РЕПУБЛИКА
БЪЛГАРИЯ
Административен съд Пловдив
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ 77/11.1.2023г.
гр.Пловдив, 11 . 01 . 2023г.
Административен
съд – Пловдив, VI състав, в закрито заседание на единадесети януари две хиляди двадесет и трета година в състав :
Административен
съдия : Здравка Диева
като
разгледа докладваното от съдията адм.д.№ 2928 / 2022г., за да се произнесе, взе
предвид следното :
Д.Г.А.,***, представляван от адв.Ал.Ч.,
обжалва Решение на Комисията за номиниране на кандидати, постановено в първи
етап от конкурсна процедура по конкурс за възлагане на управлението на Летище
Пловдив ЕАД, гр.Пловдив – за избор на двама представители на държавата и един
независим член в Съвета на директорите, който конкурс е обявен от Министъра на
труда и транспорта и съобщенията с Обява за провеждане на конкурс за избор на
трима членове на съвета на директорите на Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив, одобрена
с Протокол № РД-08-543/19.10.2022г. на МТС от 19.10.2022г., публикувана на
ел.страница на МТС. Посочено е, че Комисията за назначаване по силата на чл.44
от Закона за публичните предприятия /ЗПП/ е овластена да провежда конкурсна
процедура и да извършва селекция на кандидатите съобразно критериите на ЗПП и
Правилника за прилагането му. Счита се, че решението на комисията за
назначаване в конкурсното производство е незаконосъобразно, постановено в противоречие
с материалния закон и при допуснати съществени нарушения на административно
производствените правила. Поддържа се правен интерес за обжалване решението на
комисията по назначаване с аргумент от факта на подадени от жалбоподателя
документи за участие в обявения конкурс, като с акта на комисията той не е
допуснат до участие в следващ етап на конкурсната процедура. Заявено е, че
макар в ЗПП и Правилника за прилагането му да не е предвиден изричен съдебен
контрол на актове на Комисията по назначаване в конкурсното производство за
критерии и подбор на кандидати за органи на управление и контрол в публичните
предприятия, съдебната практика на ВАС е непротиворечива, че този контрол е
допустим в конкурсни състезателни производства /Определение № 14702/2019г. по
адм.д.№ 11217/2019г., ВАС/. Посочено е, че съображенията на ВАС са
аргументирани със спазване на принципа на ефективната съдебна защита на правата
на субектите по чл.47 от Хартата на основните права на ЕС и чл.13 от ЕКПЧ,
както и от правото на справедлив съдебен процес по чл.6 от ЕКПЧ и в този см.
независимо, че обжалваното решение на комисията за подбор не е крайният акт в
конкурсната процедура, ограничава недопустимо правото на съдебна защита на
жалбоподателя, тъй като той не би могъл да оспорва последващ акт, с който се
обявява крайното класиране на кандидатите в конкурсното производство.
Предвид изложеното за правен интерес
са посочени нарушения на материалния закон и на административно
производствените правила : С позоваване на правилата от Глава пета ЗПП и
Правилника за прилагането му /чл.21 ал.1, чл.31, чл.21 ал.2 и ал.3, чл.44/ се
поддържа, че критериите, на които следва да отговаря едно лице за назначаването
му за управител или член на колективен орган за управление и контрол на
публично предприятие се съдържат в чл.20 ал.1 ЗПП и са доразвити в чл.33 от
Правилника за прилагане на закона /ППЗПП/. В тази вр. е заявено, че чл.33 т.1
от правилника съдържа неизчерпателно изброяване на специалностите и в
противоречие с нормата, в обявлението за конкурса е въведено недопустимо
ограничение на критерия „висше образоване“, образователна степен магистър, като
са включени само конкретни специалности. Тоест, приложеното стеснително
тълкуване на чл.33 ал. т.1 от правилника вр. с чл.20 ЗПП от министъра на труда
и транспорта води до нарушение на императивни материални разпоредби и на база
критериите, въведени от министъра на транспорта и съобщенията, комисията за
назначаване с обжалваното решение незаконосъобразно не допуска жалбоподателя до
следващ етап в конкурсната процедура. Счита се, че с незаконосъобразния акт на
комисията по назначаване е допуснато дискриминационно отношение към кандидатите
и се нарушава правото на труд на жалбоподателя, който макар да притежава високи
професионални и морални качества, е лишен от възможността да участва в
състезателно производство. С позоваване на чл.44 от правилника за прилагане на
закона е посочено, че за конкурсното производство не е публикувана публична
покана, което е съществено процесуално нарушение, тъй като ограничава
възможността всеки от кандидатите да се запознае с приетите критерии и методика
за оценка и релевантната информация във вр. с участие и подготовка за конкурса.
Ответникът Комисията за номиниране
при Министерство на транспорта и съобщенията не изрази становище по жалбата.
