Решение по дело №25/2022 на Административен съд - Видин

и за да се произнесе взе предвид следното :

Производството е по чл.179 и сл. от АПК във вр. с чл.32 ЗА и чл.45,ал.8 от ЗМСМА .

Със заповед № РД-25-13/01.02.2022г. Областният управител на Област Видин е оспорил решение №184, взето с протокол № 14/30.12.2021г. на Общински съвет Видин.

Сочи се в оспорващата заповед, че решението е незаконосъобразно като постановено в нарушение на материалния закон и административно-производствените правила . Сочи се, че нормативно регламентираната в Правилника процедура по р.IV от Правилника за организация и дейност на общинския съвет и за взаимодействие с общинската администрация не е спазена, като общинските съветници са били принудени да гласуват за предложение, с което не им е била предоставена възможност да се запознаят и вземат информирано решение. Сочи се, че Правилникът допуска само едно изключение за раздаване на материалите в деня на заседанието, предвидено в чл.71,ал.3 от Правилника, като в случая не посочено такова спешно събитие нито в поканата, нито в протокола от заседанието, като не е мотивирана спешност на нито една от предложените точки. Сочи се, че решението не отговаря на законовото изискване за мотивиране на общия административен акт. Сочи се и че промените, засягащи делегираните от държавата дейности, се одобряват при спазване на ограниченията по чл.125,ал.1,т.1 от ЗПФ.

С оглед на горните съображения Областният управител на Област Видин е отнесъл спора за решаване от АС.

ОбС-Видин, в писмено становище и чрез процесуалния си представител, оспорва заповедта. Твърди се в писменото становище, депозирано по делото, че не е извършено нарушение на чл.20, ал.1 от Правилника, което е видно от приложеното съобщение по ел. поща, адресирано до всички общински съветници. Сочи се също така, че практика във всички общини е предоставянето на допълнителните материали, касаещи актуализацията на бюджета, на самото заседание, тъй като трансферите от държавния бюджет продължават до 29.12. вкл., с което областният управител следва да е напълно запознат. Сочи се, че е неоснователен доводът за нарушение на процедурата предвид липсата на решение на председателския съвет, тъй като съгласно съдебната практика наличието на такъв съвет е незаконосъобразно и е в разрез с чл.6,ал.1 от Европейската харта за местно самоуправление. Твърди се в съдебно заседание, че общинските съветници са получили предложението за изменение на бюджета в приходната и разходната част, в което се съдържа и проекторешението, като никой от тях не е бил принуден да гласува този бюджет, ако не е бил съгласен с него. Сочи се, че непредоставянето на конкретните материали не е нарушение и е съобразено с практиката за подобни заседания. Счита, че са неоснователни и неотносими доводите за липса на основание за извънредност на заседанието.

Иска се да се отхвърли оспорването и да се остави в сила оспореното решение.

В съдебно заседание изявленията на процесуалните представителни и на двете страни са противоречиви и некатегорични, поради което не може да се приемат за безспорни конкретни обстоятелства.

Съдът, като прецени доводите на страните и събраните по делото доказателства, намира за установено следното:

С оспореното решение Общински съвет Видин е взел решение за приемане на изменен и допълнен поименен списък за капиталови разходи на Община Видин за 2021г./т.1 от решението/, за приемане /изменение/ на бюджета на Община Видин за 2021г. /т.2 от решението/ и за подпомагане със средства с източник местни приходи от общинския бюджет на посочените общински предприятия в посочените размери/т.3 от решението/. Същото е прието на проведеното заседание на общинския съвет на 30.12.2021г. По делото е приложено Предложение с вх.№ ПО-01-04-2134/17.12.2021г., направено от Кмета на Община Видин, за промяна на поименен списък за капиталови разходи за 2021г., поради възникнала необходимост с посочени конкретни стойности по пера и източник на финансиране; предложена е актуализация на бюджета за 2021г. с конкретни стойности по видове приходи и разходи; направено е предложение за подпомагане на посочените общински предприятия с конкретни суми с източник местни приходи от общинския бюджет. Посочени са като неразделна част от предложението Приложения 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10 и 19.

