Решение по дело №2043/2023 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на Раздел ІІІ, Глава ХХ от АПК. Образувано е по протест на прокурор от ОП Бургас срещу член 4, ал.2, т.4, член 4, ал.2, т.5, член 4, ал.2, т.6, член 4, ал.2, т.7, член 4, ал.3, член 5, ал.1, член 5, ал.2, член 5, ал.3, член 7, ал.3, член 8, ал.1, член 8, ал.2, член 8, ал.3, член 11, ал.2, член 11, ал.3, член 15, ал.1, чл.19, ал.2, чл.19, ал.4, чл.22, ал.1, т.1, чл.22, ал.1, т.8, член 22, ал.5, член 24, ал.1, т.3, член 24, ал.6, чл.26, ал.1, член 26, ал.4, чл.27, чл.42, т.1, §6 от ДР, §7 от ДР, §8 от ДР, §9 от ДР, §12 от ПЗР и §13 от ПЗР от Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища на Община Р. (Наредбата), приета с Протокол № 12 от 01.03.2005г., изм. и доп. с Протокол № 31 от 28.06.2007г., изм. и доп. с Протокол № 10 от 18.09.2008г., изм. и доп. с Протокол № 02 от 05.12.2011г. на Общински съвет Р.. Твърди се, че оспорените разпоредби са гласувани и приети от Общински съвет Р. с Протокол № 31 от 28.06.2007г., изм. и доп. с Протокол № 10 от 18.09.2008г., изм. и доп. с Протокол № 02 от 05.12.2011г., при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, изразяващи се в неразгласяване на проектите за изменение и допълнение на наредбата. Прави се искане за отмяна на оспорените разпоредби като незаконосъобразни. Заявена е претенция за присъждане на направените по делото разноски.

Оспорването е обявено по реда на чл.188 вр. чл.181 ал.1 и ал.2 чрез обявление в бр.13 от 13.02.2024г. на ДВ, чрез поставяне на информационното табло в АдмС Бургас и чрез публикуване на интернет страницата на ВАС.

В срока по чл.189, ал.2 от АПК не са встъпили и не са се присъединили заинтересовани страни на страната на оспорващия или на страната на ответника.

В открито съдебно заседание оспорващият прокурор не се явява.

Ответникът по оспорването се представлява по пълномощие от адвокат Г. М. от АК Бургас, който предоставя на съда да постанови решение, съобразно събраните доказателства.

Участващият на основание чл.192 от АПК прокурор от Окръжна прокуратура Бургас намира протеста за основателен.

А. съд Бургас, ХV-ти тричленен състав, като съобрази доводите на страните и събраните писмени доказателства, след проверка на оспорения нормативен административен акт в протестираната му част, приема за установено следното:

Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорването са конкретни разпоредби от Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища на Община Р., която е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, които имат действия за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Оспорване пред съд на подзаконов нормативен акт е регламентирано в Дял трети, Глава Х, Раздел ІІІ от АПК. Наредбата подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл.185 от АПК, като правото на жалба/протест може да се упражни безсрочно. Активно легитимирани да подадат жалба са гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Правото да оспори подзаконов нормативен акт е признато и на прокурора, който на основание чл.186 ал.2 от АПК може винаги да подаде протест срещу акта, като законът изхожда от разбирането, че общественият интерес винаги е нарушен от незаконен нормативен акт.

Според разпоредбата на чл.187, ал.2 от АПК, подзаконов нормативен акт по отношение на конкретен текст е допустимо да се оспори еднократно. Оспорените разпоредби - член 4, ал.2, т.4, член 4, ал.2, т.5, член 4, ал.2, т.6, член 4, ал.2, т.7, член 4, ал.3, член 5, ал.1, член 5, ал.2, член 5, ал.3, член 7, ал.3, член 8, ал.1, член 8, ал.2, член 8, ал.3, член 11, ал.2, член 11, ал.3, член 15, ал.1, чл.19, ал.2, чл.19, ал.4, чл.22, ал.1, т.1, чл.22, ал.1, т.8, член 22, ал.5, член 24, ал.1, т.3, член 24, ал.6, чл.26, ал.1, член 26, ал.4, чл.27, чл.42, т.1, §6 от ДР, §7 от ДР, §8 от ДР, §9 от ДР, §12 от ПЗР и §13 от ПЗР от Наредба не са отменени или изменени след подаване на протеста. Не са налице данни за наличие на друго съдебно оспорване на същите текстове на Наредбата, включително и за влязло в сила съдебно решение с действие по отношение на всички.