Постъпило е становище от Директор на Дирекция „Правна“ към министерството,
която не е ответник, не е и упълномощен представител на Комисията за
номиниране, поради което не следва да бъде обсъждано.
1. Според данни от представената
преписка : С Протокол № РД-08-543/19.10.2022г. Министърът на транспорта и съобщенията
е приел решение, с което е : обявил конкурс за избор на членове на Съвета на директорите
на Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив – двама представители на държавата и един
независим член; определил критерии за
подбор към кандидатите в конкурса за членове на Съвета на директорите на Летище
Пловдив ЕАД, гр.Пловдив; условия за допустимост на кандидатите, включващи
изисквания на ЗПП и критериите за подбор по т.2 от решението; две части на
конкурса – писмена и устна; методика за оценка на представянето на кандидатите;
място и срок на подаване на документите и е одобрена обява за провеждане на
конкурса съгл. Приложение № 1, вкл. е одобрен проект на договор за възлагане на
управлението на член на Съвета на директорите съгл. Приложение № 2. Обявата за
конкурса е обявена на официалната интернет страница на Министерството на
транспорта и съобщенията – на 19.10.2022г. В срока по т.10 от решението, прието
с протокола от 19.10.2022г. /до десетия ден от публикуване на обявата,
включително/ - на 28.10.2022г. жалбоподателят е подал документи за участие в
конкурса с рег.№ РД-08-543. Представени са заповед № РД-08-302/17.09.2020г. на
министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията за приемане Правила
за провеждане от министъра на транспорта, информационните технологии и
съобщенията на конкурсните процедури за избор на членове на органите на
управление и контрол в публичните предприятия, в които министърът упражнява
правата на държавата, ведно със заповед за изменението им от 21.06.2021г.
Представени са изменения на правилата от 19.10.2021г. и от 15.11.2021г. В
Правилата за провеждане на конкурсните процедури за избор на членове на
органите за управление и контрол в публичните предприятия от министъра на
транспорта, информационните технологии и съобщенията /последно изменени –
15.11.2021г./ е посочено : чл.3 – комисията за провеждане на конкурсната
процедура се назначава от министъра на транспорта, информационните технологии и
съобщенията; чл.3 ал.2 т.3 – разглежда подадените от кандидатите документи и
взема решение за допускането до участие в конкурса на кандидатите, за които не
са налице пречките по чл.20 ал.1 т.3-8 и 13 от ЗПП и които отговарят на
критериите за подбор; чл.3 ал.2 т.4 – уведомява кандидатите за решението по т.3
и изпраща покани до допуснатите кандидати до следващите етапи от конкурса; чл.3
ал.2 т.5 – извършва класиране на кандидатите и предлага на министъра на
транспорта, информационните технологии и съобщенията кандидат, който да бъде
избран за съответната позиция. В чл.8 от Глава четвърта „Подбор на членовете на
органите за управление и контрол“ отново е посочено, че до участие в конкурса
се допускат кандидати, за които не са налице пречките за заемане на длъжността
по ЗПП и които отговарят на определените от министъра критерии за подбор за
съответния конкурс. В глава четвърта не е посочено изрично комисията за
провеждане на конкурса да съставя акт /съответно наименуван документ/, в който
да обективира резултат от проверката да допускане на кандидатите, респект.
осъществяване на подбор на кандидатите по критериите за подбор, или приемане на
решение за допускане и недопускане на кандидатите. В Глава Пета „Избор на
членовете на органите за управление и контрол“ – чл.15 е посочено, че комисията
съставя протокол за отварянето, разглеждането и оценяването на концепциите,
като протоколът съдържа и мотивите на комисията за извършеното оценяване; в
чл.16 ал.2 е посочено, че в протокол комисията отбелязва оценката, която
кандидатът получава по всеки от критериите за оценка и мотивите на комисията за
извършеното оценяване. Изрично според чл.17 ал.2 – Резултатите от конкурса и
номинираните кандидати се представят на министъра на транспорта,
информационните технологии и съобщенията за вземане на решение. В чл.18 са
отразени предпоставки за преценка на комисията в хипотеза, при която нито един
кандидат не отговаря на изискванията, определени за длъжността, при която
комисията предлага на министъра да приеме решение за прекратяване на
процедурата. В чл.19 е посочено, че министърът има право да отхвърли всички
кандидати, класирани от комисията, като посочи мотиви за това и да започне нова
процедура за номиниране.
- Според цитираните текстове от
правилата за провеждане от министъра на транспорта, информационните технологии
и съобщенията на конкурсните процедури за избор на членове на органите на
управление и контрол в публичните предприятия, следва, че всички резултати от
конкурса, вкл. тези по недопускане на кандидати – се представят на министъра за
приемане на решение от министъра /чл.17 ал.2/. Аргумент в подкрепа на
посоченото са текстовете на чл.18 и чл.19 от правилата, според които министъра
има право да приключи процедурата по начин, независещ от преценката на
комисията. Министърът не е обвързан от предложението на комисията.