В протоколна тетрадка на Постоянната комисия по бюджет и финанси е отразен Протокол № 16 от 22.12.2021г. от проведено заседание на комисията, съобразно което е отразено следното становище на комисията по предложение с вх.№ ПО-01-04-2134/17.12.2021г., направено от Цветомира Илиева –за кмет на Община Видин: допуска се до заседание на Общински съвет-Видин.

На сайта на Община Видин на 22.12.2021г. е публикувано съобщение до общинските съветници, съобразно което на основание чл.16,ал.1,т.1 от Правилника за организация и дейност на Общински съвет Видин и взаимодействие с общинската администрация се свиква редовно заседание на общинския съвет на 30.12.2021г., като към съобщението е публикуван проекта на дневен ред и становището на постоянната комисия по бюджет и финанси. Видно от дневния ред в т.2 от същия е включено Предложение с вх.№ ПО-01-04-2134/17.12.2021г., изходящо от Цветомира Илиева –за кмет на Община Видин, съгласно Заповед № РД-02-11-3074/16.12.2021г. относно актуализацията на бюджета на Община Видин за 2021г. по приходната и разходната част общо, както и по функции, групи, дейности, параграфи и подпараграфи в стойностните и натурални показатели и разчети за сметките за средства от ЕС.

Видно от протокол №14 от 30.12.2021г. на проведеното заседание на Общински съвет Видин е проведено разискване по предложението, основно е обсъждан въпрос защо общинските съветници не са запознати предварително със стойностите на Бюджета. От сочения като вносител на предложенитето–Цветомира Илиева-Зам.кмета на Община Видин „ФСД и Б“, е посочено, че до предишния ден са вървяли разплащанията през бюджетната система СЕБРА, вкл. предишния ден са дошли и последните постъпления, като целта е била да се получи пълна и ясна представа за бюджета на община Видин за 2021г. Изложила е конкретни стойности-заложените в бюджета и действително постъпилите суми, и е посочила, че с постъпилите суми бюджетът се актуализира автоматично, които са разходвани по предназначението, за което са дошли. Видно от протокола, също така е посочено от зам. кмета, че на 17-ти е внесено предложение, с което е посочено, че ще има актуализация, но всички допълнителни приложения ще бъдат получени след като бъдат приключени разплащанията за годината, „внесено е, има входящ номер и председателят е бил запознат, че такава актуализация ще има“. Направено е и предложение от общинския съветник Димитър Велков, за да не се гласува на сляпо, а да се вземе информирано решение, ако има някаква готовност с някакви документи да се предоставят на общинските съветници, да се даде малка почивка, за да могат да видят за какво става въпрос, за да могат да вземат адекватно решение.

След прекратяване на разискванията е подложено на гласуване предложението за решение. От общия брой общински съветници-33, решение № 184 е прието със 17 гласа „за“, 8 гласа „против“ и 2 гласа „въздържал се“, при отсъствие на 6 общински съветника. Решението е прието с поименно гласуване с мнозинство повече от половината от всички общински съветници.

Със Заповед № РД-25-1/10.01.2022г., входена в Община Видин на 11.01.2022г., Областният управител на Област Видин, е върнал за ново разглеждане Решение №184 като незаконосъобразно.

Със заповед № РД 25-13/01.02.2022г. Областният управител на Област Видин е оспорил отново решението, като е отнесъл спора за решаване от съда, във връзка с което е образувано настоящето производство.

С определение от 24.02.2022г., вкл. и в съдебно заседание, съдът е указал на ответната страна, необходимостта да установи спазването на разпоредбата на чл.20 от Правилника, като е указал и че в преписката не се съдържат доказателства за уведомяване на общинсикте съветници и предоставяне на материалите в посочените срокове /в връзка със становище на ответинка, че всички материали са били предоставени на общинските съветници по електронната поща/. Указана е необходимостта в случай на оповестяване на материалите по друг подходящ начин да се представят доказателства. Доказателства за уведомление до общинските съветници, неговото съдържание и какви материали са им предоставени, освен наличното съобщение на сайта на Община Видин от 22.12.2021г., не са представени по делото.

