РЕШЕНИЕ
№ 275
гр. Велико Търново, 20.07.2021г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Велико Търново – Втори състав, в съдебно заседание
на шестнадесети юли две хиляди двадесет и първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ
ЧЕМШИРОВ
ЧЛЕНОВЕ: ДИАНКА ДАБКОВА
КОНСТАНТИН КАЛЧЕВ
при участието на секретаря М. Н.и прокурора от ВТОП Н.
Орманджиева, изслуша докладваното от СЪДИЯ ЧЕМШИРОВ Адм. д. №308 по описа за 2021 година и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 и сл. от АПК, вр. с чл. 191, ал. 2 от АПК.
Образувано е по протест на прокурор от Окръжна
прокуратура в. Търново с искане за обявяване на нищожност на текстовете на Раздели I, II, III,
IV, VI и VII и за отмяна на разпоредбите на Раздел V от Наредбата за придобиване, регистрация, притежаване,
отглеждане и контрол на кучетата на територията на Община Елена, по нататък в текста „Наредбата“. Оспорващият твърди, че посочените
текстове от Наредбата са нищожни, тъй като са приети в противоречие с
действащите разпоредби на Закона за ветиринарномедицинската дейност/ЗВМД/ и
закона за защита на животните/ЗЗЖ/. Отделно излага съображения за незаконосъобразност
на разпоредбите на Раздел V от Наредбата, поради неспазване на изискванията по чл. 192а от АПК и чл. 8
от ЗАН.
Претендира за
обявяване на нищожност, респ. за отмяна на посочените текстове от Наредбата
поради незаконосъобразност, както и за присъждане на разноски по
производството.
Ответникът по
жалбата – Общински съвет Елена, не е взел становище по делото.
Съдът, като взе предвид съдържанието на оспорените разпоредби на
нормативния акт, становищата на страните и представените по делото
доказателства, приема за установено следното:
Административен съд Велико Търново е
сезиран с оспорване на разпоредба от подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК и чл. 7, ал. 2
във вр. с чл. 8 от Закона за
нормативните актове, поради което на основание чл. 132, ал. 1
и ал. 2, т. 1,
предл. второ във връзка с чл.
191, ал. 2 и чл. 133, ал. 1,
предл. първо от АПК, делото е родово и местно подсъдно на настоящия
съд. Съгласно предвиденото в чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, а съгласно чл. 186, ал.2 от АПК съответния прокурор има право на протест. След като прокурорът е
от кръга на визираните в нормата на чл. 186 лица, то неговото оспорване е
допустимо и неограничено със срок съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК.
В раздела III на Глава десета от АПК не са посочени основанията за оспорване на
подзаконовите нормативни актове. Поради това по силата на препращащата
разпоредба на чл. 196 от АПК приложими са основанията за оспорване на
индивидуалните административни актове по чл. 146 от АПК, при отчитане на
спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им
характеристика. Предмета на съдебен контрол в производството по оспорване на
подзаконов административен акт, съгласно разпоредбите на чл. 146, т., т. 1 – 5
от АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за форма
и на административнопроизводствените правила при издаването на акт;
съответствието на материалноправните разпоредби с релевантните нормативни
разпоредби от по-висок ранг и с целта на закона.
Наредбата, текстове от която се оспорват,
е приета с Решение
№24 по Протокол №2/26.02.2013г. на Общинския съвет Елена. В чл. 1 на Наредбата е
визирано, че с нея се регламентират редът и изискванията за придобиване,
регистриране, притежаване, отглеждане и контрол на кучетата на територията на
Община Елена, а така също и възможност за реализиране на гражданска и административнонаказателна
отговорност на собствениците на кучета за действията на стопанисваните от тях
животни.
Съобразно чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА Общинският съвет е компетентен да издава в изпълнение на
правомощията си по чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения с местно значение. Нормата на чл. 80 от АПК
предвижда субсидирано приложение на Закона за нормативните актове,
съобразно чл. 8 от който общинските съвети уреждат с издаваните наредби
обществени отношения от местно значение, които не са уредени от нормативни
актове от по-висока степен. В случая, решението на ответника, с което е приета
Наредбата, е издадено на основание чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА.
Съобразно чл. 75, ал. 2 от АПК и чл. 7, ал. 2 от
ЗНА, приложим на основание чл. 80 от АПК,
наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на
нормативен акт от по-висока степен.