Налице е документация относно статута
на Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив като средно предприятие по см. на ЗСч.
Органът, упражняващ правата на държавата е „МТИТС“. В годишен доклад за
дейността на Летище Пловдив ЕАД за 2020г. е посочено, че е регистрирано като
еднолично дружество със 100% държавно участие и правата на едноличен собственик
на капитала на дружеството се упражняват от министъра на транспорта, като
дружеството се управлява от Съвет на директорите. В годишен доклад за дейността
на Летище Пловдив ЕАД за 2021г. е посочена същата информация.
Със Заповед № РД-08-582/02.11.2022г.
на министъра на транспорта и съобщенията е назначена Комисията за номиниране на
кандидати за членове на органите за управление на публичните предприятия от
системата на министерството на транспорта и съобщенията, в обхвата на които
публични предприятия е и Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив. Заповедта на министъра
е основана на чл.15 ал.1 и ал.3 ЗПП /“Органът,
упражняващ правата на държавата, взема решенията от компетентността на общото
събрание на съдружниците/акционерите в едноличните публични предприятия и
упражнява правата на съдружник/акционер в публичните предприятия, в които
държавата не е едноличен собственик на капитала.; Решенията по ал. 1 и 2 се
оформят в протокол в съответната за решенията на общото събрание форма.“/ ,
чл.37 ал.1, 2, 4 и 5 ППЗПП „(1) Конкурсна процедура за избор на членове на
органите за управление и контрол в публичните предприятия, които не са
категоризирани като "големи", може да се провежда по реда на раздел
III на глава пета или от съответния орган, упражняващ правата на държавата, по
ред, определен от него. ; (2) Конкурсна процедура за избор на представители на
държавата в органите на управление и контрол в публичните предприятия се
провежда от съответния орган, упражняващ правата на държавата, по ред,
определен от него.; (4) При провеждане
на конкурсните процедури по ал. 1, 2 и 3 се спазват принципите на публичност,
прозрачност, свободна и лоялна конкуренция, равнопоставеност и
пропорционалност, както и недопускане на дискриминация, като кандидатите следва
да отговарят на критериите за подбор, определени в чл. 33“/.
- Следва извод, че ЗПП е квалифицирал
министъра на транспорта и съобщенията /в случая/ при провеждане на конкурсната
процедура не на административен орган по дефиницията на §1 т.1 ДР АПК, а на
орган с компетентност на общото събрание на съдружниците/акционерите в
едноличните публични предприятия, при което е установена и специалната форма на
решенията на този орган.
В протокол № 2 е документирано заседание
на Комисията за номиниране на кандидати за членове на органите за управление на
публичните предприятия от системата на министерството на транспорта и
съобщенията, назначена със заповед № РД-08-582/02.11.2022г. на министъра на
транспорта и съобщенията, проведено в периода от 02.11. до 08.11.2022г. Според
т.III от заповедта –
комисията по т.I организира провеждането на конкурсите съгласно чл.37 ал.2 и 4
вр. с чл.33 ППЗПП, като в т. III.2 е посочено, че комисията разглежда
подадените от кандидатите документи и взема решение за допускане до участие в
конкурсите на кандидатите, за които не са налице пречките по чл.20 ал.1 т.3-8 и
13 от ЗПП /съотв. и по чл.23 ал.2 ЗПП при избор на независим член на съответния
орган/ и които отговорят на критериите за подбор и т. III. 3 – уведомява
кандидатите за решението по т.2 и изпраща покани до допуснатите кандидати до
следващите етапи от конкурса, като ги уведомява за дата и час на провеждането.
В изпълнение на възложените задачи е изготвен Протокол № 2, в който по отношение
Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив са отразени данни от проведен етап на допускане
на кандидатите на база представените документи и критериите за подбор – т.1 от
протокола. В изброените кандидати за представители на държавата и за независим
член отсъства името на жалбоподателя. Въз основа на представените документи и
критериите за подбор са посочени кандидатите, които комисията не е допуснала –
в т.1.1.3 са описани основанията за недопускане на жалбоподателя : не отговаря
на изискванията по т.1.1 – висше образование, образователна степен магистър за
една от следните специалности : право, финанси, икономика, счетоводство и
контрол, маркетинг, бизнес администрация, национална сигурност, техническа
специалност. Г-н А. е представил диплом за завършено висше образование от
Софийски университет „Климент Охридски“ със специалност педагогика, както и
Свидетелство за професионална квалификация по специалност Финансов мениджмънт,
валутен, данъчен и митнически контрол от Стопанска академия Димитър А.Ценов,
гр.Свищов. Посочено е, че съгласно регламентираното в чл.8 ал.1 от Наредбата за
държавните изисквания към съдържанието на основните документи, издавани от
висшите училища, а именно свидетелство за професионална квалификация, се издава
след проведено обучение по специализиран учебен план, в което се удостоверява
приключването на завършена форма на подготовка, в резултат на която може да се
придобие определена квалификация, но не и образователна степен и специалност. В
тази вр. е прието, че г-н А. не отговаря на изискванията посочено в т.1.1, тъй
като не притежава образователна степен магистър по една от посочените
специалности. Протокол № 2, обективиращ решението на Комисията за номиниране по
отношение недопуснатите кандидати за членове на Съвета на директорите на Летище
Пловдив ЕАД, гр.Пловдив е подписан от председателя и членовете на комисията.