При така установената фактическа обстановка съдът намира от правна страна следното:

Оспорването на Областния управител е допустимо. Областният управител е упражнил предоставено му по закон правомощие с разпоредбата на чл.32,ал.2 от ЗА да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети и да ги отнася пред съд. Упражняването му е в съответствие и с правомощията му по чл.31,ал.1,т.5 от ЗА, съгласно който упражнява контрол за законосъобразност на актове и действия на органите на местно самоуправление, каквито безспорно са общинските съвети. Съгласно чл.45,ал.4 ЗМСМА областният управител упражнява контрол върху всички видове административни актове на Общинските съвети. В този смисъл е и ТР № 5/10.12.2008 г. по т. д. № 20/2007 г. на ВАС, както и Тълкувателно решение № 2/16.04.2013 г. на ОСК на ВАС по т.д. № 4/2011г. Направено е и в 7-дневния срок за обжалване съгласно чл.45,ал.8 от ЗМСМА след провеждане на производство по чл.45,ал.4 и сл. от ЗМСМА, а именно: връщане на решение № 184 от 30.12.2020г. в 14-дневения срок по АПК със заповед № РД-25-1 от 10.01.2022г., липса на произнасяне на Общинския съвет в 14-дневния срок по чл.45,ал.7 от АПК от връщането.

По същество оспорването е основателно .

Съгласно чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, включително и показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2 от Закона за публичните финанси за районите, кметствата и населените места с кметски наместници, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му.

В случая Общински съвет Видин е приел решение за изменение на бюджета на общината в изпълнение на законовите му правомощия, вкл. е приел изменение на поименния списък за капиталови разходи .

Също в изпълнение на правомощията му по чл.54,ал.3 от ЗМСМА общинският съвет е взел решение за подпомагане на общински предприятия, чиято дейност е свързана със задоволяване на обществените потребности в Община Видин.

Предвид горното оспореното решение е прието от компетентен орган.

Същото обаче е прието в нарушение на административно-производствените правила, материалния закон и целта на закона.

Оспореното решение във всички негови части има характер на общ административен акт, вкл. в частта относно подпомагането на конкретни общински предприятия със средства от общинския бюджет: същото засяга интересите на неопределен кръг адресати и е с еднократно действие-в рамките на бюджетната 2021г. и бюджета за 2021г.

Производството по издаване на общия административен акт е уредено в разпоредбите на чл.66 и сл. от АПК, както и в специалния закон-Закона за публичните финанси. Съобразно чл. 124,ал.1 от ЗПФ промени по общинския бюджет през бюджетната година и в размера на бюджетните взаимоотношения на общината с държавния бюджет се извършват при условията и по реда на този закон и на закона за държавния бюджет за съответната година.Съобразно ал.2 промените по общинския бюджет, извън тези по чл. 56, ал. 2, се одобряват от общинския съвет, като тези, засягащи делегираните от държавата дейности, се одобряват при спазване на ограниченията по чл. 125, ал. 1, т. 1. Съобразно чл.124,ал.3 от ЗПФ Общинският съвет може да одобрява компенсирани промени между показатели на капиталовите разходи, както и между отделни обекти, финансирани със средства от целевата субсидия, определена със закона за държавния бюджет за съответната година, като промените се одобряват само в рамките на бюджетната година.

Съобразно чл.124, ал.5 от ЗПФ условията и редът за извършване на промените се извършва по реда на наредбата по чл.82,ал.1 от ЗПФ.

Чл.29 от Наредбата за условията и реда за съставяне на тригодишната бюджетна прогноза за местните дейности и за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на Община Видин, приета на основание чл.82,ал.1 от ЗПФ, съдържа идентични на горните разпоредби, като съобразно ал.4 решението на Общинския съвет за приемане на общинския бюджет по чл. 18 от Наредбата, може да се изменя по начина, по който е прието. Разпоредбата на чл.18 от Наредбата изисква публично обсъждане на бюджета. Видно от горните разпоредби, Наредбата на Общински съвет Видин изрично предвижда изменението на бюджета да бъде извършено по реда, разписан за неговото приемане, а именно при провеждане на публично обсъждане на проекта за изменение.

В случая това изискване на наредбата не е спазено. Установява се по делото, че е публикувано съобщение единствено за заседанието на общинския съвет, съдържащо съобщение за дневния ред на заседанието, адресирано до общинските съветници, кметовете на кметства и населени места, съдържащ дневния ред за заседанието с включено предложението за изменение на бюджета, но не и самото предложение, нито проекта за актуализация на бюджета.