При извършена служебна проверка за валидността на
подзаконовия нормативен акт в оспорените му части съдът намира, че решението за
приемането му е взето от Общинският съвет, като орган на местното
самоуправление на общината, който е компетентен да регулира с подзаконов
нормативен акт съответните обществени отношения, тъй като тези правомощия са му
делегирани с разпоредбите на чл. 40, ал. 3 от ЗЗЖ и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА.
Решението е прието при
необходимия кворум съгласно чл. 27, ал. 4
от ЗМСМА.
Проверка за наличие на
отменително основание по чл. 146, т. 2 от АПК – спазване на законоустановената форма по чл. 59, ал.2 от АПК, във връзка с изискванията на чл. 28 от ЗНА установява, че
такива са налице. Съдържащите се в
административната преписка доказателства показват фактически основания –
необходимост от привеждане в съответствие на подзаконов акт/Наредбата/, с
нормативен акт от по-висок ранг, съставляват обосновка на съдържанието на
разпоредбата. Налице са мотиви, съдържащи се в доказателствата към
административната преписка, които предполагат възможност за съдебен контрол за
материална законосъобразност.
По този начин съдът приема за формално
изпълнени нормативно визираните в чл. 26, ал. 2 от ЗНА/в ред. обн. ДВ бр.
46/2007г./ и чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА/ред. ДВ бр. 46/2007г./.
Разпоредбата на чл. 8 от ЗНА овластява всеки
общински съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно
значение. В случая обаче при упражняването на това правомощие следва да се
държи сметка за пределите на нормотворческата дейност, съобразно изискванията
на специалните нормативните актове от по-висока степен.
В решението на Общински съвет Елена като
правни основания за приемането на наредбата Наредбата са посочени чл. 21, ал. 1,
т. 8, т. 12, т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА, както и чл. 40, ал. 3 и ал. 5 от ЗЗЖ.
Нито една от изброените по-горе норми, не
овластява общинския съвет като орган на местно самоуправление и местна
администрация за приемане на наредба, уреждаща правила за придобиване,
притежаване и отглеждане на домашни любимци/кучета/ и такива за ограничаване
популацията на безстопанствените кучета на територията на община Елена.
Отношенията, свързани с отглеждане на домашни любимци, независимо от техния
вид, са извън кръга на въпросите по придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество. Разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 12 от ЗМСМА касае
приемането на стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината,
а нормата на чл. 40, ал. 3 от ЗЗЖ визира приемане от общинските съвети на
програма за изпълнение на националната програма за овладяване популацията на
безстопанствените кучета на територията на Република България и план за
действие на съответната община, поради което и двете норми са неотносими.
В процесния случай не е налице и хипотезата на чл. 21, ал. 1, т .23 от ЗМСМА
вр. с ал. 2 от същия закон, тъй като с Наредбата е направен опит за решаване на
въпроси, които не само не са от местно значение, но съгласно действащите към
датата на приемане на Наредбата материалноправни норми са от изключителната
компетентност на други органи.
Това е така, тъй като с приетите изменения и допълнения в ЗЗЖ/ обн. ДВ бр.34/03.05.2016г./,
изцяло е променена уредбата, касаеща безстопанствените животни, и по-специално
овладяване популацията безстопанствените кучета, която е изведена от общинско
на национално ниво, чрез приемане от Министерски съвет по предложение на
ресорния министър/в случая министъра на земеделието и храните/МЗХГ с изм. от
2017г./ на Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените
кучета на територията на Република България /чл. 40, ал. 1 от ЗЗЖ/ и издаване
от МЗХ на подзаконов нормативен акт – наредба за прилагане на националната
програма и за процедурите по нейното изпълнение, механизма на финансиране и
отчетност.
При тази нова уредба е премахнато правомощието на общинските съвети,
съществуващо в чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ, вр. ал.1 от същия закон/ред. до измененията
приети с ДВ бр. 34/2016г./, да приемат наредби за овладяване популацията на
безстопанствените кучета, за изпълнение програмите за овладяване популацията на
безстопанствените кучета, във вр. с вмененото им задължение по чл.40, ал.1 от
ЗЗЖ /ред. до измененията приети с ДВ бр. 34/2016г./ да приемат програми за
овладяване популацията на безстопанствените кучета и предвиждат средства за
изпълнението им. В тези нормативни актове не е регламентирано правомощие на
общинските съвети да приемат наредби, свързани с уредените в тях отношения по
притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци и ограничаване на
популацията на безстопанствени кучета, при което ОбС Елена недопустимо е
регулирал обществени отношения, които както се отбеляза по-горе не са от местно
значение, и за които е налице регулация в нормативен акт от по-висока степен в
противоречие с чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА.