С определение № 327/11.01.2024г., в сила от 11.01.2024г., съдът е оставил без разглеждане протеста срещу разпоредбата на чл.19, ал.1 от Наредбата и производството в тази му част е прекратено като недопустимо, тъй като с решение № 1078/13.06.2019г., постановено по административно дело № 226/2019г. на АдмС Бургас, влязло в сила на 08.07.2019г., са отменени разпоредбите на чл.19, ал.1, чл.26, ал.6 и чл.46 от Наредбата.

Според разпоредбата на чл.191 от АПК, АдмС Бургас е местно и родово компетентен да се произнесе по протеста.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

С Решение по т.3 от протокол № 12 от заседанието, проведено на 01.03.2005 г., на основание чл. 22, ал. 1, вр. чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА във вр. с чл.8, ал.2 и чл.45а, ал.1 от ЗОС, ОбщС Р. приел Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища. Решението било взето с 26 гласа "за", против – 0, въздържали се – 0 (л.89-114).

С докладна записка рег. № IX-2247/21.06.2007 г., изготвена от Кмета на Община Руен (л.127) било предложено изменение на Наредбата.

С Решение по т.4 по протокол № 31 от заседанието, проведено на 28.06.2007 г., на основание чл. 22, ал. 1, вр. чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА във вр. с чл.50 и чл.45а от ЗОС било прието изменение на Наредба, както следва :

„Чл. (2), т.4 се изменя и придобива следната редакция:

т.4. не притежават имущество на обща стойност по-голяма от 10 000 хиляди лева по цени, както следва:

т.4.1. налични парични средства по влогове, акции, дивиденти - по номиналната им стойност;

т.4.2. моторни превозни средства-по застрахователната им стойност;

т.4.3. земеделски земи - по Наредбата за определяне цените на земеделски земи от лицензиран оценител;

т.4.4. фабрики, работилници, магазини, складове, ателиета, машини и съоръжения със стопанско предназначение и за извършване на стопанска дейност - по оценка па лицензиран оценител.

т.5.брутния средномесечен доход на член от семейството, за предходните 6 месеца не надвишава две минимални работни заплати за страната.

Чл.4 (2), т.6 и т.7 се изменя и придобива следната редакция:

т.6. имат адресна регистрация - постоянен и настоящ адрес в съответното населено място в община Руен, където кандидатстват за жилище, през последните 5 години без прекъсваме и действително живеят на този адрес;

т.7 не са се самонастанявали в общински жилища и наемното им правоотношение за общинско жилище не е прекратявано поради неплащане на наемната цена.

Чл.4(3) се изменя и придобива следната редакция:

(3) лицата по чл.З, ал.1, т. 1 подават следните документи:

т.1 . молба-декларация-по образец;

т.2. удостоверение от звено “МДТ” към Община руен за декларирано имотно състояние на всички членове от семейството;

т.3. удостоверение за доходите на членовете на семейството за период, от 6 месеца назад, като:

т.4. копия от документите за самоличност;

Чл.5 се изменя и придобива следната редакция:

(1)Обстоятелствата по чл.4, ал.2, т. 1-5 се установяват с документи удостоверяващи стойността на притежаваното имущество придружени от оценка на лицензиран оценител;

Отменят се т.1, т.2, т.3, т.4 и 5, на ал.1, чл.5

(2). Обстоятелствата по чл.4, ал.2, т.6 и 7 се установяват от комисия по чл.8, ал.1

Отменя се ал.3 на чл.5

Чл.8. се изменя и придобива следната редакция:

(1). Кметът на общината назначава комисия за установяване на жилищните нужди на гражданите, кандидатствали за настаняване в общинско жилище под наем и картотекирането им. Комисията се състои от 7 члена, един от които правоспособен юрист. Със заповедта за назначаване на комисията кметът на общината определя двама резервни членове на същата.

(2). Комисията по ал.1 разглежда подадените молби в 2-месечен срок, взема решение, с което картотекира и определя степента на жилищната нужда на подалите молби лица и техните семейства по групи и подгрупи или отказва включването им в картотеката.

(3). Комисията заседава в 7-членен състав, взема решение с обикновено мнозинство и го обявява по реда на Гражданско - процесуалния кодекс. Заинтересованите лица могат да обжалват решението на комисията по реда на Административно-процесуалния кодекс.

Чл.11 се изменя и придобива следната редакция:

(2). Гражданите посочили неверни данни или непосочили в декларацията обстоятелствата по чл.4, чл.6, чл.7, ал.2 и чл.10, ал.2 носят отговорност по чл.313 от Наказателния кодекс, изваждат се от картотеката за срок от 5 години.