Няма данни по делото за публичното обсъждане по реда на чл. 18, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата, чрез обявяване на проекта на интернет страницата на общината и в местните средства за масово осведомяване поне 7 дни преди датата, определена за провеждане на обсъждането, с което са нарушени административно-производствените правила, разписани в Наредбата на общинския съвет. Нарушени са и общите правила на АПК-чл.66,ал.1 и ал.2 от АПК, съобразно които откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин, като уведомяването следва да съдържа основните съображения за издаване на акта. В случая уведмяване до обществеността, съдържащо основните съображения за издаване на акта, не е е извършено.

Налице е нарушение и на административно-производствените правила, разписани в Правилника за организация и дейност на общински съвет – Видин и взаимодействие с общинската администрация. Съобразно чл.20,ал.1 от Правилника, до общинските съветници следва да бъдат изпратени покани за заседанието и материалите за него в седемдневен срок преди провеждането на заседанието лично, по Интернет, с SMS или по пощата. Съобразно ал.2 по изключение отделни материали за съответното заседание могат да се предоставят на общинските съветници и в деня на неговото провеждане след решение на Председателския съвет, прието с явно гласуване. По делото не се ангажираха доказателства от ответника, че на общинските съветници са били предоставени материалите за заседанието съобразно разпоредбата на чл.20,ал.1 от правилника . Напротив, установява се по делото от съдържанието на протокола от проведеното заседание, че същите са предоставени едва на проведеното съдебно заседание, като от съобщението на сайта на община Видин се установява, че общинските съветници са уведомени единствено за дневния ред, съдържащо посоченото предложение за изменение на бюджета, както и за становището на комисията по финанси и бюджет. На практика е проведено гласуване на решение без общинските съветници да са се запознали по същество и в детайли с гласуваното предложение, като е прието изменение на бюджета без на общинските съветици да е предоставен проектобюджет, съдържащ съответните изменения. Не са налице и предпоставките на чл.20,ал.2 от правилника за предоставяне на отделни материали и в деня на заседанието. Независимо дали има решение на председателския съвет или не, предвид направеното възражение от ответинка за незаконост на председателските съвети като орган на общинския съвет, разпоредбата предвижда предоставянето на материлите на самото заседание при определени условия /освен това за решение на председателския съвет/. Видно от разпоредбата на чл.20,ал.2 в същата е предвидено само отделни материали да се предоставят в деня на заседанието, а не всички, касаещи съдържанието на решението, от една страна, от друга разпоредбата предвижда това да се случва единствено по изключение, за каквото по делото нито има данни, нито има изложени мотиви. Не са налице и предпоставките на чл.73 от АПК.

Не може да бъде възприето от съда становището, че при подобени случаи се процедира по този начин, тъй като това портиворечи на посочените приложими нормативни разпоредби.

 В случая общинският съвет е нарушил изискванията за законосъобразност на акта и съобразно чл.59 от АПК във вр. с чл.74 от АПК, а именно същият не е мотивиран, тъй като няма необходимото съгласно чл.59 от АПК съдържание.

Видно от чл.35,ал.2 от Правилника на Общински съвет Видин, проблемите, свързани с общинския бюджет на общината и контрола по изпъленнието му се разглеждат от Постоянната комисия по финанси и бюджет на общинския съвет. Съгласно чл.41,ал.2 от Правилника, постоянните комисии разглеждат проектите за решения и други актове, разпределени им от Председателя на Общинския съвет, правят предложения и препоръки и изготвят становища по тях. Изготвеното становище „допуска се“ на ПК, налично по делото, е формално и не установява, че посоченото предложение във всичките му части е обсъдено от комисията по същество .

Изискването за мотивиране на акта важи в пълнота и за решенията на Общинските съвети за приемане, респ. изменение на бюджета, вкл. и за решенията по чл.54,ал.3 от ЗМСМА, тъй като не е предвидено изключение от общите правила на АПК. Съобразно тълкувателно решение № 16/31.03.1975г. на ОСГК на ВС, мотивите могат да бъдат извлечени и от съпътстващите издаването на акта документи. В случая обаче мотивите не могат да бъдат извлечени нито от становища на съответните комисии, тъй като такива липсват, или са изготвени формално /на комисията по финанси и бюджет/, не могат да бъдат извлечени от представеното по делото предложение на Кмета на община Видин, от проведеното на заседанието на общинския съвет обсъждане, тъй като обсъждане по същество на промените в капиталовите разходи, на приходите и разходите по дейности и наложилите се промените в тях и финансова обосновка на неоходимостта за подпомагане на посочените общински предприятия, не е направена. Икономическа обосновка е необходима винаги, когато се предвижда разходване на бюджетни средства. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали съответният разход е необходим и пропорционален за предвидените цели. Изложените мотиви в протокола относно приходната и разходната част на бюджета във връзка с невъзможността да се посочат всички стойности до приключване на плащанията през годината сочат на приемане на отчет за изпъленние на бюджета, а не за изменение на същия като годишен фиансов план на общината за 2021г. съгласно легалната дефиниция на чл.5 от ЗПФ.

