4 от внесения протест, като е направено уточнение, че се протестира разпоредбата на чл.28, ал.2 от Наредбата – само в частта за нарушения на изискванията на чл.15, ал.3.

Представителят на Окръжна прокуратура гр. Варна поддържа протеста, като с оглед изложените съображения счита, че е налице противоречие на оспорените разпоредби с нормативни актове от по-висока степен. Претендира се присъждане на направените разноски.

Ответникът Общински съвет-Суворово чрез процесуалния си представител адвокат Р.А. в писмен отговор с.д. 11892/15.08.2023г. оспорва протеста като неоснователен. Счита, че общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. По отношение разпоредбата на чл.15, ал.2, сочи, че независимо, че текста е аналогичен с разпоредбата на чл.40, ал.1, т.2 от ЗОСИ, това не влече незаконосъобразност, тъй като в нормативната уредба уреждаща правомощията на общинските съвети по приемане на нормативни административни актове липсва забрана за въвеждане на ограничения на аналогично уредени от акт от по - висока степен, в случая закон. По отношение на атакуваната разпоредба на чл.15, ал.3, сочи че тя не е аналогична с посочената в протеста разпоредба от ЗОСИ и не урежда по различен начин вече уредени обществени отношения, подробно разписани в нормативен акт от по-висока степен. По отношение разпоредбата на чл. 28, ал.2 и ал.3, сочи че общинският съвет е определил размера на глобите, така както са уредени и в чл.40, ал.1 от ЗОСИ, което не ги прави незаконосъобразни и не противоречи на нормативен акт от по - висока степен. Направено е искане да бъде отхвърлен протеста като неоснователен и недоказан.

Съдът, след като обсъди събраните по делото доказателства, доводите и възраженията на страните, приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Предмет на оспорване по настоящото дело са разпоредбите на чл.15, ал.2 и ал.3; чл. 28, ал.2 – само в частта, „за нарушения на изискванията на чл.15, ал.3“ и цялата ал.3 на чл.28 от Наредба за обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни и птици на територията на Община Суворово.

Наредбата представлява подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред съда е регламентирано в дял трети, глава десета, раздел ІІІ на Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Съгласно чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, поради което съдът намира, че са налице процесуалните предпоставки за упражняване на това процесуално право. Съгласно чл. 187, ал.1 от АПК, упражняването на това процесуално право не е обвързано с преклузивен срок.

С оглед изложените основания, съдът приема, че протеста е допустим, подаден срещу подлежащ на оспорване по реда на АПК подзаконов нормативен акт от местно значение.

Съгласно чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорената част от Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК.

Общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. По силата на чл. 76, ал.3 от АПК във връзка с чл. 8 от ЗНА и с чл. 21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им правомощия, те са овластени да издават административни актове, сред които и подзаконови нормативни актове.

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Не е спорно, че по арг. от чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА, по принцип общинският съвет е компетентен да приема подзаконова нормативна регламентация на правоотношенията, свързани с отглеждането на селскостопански животни и птици на територията на община Суворово, но тази негова компетентност е ограничена до регламентацията на тези правоотношения, които не са регламентирани от закона. Тази ограничена териториална и материална компетентност на общинския съвет е резултат не само на посочените нормативни актове, но и пряко следствие на неговата същност на орган на местното самоуправление по арг. от чл. 136, ал. 1 от Конституцията и чл. 3, § 1 и чл. 4, § 2 от Европейската харта на местното самоуправление.

С оглед представените по делото доказателства съдът счита, че при приемането на оспорените текстове от Наредбата, не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

На 19.08.2020 г. е изготвен доклад от кмета на община Суворово вх. № 08-00-130, с мотиви към него, съдържащи причините, налагащи приемането на Наредбата, целите, които се поставят с предложения проект и очаквани резултати, финансови и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. На 19.08.2020г. проекта на Наредба и доклада са публикувани на сайта на Община Суворово, раздел Общински съвет – проекти на наредби, за становища и предложения от заинтересованите лица, видно от заснета страница от интернет страницата на Община Суворово. Видно от приложена Справка по чл. 26, ал. 5 от ЗНА в рамките на регламентирания тридесетдневен срок не са постъпили и няма заведени писмени предложения относно Наредба за обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни и птици на територията на Община Суворово. На 15.10.2020 г. е депозирана докладна записка от Кмета на община Суворово, за приемане на Наредба за обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни и птици на територията на Община Суворово. Като причини, налагащи приемането е посочено, че наредбата е необходима с оглед регламентацията на регулираните от нея обществени отношения, доколкото дейността по отглеждане на селскостопански животни е широко разпространена и може да има голямо отражение, както върху околната среда, така и върху качеството на живот на населението на общината. На 21.10.2020 г. председателят на Общински съвет – Суворово е направил предложение до Общински съвет – Суворово за корекции по текстове от наредбата а именно чл. 15, ал. 2, чл. 28, ал. 2 и ал. 3.