Изготвен е Списък на допуснатите
кандидати /т.1 за Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив/ на основание чл.46 ППЗПП,
който е обявен на официалния сайт на Министерството на транспорта и съобщенията
на 08.11.2022г.
2. Жалбата е подадена в 14 дн.срок
считано от 08.11.2022г. – на 14.11.2022г. Уточнено е в молба от 10.01.2023г.,
че жалбата е против решение на комисия за номиниране на кандидати, постановено
в първия етап от конкурсна процедура по конкурс за възлагане на управлението на
Летища Пловдив ЕАД, гр.Пловдив /за избор на двама представители на държавата и
един независим член в Съвета на директорите/. В уточняващата молба е заявено,
че комисията за номиниране по силата на чл.44 ЗПП е овластена да провежда
конкурсна процедура и да извършва селекция на кандидатите съобразно критериите
на ЗПП и Правилника за прилагането му, поради което се счита, че актовете на
комисията за номиниране подлежат на оспорване пред съд – касае се за контрол
върху актовете на нарочно конституиран административен орган, какъвто е
комисията за номиниране по см. на §1 т.1 ДР АПК, външен на публичното
предприятие и осъществяващ подбор за номиниране на членовете на управление на
търговското дружество. В този аспект е приложима нормата на чл.120 ал.2 от Конституцията и поради това актът, с който едно лице не е допуснато до
конкретен етап от конкурсната процедура по ЗПП следва да подлежи на обжалване
/с позоваване на особеното мнение към Определение № 2857/22г. по адм.д.№
9458/2021г., ВАС; Определение № 12/2023г. по адм.д.№ 2815/2022г., АС-Пловдив/. Не
е изрично посочено, че се оспорват критериите за подбор, а са изложени
съображения „във връзка с оспорването на критериите за подбор на комисията за
номиниране“ – не са спазени принципите на АПК относно публичност, прозрачност и
лоялна конкуренция и равнопоставеност и правилата за оповестяване на
конкурсната процедура. С позоваване на Глава IV, чл.9, ал.1 от Правила за провеждане
на конкурсните процедури за избор на членовете на органите за управление и
контрол в публичните предприятия от министъра на транспорта, информационните
технологии и съобщенията, приложени по делото, е изтъкнато, че подбора на
кандидатите в конкурсите за избор на членове на органите за управление следва
да се извърши по задължителни критерии, включващи „или други специалности“,
като другата специалност не е определена и категоризирана. В Решение №
08-543/19.10.2022г. на министъра на транспорта, с което се обявява конкурса е
премахнато съчетанието „или други специалности“, като правилата за провеждане
на конкурсните процедури са приети от министъра, който би трябвало да се
ръководи от тях. Поискана е отмяна
на решението на Комисията за номиниране, с което оспорващото лице не е
допуснато до участие в конкурсната процедура.
Въз основа на представените данни в
преписката следва, че Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив е публично предприятие по
смисъла на чл. 2 ал. 1 т. 1 ЗПП. В случая съдът приема, че в конкурсната
процедура министърът на транспорта и съобщенията не действа като
административен орган - орган на власт, а като орган на търговски субект – арг.
от цитираните по-горе текстове на чл.15 ал.1 и ал.3 ЗПП. Посоченото съответства
и на целите, за които се създават публичните предприятия – публичните предприятия
са юридически лица, които се създават и управляват в интерес на гражданите и
обществото с цел постигане на максимална стойност за обществото чрез ефективно
разпределение на ресурсите, когато е необходимо: 1. да се елиминират
съществуващи пазарни дефекти; 2. да се предоставят стоки или услуги от
стратегическо значение или такива, свързани с националната сигурност или
развитие; 3. да се управлява стратегическо за държавата имущество - чл.5 ЗПП. Правилата
за провеждане на конкурса са в съответствие с ППЗПП, към който изрично препраща
ЗПП – чл.21 ал.1 ЗПП. Текстовете на чл.17, 18 и 19 от правилата касаят
прилагането на чл.48, 49, 50 от ППЗПП.