След като в случая няма законово овластяване
да се регламентират с подзаконов акт на общински съвет посочените обществени
отношения, то ответникът не може да стори това по никакъв начин, вкл. и воден
от съображения за опазване на обществения ред. Ето защо, настоящия състав
приема, че оспорените разпоредби на от
Наредбата са приети без да е налице материална компетентност на органа, техен
издател, поради което се явяват нищожни. Разпоредбите са невалидни и следва
прогласяване на тяхната нищожност.
Процесната
Наредба обаче е приета на основание чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ, който към 02.2013г. е
предвиждал за изпълнение на програмите по ал. 1/програми за овладяване
популацията на безстопанствените кучета, които самите общински съвети приемат,
последните да приемат и наредби за овладяване популацията на безстопанствените
кучета/. Както се посочи тази норма е изменена през следващата 2016 г. с
изменение на закона, обн. ДВ. бр. 34/2016г., когато на Министерският съвет по
предложение на министъра на земеделието, храните и горите е възложено да приема
Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на
територията на Република България, а съгласно ал. 2 от чл. 40 на ЗЗЖ е
предвидено Министърът на земеделието, храните и горите да издава наредба за
прилагане на националната програма и за процедурите по нейното изпълнение,
механизма на финансиране и отчетност.
С
изменението на ЗЗЖ /обн. ДВ, бр. 34/2016г./ е отпаднало основанието за
съществуването на процесната наредба и това е налагало нейната отмяна. Това е
налагало от ответника да се предприемат действия за отмяната на наредбата, тъй
като е отпаднало основанието за нейното издаване както в специалния закон –
ЗЗЖ, така и в ЗМСМА. В тази връзка следва да се отбележи, че като изрично
основание за приемане на Наредбата се сочи и чл. 21, ал.
1, т. 23 от ЗМСМА, регламентиращ правомощието на общинския съвет да
решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е
предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение,
които не са от изключителната компетентност на други органи. Както вече се
каза, след 2016 г. въпросите свързани с популацията на кучетата не са нито
такива от местно значение, а и са предоставени като изключителна компетентност
на друг орган.
Отпадането
на правното основание, от който този акт черпи основание за своето
съществуване, обаче е нов юридически факт, който следва да се отчете в
настоящето производство по аргумент от чл. 142 от АПК. Именно този нов факт е
от значение и налага отмяна на тази част от Наредбата въз основа на подадения
протест. Отпадането на основанието за приемането на акта води до неговата
последваща незаконсъобразност. Съгласно чл. 192а,
изр. 2-ро от АПК относими към преценката за материална
законосъобразност на подзаконовите норми са законовите разпоредби, действащи
към момента на постановяване на съдебното решение. Оспорените разпоредби ще
бъдат материално законосъобразни, ако са спазени изискванията на чл. 8 от ЗНА
– да уреждат обществени отношения от местно значение, неуредени с нормативни
актове от по-висока степен и да съответстват на последните.
По
изложените съображения разпоредбите на Раздели I, II, III, IV, VI и VII от Наредбата следва
да бъдат обявени за нищожни, а разпоредбите на Раздел V, се явяват
незаконосъобразни и подлежат на отмяна.
При този изход на делото в полза на ВТОП
следва да се присъдят разноски в размер на 20 лв., представляващи внесената
такса за обнародване на оспорването в ДВ.
Водим от
горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административният съд – В.
Търново, тричленен състав
Р Е Ш
И :
ОБЯВЯВА ЗА
НИЩОЖНИ разпоредбите на текстовете на Раздели I, II, III, IV, VI и VII от Наредбата за придобиване,
регистрация, притежаване, отглеждане и контрол на кучетата на територията на
Община Елена.
ОТМЕНЯ
разпоредбите на Раздел V от Наредбата за придобиване, регистрация, притежаване, отглеждане и контрол на
кучетата на територията на Община Елена.
ОСЪЖДА Общински
съвет Елена да заплати на Окръжна прокуратура В. Търново разноски по делото в
размер на 20/двадесет/ лв.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на обжалване пред Върховен административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО, след влизането му в сила, да се
обяви по реда, по който е обявена Наредбата за придобиване, регистрация, притежаване,
отглеждане и контрол на кучетата на територията на Община Елена.
ПРЕДСЕДАТЕЛ
:
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.