(3). Изваждането от картотеката се извършва с решение на комисията по чл.8, ал.1. решението на комисията се съобщава на заинтересованите лица по реда на Гражданско - процесуалния кодекс. Решението на комисията се обжалва от заинтересованите лица по реда на Административно-процесуалния кодекс.

Чл. 15 се изменя и придобива следната редакция:

(1) Ежегодно в периода от 1 ноември до 30 декември на съответната година, настанените под наем лица са длъжни да подадат декларации в Община Руен, отдел ’'Общинска собственост” за това налице ли е промяна в декларираните в тях обстоятелства, обуславящи настаняването им в общинско жилище.

Чл. 19 се изменя и допълва както следва :

(1) Заповедта по чл.14, ал.4 се връчва на лицето срещу подпис и има действие за всички членове на семейството. При условие, че настаненото лице не заеме определеното жилище в едномесечен срок от връчване на заповедта, същата се отменя от органа, който я е издал.

(2) Заповедта за отмяна по предходната алинея може да се обжалва от заинтересованите лица по реда на Административно-процесуалния кодекс.

(4) Наемните цени на квадратен метър жилищна площ се определял ежегодно от Общинския съвет (нова)

Чл.22,(1) се допълва с нова т.8 със следното съдържание

т.8 при смърт на наемателя.

Чл.22.се изменя и придобива следната редакция:

(5) Заповедта по ал.2 може да се обжалва от заинтересованите лица пред А. съд по реда на Административно - процесуалния кодекс. Жалбата не спира изпълнението на заповедта, освен ако съдът разпореди друго.

Чл.24, ал.1 се изменя и придобива следната редакция:

т.3 наематели настанени в тях по административен ред

Създава се нова ал.6 на чл.24

(6) Общинския съвет определя цената на жилищата за продажба въз основа на оценка за всяко жилище извършена от лицензиран оценител.

Чл. 26. се изменя и придобива следната редакция:

(1) Продажбата на общински жилища на лицата по чл.24.(1), т.3 се извършва по тяхна писмена молба до кмета на общината чрез отдел „Общинска собственост”, като се прилага копие от настанителната заповед и декларация за семейно и имотно състояние.

(4) Продажбата се извършва със заповед на кмета в която се посочват: вида и местонахождението на жилището, купувача, цената и другите дължими плащания, както начина и срока на плащане.

Чл.27. се изменя и придобива следната редакция:

Продажба на жилища извън тези по чл.24, ал.1, т.1-3 се извършва по решение на Общинския съвет, след провеждане на търг със заповед на кмета на общината по реда на глава Девета от НПУРОИ.

Създава се § 6 от Допълнителните разпоредби

§ 6 „Жилища площ“ е сборът от площите на помещенията в жилището с основно предназначеиие-дневни, спални, детски стаи и столови (без кухни- столови), измерени по контура на съответните вертикални конструктивни елементи-стени и колони.

Създава се §7 от Допълнителните разпоредби

§7 ”Жилище” е съвкупност от помещения, покрити и/или открити пространства, обединени функционално и пространствено в едно цяло за задоволяване на жилищни нужди.

Параграф 6 и 7 от преходните и заключителните разпоредби стават съответно § 10 и 11.

Създава се §8 и §9 от Преходните и заключителните разпоредби

§8. Продажбата на жилища съгласно на Общински съвет по протокол № 28/09.02.2007г. ще се извърши по реда на тази наредба.

§9 Във всички случаи на фактическо ползване на общинско жилище без заповед и/или сключен договор за наем, същото се изземва по реда на чл.65 от Закона за общинска собственост.“

С докладна записка рег. № IX-3444/15.09.2008 г., изготвена от Кмета на Община Руен (л.151) било предложено изменение на Наредбата.

С Решение № 86 по протокол № 10 от заседанието на ОбщС Руен, проведено на 18.09.2008 г., на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА във вр. с чл.8, ал.1 и ал.2 от ЗОС било прието изменение на Наредбата, като в чл.22, ал.1, т.1 цифрата „2” се променя на „3”, а в чл. 42, т.1 цифрата „2” се променя на „3”.

С докладна записка рег. № IX-463/16.11.2011 г., изготвена от Кмета на Община Руен (л.180) било предложено изменение на Наредбата.

С Решение № 11 по протокол № 02 от заседанието на ОбщС Руен, проведено на 05.12.2011 г., на основание чл. 21, ал. 1, т.8 от ЗМСМА във вр. с чл.45а, ал.1 и ал.3 от ЗОС било прието изменение на Наредбата, като в чл.7 е създадена нова алинея 3 : „Свободни общински жилища за настаняването в които, няма нуждаещи се граждани, отговарящи на условията по чл.43 и чл. 45 от ЗОС и чл.4, ал.2 от настоящата наредба, могат да се отдават под наем чрез публичен търг или конкурс по пазарни цени, определени от общинския съвет и по ред, определен в Наредбата по чл.8, ал.2 от ЗОС.”