Твърденията в жалбата съдът съпостави
с конкурсната процедура, която не се идентифицира на административно правоотношение
и се съобрази Т.Р.№ 3/2016г. по т.д.№ 5/2015г., в което е прието, че „При
провеждане на търг или конкурс по реда на Правилника за реда за упражняване
правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала,
органите на търговските дружества с държавно участие в капитала не действат
като административни органи и съответно издадените от тях актове във връзка с
търга или конкурса нямат административен характер и не подлежат на съдебен
контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс.“, съответно разпоредбата
на чл. 120 от Конституцията на Република България е неприложима поради липса на
елемент от фактическия състав за прилагането й - съгласно същата норма
съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните
органи, но тъй като органът на управление на търговско дружество с държавно
участие не е административен орган, споровете относно законосъобразността на
неговите актове в процедура по търг или конкурс по реда на Правилника не са
подведомствени на административните съдилища. Публичните предприятия не са носители на публична власт,
а правни субекти, които осъществяват стопанска дейност – чл.6 ал.1 ЗПП : „Стопанската
дейност на публичните предприятия се извършва при равни условия с другите
икономически оператори и не се допускат злоупотреби с монополно или
господстващо положение или нелоялна конкуренция.“. Създаденият ред за провеждане
на конкурса не регламентира отношенията като административни, тъй като за да се
приеме едно отношение като административно, то следва да се развие между
субекти, един от които е орган на власт. Характерът на административното
правоотношение следва да е такъв, че да създава отношения на едностранно
пораждане на правни последици, без съгласуване на воля, а в случая целта е
постигане на договор в отношения на свободна стопанска инициатива. Възприетото в
Т.Р.№ 3/2016г. не се променя при действието на ЗПП, обн. ДВ, бр. 79 от 8.10.2019г., вкл. при
новата т.1 от §1 ДР АПК : „1. (Доп. – ДВ, бр. 77 от 2018г., в сила от 1.01.2019г.)
"Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на
изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия,
овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични
функции, и организациите, предоставящи обществени услуги. Следователно,
приеманите актове в конкурса за избор на членове на Съвета на директорите на
Летище Пловдив АЕД, гр.Пловдив – двама представители на държавата и един
независим член, не са индивидуални административни актове по см. на чл.21
ал.1-4 АПК, поради което не подлежат на обжалване по реда на АПК и жалбата не е
допустима – чл.159 т.1 АПК. Тезата може да се приеме за подкрепена и с мотивите
в Определение № 9/2021г. по адм.д.№ 44/21г. на 5 чл.смесен състав на ВАС и ВКС,
съотв. Определение № 5903/2022г. по адм.д.№ 3135/2022г. ВАС – възприето е, че актовете,
издавани в конкурсната процедура не касаят държавна политика в конкретна област
/в случая транспорта и съобщенията/, а са актове по упражняване на правата на
собственост на държавата в държавно предприятие. Тоест, в разглежданото
правоотношение министърът не действа като административен орган по АПК, а в
качеството си на орган, упражняващ правата на държавата в публичното
предприятие, поради което между него, съотв. между комисията по номиниране и
жалбоподателя се развиват не административни, а дружествени правоотношения,
които са предмет на регулиране от нормите на частното право, за които са
приложими разпоредбите на ТЗ и ГПК. В ЗПП е посочено, че държавата упражнява
правата си на собственик в публичните предприятия чрез съответния орган, който съгласно
§ 1 т. 7 б. "б" ДР ЗПП може да бъде публично предприятие, в случаите
по чл. 2 ал. 1 т. 2 ЗПП или административен орган, който по закон или съгласно
разпореждане на Министерския съвет упражнява правата на държавата в капитала, в
останалите случаи - § 1 т. 7 б. "а" ДР ЗПП, но фактът, че във втория
случай органът, упражняващ правата на държавата е определен като
административен не означава, че осъществяваната от него дейност във връзка с
публичното предприятие е административна. Както бе посочено по-горе, съгласно
чл. 15 ал. 1 ЗПП - органът, упражняващ правата на държавата взима решенията от
компетентността на общото събрание на съдружниците / акционерите в едноличните
публични предприятия и упражнява правата на съдружник/акционер в публичните
предприятия, в които държавата не е едноличен собственик на капитала. Това и стопанската
дейност на публичните предприятия, както и изявленията на органа, упражняващ правата
на държавата в тази връзка, позволяват да се приеме, че конкретната конкурсна
процедура не е административноправно отношение, в което се издават
административни актове.