С Решение № 16-250 от 29.10.2020 г., обективирано в Протокол №16 на Общински съвет - Суворово е приета Наредба за обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни и птици на територията на Община Суворово. По време на заседанието са присъствали 11 общински съветници и са отсъствали двама по здравословни причини, като при приемане на решението 11 са гласували „за“, 0 – „против“ и 0 – „въздържал се“.

При приемане на Решение № 16-250 от 29.10.2020 г., с което е приета оспорената Наредба са спазени разпоредбите, регламентиращи подробно процедурата за приемане на подзаконов нормативен акт. Производството по приемане на решението е започнало с мотивирано предложение на кмета, което съдържа проект и конкретни мотиви относно необходимостта от приемането на наредбата. Това предложение в изпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е публикувано на сайта на община Суворово с мотивите към него, с което е спазена императивната разпоредба на закона. Целта на публикуването на проекта заедно с мотивите, съответно доклада от съставителя съгласно чл.26, ал.2 от ЗНА най – малко в 14 - дневен срок преди внасянето му за издаване или приемане от компетентния орган, е да се осигури публичност и възможност на заинтересованите лица да направят предложения и становища по проекта. В предвидения срок не са постъпили становища на страните. Общински съвет – Суворово се състои от 13 общински съветници. На проведеното заседание по приемане на Наредбата са присъствали 11 общински съветници. Общинските съвети са овластени да издават подзаконови нормативни актове по силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. с чл.21, ал. 2 от ЗМСМА. Решение № 16-250/29.10.2020 г. на Общински съвет – Суворов е взето съобразно разпоредбите на чл.27, ал.2 и ал.3 от ЗМСМА по отношение на изискуемия кворум и мнозинство, предвид това, че на заседанието са присъствали 11 общински съветници и „за“ са гласували 11 общински съветници.

Приетото решение е публикувано на 06.11.2020 г. в сайта на община Суворово, с което е изпълнено изискването на разпоредбата на чл. 78, ал. 3 от АПК. Предвид изложеното съдът приема, че при приемане на решението за приемане на процесната Наредба не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила.

Настоящият съдебен състав намира обаче за основателен протеста на прокурора от ОП – Варна в частта за съответствието на процесната Наредба с материалния закон, предвид следното:

Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Регламентацията, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може да е в противоречие с нормативен акт от по-висока степен, нито да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения.

В случая чл.15 от процесната Наредба, който се протестира определя в ал. 2, че не се разрешава влизането, преминаването, или пускането на животни през селскостопански земи с посеви, трайни или цветни насаждения, без да има право, като с това причинява вреди на селскостопанско имущество.

Така формулираната разпоредба се явява незаконосъобразна, поради явно противоречие със Закона за опазване на селскостопанското имущество /ЗОСИ/ и по специално чл. 40, ал. 1, т. 2 от него. Според последната разпоредба подлежи на глоба този, който влиза или преминава, или пуска животни през селскостопански земи с посеви, трайни или цветни насаждения, без да има право, като с това причинява вреди на селскостопанско имущество.

Видно от съпоставката на двата текста, става ясно, че те са напълно идентични. Подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети се основават на нормативните актове от по-висока степен. Те могат да уреждат обществени отношения от местно значение, само и единствено при условията и границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. Изложеното установява по безспорен начин, че с оспорената разпоредба общинският съвет е повторил вече установена в закона забрана. Органът е повторил установени в закона забрани, създавайки по този начин забрани, които се отклоняват от установеното в закона без по отношение на тях да е налице необходимост от урегулиране с оглед на особености от местно значение. Това води до правна несигурност, тъй като е неясно какъв е фактическият състав на конкретно въведената забрана и с оглед на това какви са санкциите, предвидени за нея – тези по реда на закона, и/или тези по реда на Наредбата.

В контекста на горното съдът намира, че разпоредбата на чл.15 ал.2 от Наредбата на Общински съвет-Суворово следва да бъде отменена.

Същото противоречие е налице и при съпоставката на вторият протестиран текст от процесната Наредба ал. 3 на чл. 15, който разпорежда, че се забранява влизането, преминаването и пашата на животни на пасища, мери и ливади, отдадени за индивидуално ползване от общинския поземлен фонд, с текста на чл. 40, ал. 1, т. 2 от ЗОСИ, описан по-горе. Видно е, че ОбС е преуредил и то в противоречие със закона, обществени отношения вече регулирани от ЗОСИ, а не такива с местен характер. От друга страна допълнително с оспорената разпоредба се създава и отклонение от нормата на закона – създава се забрана за неправомерно навлизане на животни в имоти, отдадени за индивидуално ползване на други собственици на животни от общинския поземлен фонд, а не за всички имоти, както предвижда ЗОСИ, в който не се прави разлика, дали навлизането е в имоти, отдадени за индивидуално ползване, или отдадени по други способи.