Въз основа на изложените факти съдът направи следните правни изводи :

В производството по оспорване на подзаконов административен акт съдът извършва проверка за неговата законосъобразност на основанията, посочени в чл.146, т.1 – 5 от АПК, а съобразно спецификата на производството се дължи и проверка за съответствието на материалноправните разпоредби с нормативни разпоредби от по-висок ранг. Съобразно задължението по чл.168 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на акта на всички основание по чл.146 от АПК, вкл. да обяви неговата нищожност, дори и да липсва искане за това.

Предмет на съдебната проверка са точно определени разпоредби от Наредбата за реда за управление и разпореждане с общински жилища на Община Руен, приета с Протокол № 12 от 01.03.2005г., изм. и доп. с Протокол № 31 от 28.06.2007г., изм. и доп. с Протокол № 10 от 18.09.2008г., изм. и доп. с Протокол № 02 от 05.12.2011г. на Общински съвет Руен. Наредбата е издадена на основание чл.45а от ЗОС, според която разпоредба условията и редът за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл. 43 и 45 се определят с наредба на общинския съвет. Общинският съвет е колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл.18, ал.1 от ЗМСМА и е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. Правомощията на общинския съвет са очертани в чл.21, ал.1 от ЗМСМА, в изпълнение на които общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения – ал.2.

Наредбата представлява подзаконов нормативен по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК. Уредените обществени отношения по предметен обхват попадат в сферата на местно самоуправление, тъй като не са регулирани от нормативен акт от по-висока степен, а по тези въпроси е налице делегиране на компетентност на общинските съвети по силата на чл.45а от ЗОС.

Наредбата е приета от колективен орган на местно самоуправление, който е заседавал в законен състав при наличие на кворум и е взел решение с необходимото мнозинство, поради което съдът приема, че оспореният акт е постановен от надлежен орган, в кръга на неговата компетентност по чл.8 от ЗНА. Спазена е изискуемата от закона специална писмена форма. Съобразени са изискванията на чл.75, ал.3 и ал.4 от АПК, като е посочен видът на акта, който се приема, органът, който го е приел, главният му предмет, посочено е и правното основание за приемане. Спазена е структурата, формата и обозначение на съдържанието, съгласно изискванията на ЗНА.

Издаването на нормативния акт е сложен фактически състав, който включва всички действия по неговото приемане и обнародване. За да се осигури адекватна нормативна регулация на съответните обществени отношения, изработването на проектите за нормативните актове е подчинено на специалните правила на ЗНА.

Съгласно чл.142, ал.1 от АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, поради което преценката относно спазването на ЗНА следва да е съобразено с редакцията на закона към датата на приемане на Наредбата, а не с действащата към момента на оспорването редакция.

Първото оспорено с протеста изменение е прието с решение на ОбщС Руен от 28.06.2007г. Към него момент е действал ЗНА, в редакцията му към ДВ, бр.55 от 17.06.2003г., в сила от 18.12.2003г. В чл.26-чл.33 (ДВ, бр.55 от 17.06.2003г.) от глава ІІІ „Изготвяне на законопроектите“ са били разписани правилата за изготвяне на законопроекти. Според чл.28 от ЗНА (ДВ, бр.55 от 17.06.2003г.), законопроектът се изготвя съобразно този закон и указа за неговото прилагане и се придружава от мотиви. ЗНА е приложим и за наредбите, приемани от общинските съвети, по силата на §5 от ПЗР от ЗНА, според който доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията.

На основание чл.28 от ЗНА е приет Указ № 883 за прилагане ЗНА, обн., ДВ, бр.39 от 21.05.1974г.

С. З. за изменение и допълнение на ЗНА, обн., ДВ, бр.46 от 12.06.2007г., ЗНА е изменен, като са отменени редица разпоредби. С §4 е отменен чл.2а, а с §15 се създава нова глава трета с чл.26-28. С §16 досегашната глава трета „Изготвяне на законопроектите“ с чл.26-33 се отменя. Трети три параграфа обаче влизат в сила от 01.01.2008г., следователно към 28.06.2007г. са били част от обективното право и е следвало да бъдат прилагани.