Волеизявленията на министъра, свързани
с конкурсната процедура, предвидена в ЗПП и в подзаконовия акт по прилагането
му, са насочени към осигуряване на своевременното започване на процеса на
подбор и оценка на кандидатите за членове на органите за управление и контрол -
чл. 42 ППЗПП. При
сключването на договора за управление и контрол правата и задълженията възникват
между публичното предприятие и съответното лице, а не между него и държавния
орган. Нормата на чл. 52 ППЗПП изрично сочи, че управлението и контролът на
публичните предприятия се възлагат с договори за управление и контрол, сключени
в съответствие с ТЗ или специалния закон, с който е създадено предприятието /в
тази насока Определения №№ 8950/2021г. по адм.д.№ 7704/2021г.; 9068/2021г. по
адм.д.№ 7828/2021г., ВАС и др.; Определение № 8424/2021г. по адм.д.№
6477/2021г., ВАС – „Условията и реда за провеждане на конкурса са
регламентирани с тези Вътрешни правила, като контрола по спазването им е
предоставен единствено на органа, упражняващ правото на едноличния собственик
на капитала в лечебното заведение, и е изключена възможността за оспорване на
действията и актовете в хода на конкурсната процедура от трети лица, каквито се
явяват участниците в конкурса за избор на членове на съвета на директорите на
лечебно заведение. Ето защо, производството по провеждане на конкурс за избор
на членове на органи на управление – съвет на директорите, в частност на
класиране на кандидатите, на които управлението да бъде възложено, не носи
белезите на административно такова и актовете, които се издават от комисията,
не са индивидуални, общи или нормативни административни актове по смисъла на
АПК и не подлежат на съдебен контрол за законосъобразност по реда на
административното правораздаване.“/.
При възприемане на конкурсната
процедура за административно правоотношение е необходимо да се съобрази нормата
на чл.21 ал.5 АПК във вр. с текстовете на чл.17, 18 и 19 от правилата за
провеждане на конкурса, основани на чл.48, 49 и 50 ППЗПП. В случая конкурсът за
избор на членове на органи за управление – Съвет на директорите на Летище
Пловдив АД, гр. Пловдив, не касае длъжност в държавната администрация, а
длъжност в търговско дружество, което не представлява административна структура
в системата на Министерството на транспорта и съобщенията. При наличие на
административно правоотношение - оспореният акт е част от процедурата по избор
и назначаване на членове в Съвета на директорите на летището. Разпоредбата на
чл. 120 ал. 2 от Конституцията на Република България не следва да намира
приложение, тъй като решението на комисията за номиниране, обективирано в
протокол № 2 и списъци на допуснати и недопуснати кандидати не представлява
окончателен акт, с който завършва процедурата по възлагане управлението и
контрола на публичните предприятия и следователно не представлява индивидуален
административен акт, подлежащ на съдебно оспорване по реда на АПК. Съгласно чл.
48 ал. 4 ППЗПП, резултатите от конкурса и номинираните кандидати се предоставят
на компетентния орган на публичното предприятие за вземане на решение, като
сложния фактически състав завършва със сключване на договор за управление и контрол.
Решението на комисията за номиниране освен, че не е краен акт, не е
задължително за компетентния орган и по силата на чл. 50 ППЗПП той има право да отхвърли всички
кандидати, класирани от комисията за номиниране, като посочи съответните мотиви
за това и да започне нова процедура за номиниране. Следователно, налице е
хипотезата на чл. 21 ал. 5 АПК : „Не са индивидуални административни актове
волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата
по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или
са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални
административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за
участие в състезателно административно производство по издаването на
индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено
друго“. В случая комисията за номиниране е извършила проверка по документи и
изготвила списък на допуснатите кандидати за членове на съвет на директорите на
Летище Пловдив ЕАД в съответствие с чл.46 ППЗПП.
В съответствие с чл.15 ЗЗП и чл.37
ал.2, ал.4 вр. с чл.33 ППЗПП с Протокол от 19.10.2022г. министъра на транспорта
и съобщенията /в случая заместник министъра/ е обявил конкурса и определил
критерии за подбор на кандидатите и със Заповед № РД-08-582/02.11.2022г. е
назначил комисия, която да проведе конкурса за избор на членове на орган на
управление - Съвет на директорите на летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив. Етапите на конкурсната процедура са
установени в чл. 44 ППЗПП : допускане на
кандидатите на база на представените документи и критериите за подбор; изпращане
на покани до допуснатите кандидати за провеждане на писмената част от конкурсната
процедура; провеждане на писмената част от конкурсната процедура, оценяване на
работите на кандидатите и допускане до следващата част на кандидатите, получили
оценка над минималната; изпращане на покана и провеждане на интервюта с
допуснатите кандидати; изготвяне на крайно класиране на кандидатите на база на
писмената и устната част на конкурсната процедура; изготвяне и изпращане на
предложение с класираните кандидати до компетентния орган по назначаване. Както
бе посочено, според т.III
от Заповед№ РД-08-582/02.11.2022г. – комисията по т.I организира провеждането
на конкурсите съгласно чл.37 ал.2 и 4 вр. с чл.33 ППЗПП, като в т. III.2 е
посочено, че комисията разглежда подадените от кандидатите документи и взема
решение за допускане до участие в конкурсите на кандидатите, за които не са
налице пречките по чл.20 ал.1 т.3-8 и 13 от ЗПП /съотв. и по чл.23 ал.2 ЗПП при
избор на независим член на съответния орган/ и които отговорят на критериите за
подбор. В изпълнение на възложените задачи е изготвен Протокол № 2, в който по
отношение Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив са отразени данни от проведен етап на
допускане на кандидатите на база представените документи и критериите за подбор
– т.1 от протокола. Следователно, решението на комисията за номиниране в частта
за допускане/недопускане на кандидати в конкурса е обективирано в протокол със списъци.