В случая от наличното по делото Предложение с вх.№ ПО-01-04-2134/17.12.2021г., изходящо от Кмета на Община Видин, по никакъв начин не може да се установи в какво се изразяват извършените промени в бюджета, тъй като същото съдържа единствено крайни стойности, които не дават възможност да се установи дали се завишават или намаляват сътоветните стойности в бюджета и с колко. Същото е установимо единствено от приложенията, които обаче безспорно не са били налични и предоставени на общинските съветници до деня на заседанието. Ето защо при гласуване на решението за актуализация на бюджета на практика не е било възможно и да се установи спазване на материално-правните разпоредби на чл. 124, ал.2 и ал.3 от ЗПФ. Не е ясно и по отношение на кои средства е приложима разпоредбата на чл.56,ал.1 от ЗПФ, в каквато насока има изявление на зам.кмета, а същите съобразно чл.124,ал.2 от ЗПФ не изискват одобрение от общинския съвет.

Липсата на приложенията, съдържащи конкретните стойности, от които би могло да се направи конкретен извод в какво се изразяват измененията, опорочава приетото решение, тъй като същото е прието без яснота относно неговото съдържание, от което приложенията следва да са неразделна част, от една страна, а от друга и без необходимата финасова обосновка на предложението, каквато би могла да се изведе от приложенията. Липсва и каквато и да е друга обосновка за измененията.

С оглед на това оспореното решение е незаконосъобразно като постановено в несъответствие с разпоредбата на чл.59 от АПК във вр. с чл.74 от АПК, в нарушение на ЗПФ и в нарушение на административно-производствените правила, разписани в ЗПФ, Наредбата по чл.82,ал.1 на Община Видин, Правилника за дейността на Общинския съвет, приет на основание чл.21,ал.3 от ЗМСМА.

Същото е прието и в нарушение на целта на закона-ЗПФ и ЗМСМА. Приемането на бюджета, неговото измение и контрол е в изключително правомощие на местната общност, чиято воля изразява общинският съвет чрез избраните общински съветници, които съобразно чл.32 от ЗМСМА са се задълили във всичките си действия да се ръководя от интересите на гражданите на общината, поради което следва да напряват информиран избор.  

Предвид гореизложеното съдът намира оспорването за основателно, поради което следва да бъде отменено оспореното решение на ОбС-Видин на основание чл.146,т.2,т.3,т.4 и т.5 от АПК.

Предвид изхода на делото, искането на оспорващия за присъждане на разноски следва да бъде уважено, като на оспорващия следва да бъдат присъдени сторените по делото разноски, а именно сумата от 20 лв, изплатена за такса за обнароздване на оспорването. Договореното възнаграждение в размер на 500 лв не следва да бъде присъждано, тъй като липсват данни за заплащането му по банков път, съобразно Тълкувателно решение № 6 от 6.11.2013 г. на ВКС по тълк. д. № 6/2012 г., ОСГТК. Разноските са дължими и следва да бъдат присъдени от и в полза на ЮЛ, към което е органът, страна по делото, по аргумент от разпоредбата на чл.143,ал.1 от АПК и §.1,т.6 от ДР на АПК.

Воден от горното и на основание чл.172,ал.2 АПК Съдът

                                        Р Е Ш И:

 ОТМЕНЯ Решение №184, взето с протокол № 14/30.12.2021г., на Общински съвет Видин, като незаконосъобразно.

ОСЪЖДА Община Видин да заплати на Областна администрация Видин разноски по делото в размер на 20 лв, представяващи заплатена такса за обнародване на оспорването.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ :                                       ЧЛЕНОВЕ:1.

 

                                                                                     2.