Същевременно обаче с §25 от Заключителните разпоредби на ЗИДЗНА, обн., ДВ, бр.46 от 12.06.2007г., се правят изменения в Указ № 883 за прилагане на ЗНА, вкл. и на чл.20 от Указа, който е от значение за разрешаването на настоящия спор. Тъй като не е предвиден специален срок за влизане в сила §25 от ЗР на ЗИДЗНА, то измененията на Указ № 883 са влезли в сила три дни от обнародването, т.е. на 16.06.2007г., и следва да бъдат съобразени разпоредбите на Указ № 883 след изменението с ДВ, бр.46 от 12.06.2007г.

Според чл.20 от Указ № 883, при изготвянето на проекти за постановления, правилници, наредби и инструкции се прилага чл.13, установяващ етапите на изготвяне на законопроекта : т.1/изготвяне на първоначален проект; т.2/ обсъждане на проекта; т.3/изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект.

Според чл.2а от ЗНА, (нов, ДВ, бр.55 от 2003г., отм., ДВ, бр.46 от 2007г., в сила от 01.01.2008г.), лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращане на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в интернет или чрез оповестяване му по друг подходящ начин, като в срок не по – кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган.

Фактологията по делото, интерпретирана от гледна точка на приложимото към него момент действащо право, налага извод за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като законопроектът за изменение не е бил обсъден, съобразно чл.13, ал.1, т.2 от Указ № 883 и по начините, указани в чл.2а от ЗНА, (нов, ДВ, бр.55 от 2003г., отм., ДВ, бр.46 от 2007г., в сила от 01.01.2008г.). Ето защо измененията на Наредбата, приети с решение на ОбщС Руен, взето на 28.06.2007г., следва да се отменят на основание чл.146, т.3 от АПК – така решение № 8878/27.07.2021г. на ВАС, постановено по административно дело № 9308/2020г., ІІ отд., решение № 7415/03.06.2014г. на ВАС, постановено по административно дело № 3133/2014г., 5-членен състав, решение № 13090/22.10.2020г. на ВАС, постановено по административно дело № 7148/2020г., 5-членен състав, и др.

Следващите две изменения на Наредбата, които са предмет на разглеждане по настоящото производство, са приети с решения на ОбщС Руен, взети на 18.09.2008г. и на 05.12.2011г. Тези изменения са приети при действието на ЗНА, в редакцията му към ДВ, бр.46 от 12.06.2007г., в сила от 01.01.2008г.

И двата проекта за изменение на Наредбата не са били публикувани на интернет страницата на ОбщС Руен и така е отнета възможност на заинтересованите лица да представят предложения и становища по проекта, с което е нарушен принципа на откритост и съгласуваност по чл.26, ал.1 от ЗНА. Липсват и мотиви, които отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА относно причините, налагащи изменението, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането, очакваните резултати и анализ за съответствие с правото на ЕС.

По тези причини и измененията на Наредбата, приети с решения на ОбщС Руен, взети на 18.09.2008г. и на 05.12.2011г., също следва да бъдат отменени поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 1 и ал. 2 от АПК, във връзка с чл. 196 от АПК, в полза на Окръжна прокуратура Бургас следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 30.00 лева, платена такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник.

Ръководен от гореизложените съображения и на основание чл.193, ал.1 от АПК, А. съд Бургас, ХV-ти тричленен състав

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ разпоредбите на член 4, ал.2, т.4, член 4, ал.2, т.5, член 4, ал.2, т.6, член 4, ал.2, т.7, член 4, ал.3, член 5, ал.1, член 5, ал.2, член 5, ал.3, член 7, ал.3, член 8, ал.1, член 8, ал.2, член 8, ал.3, член 11, ал.2, член 11, ал.3, член 15, ал.1, чл.19, ал.2, чл.19, ал.4, чл.22, ал.1, т.1, чл.22, ал.1, т.8, член 22, ал.5, член 24, ал.1, т.3, член 24, ал.6, чл.26, ал.1, член 26, ал.4, чл.27, чл.42, т.1, §6 от ДР, §7 от ДР, §8 от ДР, §9 от ДР, §12 от ПЗР и §13 от ПЗР от Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища на Община Руен, приета с Протокол № 12 от 01.03.2005г., изм. и доп. с Протокол № 31 от 28.06.2007г., изм. и доп. с Протокол № 10 от 18.09.2008г., изм. и доп. с Протокол № 02 от 05.12.2011г. на Общински съвет Руен.

ОСЪЖДА Общински съвет Руен да заплати на Окръжна прокуратура Бургас направените съдебни разноски по делото в размер на 30.00 (тридесет) лева.

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред Върховния административен съд с касационна жалба или касационен протест в 14-дневен срок от съобщението.

ПРЕПИС от решението, след влизане в сила, да се изпрати на Общински съвет Бургас за обнародване по начина, по който е обнародвана Наредбата.