В ЗПП и ППЗПП не е предвидено
обжалване на списъка / протокола, в който са отразени недопуснатите кандидати. В
тази вр. е установеното в ППЗПП и правилата за конкурса - резултатите от
конкурса и номинираните кандидати се предоставят на компетентния орган на
публичното предприятие за вземане на решение. Протокол № 2, както и списъкът на
недопуснатите кандидати не представлява краен акт, с който приключва
конкурсната процедура, тъй като съгласно чл. 48 ал. 4 ППЗПП - резултатите от
конкурса и номинираните кандидати се предоставят на компетентния орган на
публичното предприятие за вземане на решение. Предвид посочената разпоредба
следва, че комисията за номиниране няма качеството на административен орган по
смисъла на § 1 т. 1 ДР АПК, а е помощен орган на съответния министър. Нейните
функции са експертно-оценъчни. С оглед на това, действията и актовете на
Комисията са част от процедурата по провеждане на конкурса. Същите нямат
самостоятелни правни последици, а са актове по смисъла на чл. 21 ал. 5 АПК, поради
което и не подлежат на съдебен контрол. При административно правоотношение или
смесен фактически състав, административен акт би било волеизявлението на
министъра на транспорта и съобщенията, с което приема краен акт в конкурсната
процедура с арг. от чл.48 ал.4 и чл.49 ал.2 ППЗПП. В тази насока и чл.50 ППЗПП,
според който компетентният орган има право да отхвърли всички кандидати,
класирани от комисията за номиниране с конкретни мотиви и да започне нова
процедура за номиниране.
Отбелязва се във вр. с чл.21 ал.5 АПК,
че в специалния закон ЗПП не е предвидена възможност за самостоятелно оспорване
на волеизявлението, с което се обявяват условията за участие в състезателно
административно производство по Глава пета на ППЗПП и решенията на Комисията за
номиниране, приети при проверка за допускане на кандидатите в конкурса – в
случая Протокол № 2 – Списък на недопуснатите кандидати относно недопускане на
жалбоподателя в конкурсната процедура. Комисията действа като помощен орган, а
решенията й подготвят приемането на крайния административен акт, който би имал
правни последици за жалбоподателя, досежно неговото недопускане и класирането
на останалите кандидати. В сходен случай е възприето отсъствие на пряк интерес
от оспорване - Определение № 12834/2021г. Съдебният състав се позовава и на : Определение
№ 2857/2022г. на ВАС, в което е прието : „…Волеизявленията на органа,
упражняващ правата на държавата в публичното предприятие, във връзка със
сключването и прекратяването на договора за управление на предприятието не
представляват административни актове и не подлежат на съдебен контрол за
законосъобразност по реда на АПК. В още по-голяма степен това важи за актовете
на комисията за номиниране, която е помощен орган на органа, упражняващ правата
на държавата в публичното предприятие. …Нейните актове имат изцяло
подготвителен характер. Последният етап от работата на комисията е изготвяне и
изпращане на предложение с класираните кандидати до компетентния орган по
назначаване. Предложението на комисията не обвързва компетентния орган, който
има право да отхвърли всички кандидати, предложени от комисията. Новата
нормативна уредба на процедурата за избор на членове на органите за управление
и контрол на публичните предприятия не променя характера на правоотношението
между съответното дружество и членовете на неговите органи. Променени са само
условията и редът за избор на членове на органите за управление и контрол. Спазването
на новите изисквания за избор на членове на органите за управление и контрол на
публичните предприятия не подлежи на съдебен контрол по реда на АПК поради
липса на административно правоотношение.; Определение № 8188 по адм.д.№
6479/2021г., ВАС; Определение № 8424/2021г. по адм.д.№ 6477/2021г., ВАС – „…При
упражняване на правомощията си комисията по провеждане на конкурса не действа в
качеството си на административен орган с властнически функции. Следователно
актовете, които се издават във връзка с това гражданско правоотношение, не са
административни и не подлежат на контрол за законосъобразност по реда на
Административнопроцесуалния кодекс. Обстоятелството, че членовете на съвета на
директорите се определят от упражняващия правата на собственика след конкурс,
не променя характера на волеизявлението. “. По отношение недопускането на
кандидати в конкурса е налице и друго становище – за възможност от оспорване на
този акт по отношение недопуснат кандидат /особено мнение в Определение № Определение
№ 2857 от 25.03.2022г. на ВАС по адм. д. № 9458/2021г./, но преобладаващото разбиране
изразява другата теза.
В обобщение следва извод за отсъствие
на административно правоотношение, в обхвата на което да е издаден
административен акт по дефиницията на чл.21 ал.1-4 АПК, респект. решението на
комисията за номиниране относно недопускане на кандидата /списък на недопуснатите
кандидати - протокол № 2/ не е индивидуален административен акт, подлежащ на
съдебно обжалване, тъй като не представлява краен акт в конкурсната процедура с
неблагоприятни последици за жалбоподателя с арг. от нормата на чл.21 ал.5 АПК и
чл.48 ал.4, чл.49 ал.2 и чл.50 ППЗПП. При административно производство –
конкурсното, крайният акт следва да подлежи на обжалване, защото при нарушения
в процедурата във фаза – допустимост на кандидатите, последицата е за всички
допуснати и класирани кандидати. На незаконосъобразно недопуснат участник
следва да бъде осигурена възможността за участие във всяка фаза от конкурсната
процедура, при което резултатът от класирането би могъл да бъде различен от
този при неучастието на незаконосъобразно недопуснат кандидат.
Разпоредбите на чл.47 от Хартата на
основните права на ЕС и чл.13 от ЕКПЧ са свързани с правата и свободите,
гарантирани от правото на Съюза, като в случая не е изтъкнато конкретно
защитено право и тези разпоредби не са относими към спора, тъй като никое лице
няма гарантирано от закона право да участва в управлението на търговец,
собственост на трети лица.
По отношение съображенията за
критериите за подбор, установени в Протокол № РД-08-543/19.10.2022г. на
министъра на транспорта и съобщенията – според съдържанието на жалбата
оплакванията против критериите за подбор изразяват твърдението за
незаконосъобразност на оспореното решение на комисията. Съобрази се, че критериите
за подбор се предоставят на комисията за номиниране преди стартиране на
конкурсната процедура и са установени съгл. чл.31 ал.1 ППЗПП не от комисията, а
от министъра на транспорта и съобщенията. В случая не се оспорва акт на
министъра, като следва да се съобрази, че решението, обективирано в Протокол №
РД-08-543/19.10.2022г. за обявяване на конкурс за избор на членове на съвета на
директорите на дружеството, е не акт на министъра на транспорта и съобщенията в
качеството му на административен орган, а е акт на министъра, действащ като
общо събрание, а актовете на общото събрание не са административни актове и
доколкото в ЗПП няма изрични правила относно компетентността и дейността на
общото събрание, се прилаган правилата на Търговския закон /в тази насока Определение
№ 3957/2021г. по адм.д.№ 2619/2021г., ВАС; Определение № 3954/2021г. по адм.д.№
2659/2021г. ВАС - Съгласно дефиницията на „орган, упражняващ правата на
държавата“ - §1, т. 7 ЗПП, е всеки административен орган, който по закон или
съгласно разпореждане на Министерския съвет упражнява правата на държавата в
капитала на публично предприятие по чл. 2, ал. 1, т. 1 и 3, както и публично
предприятие по чл. 2, ал. 1, т. 2, когато упражнява правата на собственост в
друго публично предприятие. От дефиницията е видно, че правомощията на органа,
който упражнява правата на държавата в публично предприятие, не са правомощия
само и единствено на министъра в качеството му на централен едноличен орган на
изпълнителната власт със специална компетентност по смисъла на чл. 25, ал. 1 от
Закона за администрацията, а правомощия, които са идентични по съдържание с
правомощията на всички други органи, които упражняват правата на държавата в
публичните предприятия.“.
Жалбата следва да бъде оставена без
разглеждане на основание чл.159 т.1 АПК с прекратяване на съдебното
производство.
Мотивиран
с изложеното, съдът
О П Р Е Д Е Л И :
Оставя без разглеждане жалбата на Д.Г.А.,***,
против решението на Комисията за номиниране, с което оспорващото лице не е
допуснато до участие в конкурсната процедура за възлагане на управлението на
Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив, обявена от Министъра на транспорта и
съобщенията с Обява за провеждане на конкурс за избор на трима членове на
Съвета на директорите на Летище Пловдив ЕАД, гр.Пловдив.
Прекратява производството по адм.д.№
2928/2022г. по описа на Административен съд-Пловдив.
Определението може да се обжалва с
частна жалба пред Върховния Административен Съд в 7-дневен срок от получаване
на съобщение за постановяването му.
Административен
съдия :