Предвид изложеното, оспорения текст на чл.15, ал.3 от Наредбата на Общински съвет- Суворово, е в противоречие с норма от по-висок ранг по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, поради което следва да бъде отменен.

Протестираните ал. 2 и ал. 3 на член 28 от оспорената Наредба, предвиждат, че при нарушения по настоящата Наредба на виновните лица се налага административно наказание както следва: по ал. 2 за нарушения на изискванията на чл.15, ал.3, чл.15, ал.4, чл.15, ал.5, чл.15, ал. 6, чл.15, ал.7, чл.15, ал. 8 и чл.15, ал.9:-за физически лица - глоба в размер от 200 до 500 лева, а при повторно нарушение от 500 до 1000 лева;- за юридически лица и еднолични търговци - имуществена санкция в размер от 500 до 2000 лева, а при повторно нарушение - имуществена санкция в размер от 3000 до 5000 лева; а по ал. 3 за нарушения на изискванията на чл. 15, ал.2 се налага глоба от 100 до 500 лв., ако не подлежат на по-тежко наказание. При повторно извършване на нарушението наказанието е глоба от 150 до 800 лева.

Съпоставяйки текста на чл.28, ал.2 от Наредбата - само в частта „за нарушения на изискванията на чл.15, ал.3“, съдът намира, че същата се явява незаконосъобразна, поради явно противоречие със ЗОСИ и по-конкретно чл.40, ал. 1 от с.з., в който е определено, че се наказват с глоба от 100 до 500 лв., ако не подлежат на по-тежко наказание лицата, които допускат такива нарушения като тези. В чл. 12 и чл. 14, ал. 2 от ЗОСИ са определени и лицата, които могат да съставят АУАН за такива нарушения-полската охрана и органите на МВР. Съответно, съгласно чл. 44, ал.1 от ЗОСИ, наказателните постановления и заповедите за определяне на обезщетения по този закон се издават от министъра на земеделието, храните и горите, от кмета на общината и от председателя на окръжния аграрно-промишлен съюз по актове, съставени от техни длъжностни лица, а по актове, съставени от полската охрана, от длъжностни лица на селскостопанските организации или от служители на МВР - от кмета на района или кметството. Противно на горното в Наредбата на Община Суворово според разпоредбата на чл.25, контролът е от страна на Кмета или на определени от него длъжностни лица, които следва да издават АУАН, което по същество е различно уреждане на един и същи процедури и посочване на различни органи, спрямо определените в ЗОСИ. Разминаването между законовата уредба и тази, приета от Общинския съвет, по отношение на лицата, които могат да констатират съответното нарушение и да ангажират отговорност за същото, води и до пълна неяснота относно контрола по нейното спазване и санкциите при нарушаването й.

Аналогично на горните аргументи цялата разпоредба на чл.28 ал.3 от Наредбата е незаконосъобразна поради противоречие със ЗОСИ.

Налице е материална незаконосъобразност, поради противоречие с норми от по-висок ранг по смисъла на чл. 146, т.4 АПК, поради което ал. 3 от чл. 28 и ал.2 от чл. 28 от Наредбата само в частта „за нарушения на изискванията на чл.15 ал.3“ следва да бъдат отменени.

По горните съображения, съдът намира, че протестираните разпоредби на Наредбата са приети в нарушение на материалния закон и са в противоречие с нормативен акт от по-висока степен - ЗОСИ, което е предпоставка за отмяната й в същата част и на това основание.

С оглед изхода на спора, ответника следва да бъде осъден да заплати направените от вносителя на протеста съдебни разноски в размер на 30 /тридесет/ лева-платена такса за публикуване на оспорването в Държавен вестник.

По тези съображения и на основание чл. 193, ал.1 от АПК, Административен съд гр. Варна, втори касационен състав

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура гр. Варна Наредба за обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни и птици на територията на Община Суворово в частта на чл.15, ал.2 и ал.3, чл. 28, ал. 3 и чл. 28, ал.2 – само в частта, „за нарушения на изискванията на чл.15, ал.3“.

ОСЪЖДА Общински съвет гр. Суворово, да заплати на Окръжна прокуратура-Варна направените съдебни разноски по делото в размер на 30 /тридесет/ лева.

РЕШЕНИЕТО да се обнародва на осн. чл.194 от АПК по начина, по който е била обнародвана Наредба за обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни и птици на територията на Община Суворово.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховния административен съд на Република България в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

Председател:
Членове: