Решение по дело №2488/2023 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл.145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, вр. чл.10, ал.6 от Закона за семейните помощи за деца (ЗСПД).

Образувано е по жалбата на К.Л., гражданин на У., ЛНЧ: **********, с настоящ адрес ***, ****, чрез адв.П.Ж., против Заповед № ЗСПД/Д-В/28200/19.10.2023г. на директора на Дирекция „Социално подпомагане“ - Варна, с която във връзка със заявление - декларация с вх.№ ЗСПД/Д-В/28200/12.10.2023г. й е отказано отпускането на еднократна помощ по чл.10а, ал.1 ЗСПД за детето М. Л..

Жалбоподателката твърди незаконосъобразност на обжалваната заповед по съображения за неправилно приложение на материалния закон. Твърди, че ограничението по чл.3, т.5 ЗСПД е в противоречие с нормите на Закона за убежището и бежанците /ЗУБ/, който се явява специален по отношение на ЗСПД и урежда правата и задълженията на лицата, получили временна закрила. Позовава се на Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001г. относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица, транспонирана в ЗУБ, което е следвало да бъде съобразено от административния орган при постановяване на административния акт. Твърди и наличието на противоречие между чл.3, т.5 ЗСПД с разпоредбите на чл.2, чл.3 и чл.27 от Конвенцията за правата на детето, разрешаването на което е предвидено в чл.5, ал.4 КРБ и следва да се приложат пряко разпоредбите на Конвенцията на ООН за правата на детето. Поради прякото приложение на Конвенцията, противоречието на ЗСПД с КРБ и с основни принципи по ЗЗДт и ЗСП, моли съдът да приеме наличието на предпоставките на ЗСПД за отпускане на еднократна помощ за ученик. Идентични доводи за незаконосъобразност на обжалваната заповед, жалбоподателката, чрез адв.Ж., излага и в допълнителна молба С.д. № 17415/04.12.2023г. Моли съдът да постанови решение, с което да отмени обжалваната заповед и да върне преписката на административния орган със задължителни указания по прилагането на материалния закон.

Ответната страна - директорът на Дирекция „Социално подпомагане“ - Варна, оспорва жалбата по съображения в молба С.д. № 17382/04.12.2023г. Сочи, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган, в изискуемата от закона форма, без допуснати съществени процесуални нарушения и при правилно приложение на материалния закон. Конкретно сочи, че размерите на помощите за деца се определят със Закона за държавния бюджет за съответната година и се финансират изцяло от държавния бюджет. Отпускат се от Дирекция „Социално подпомагане“ по настоящ адрес на семейството в зависимост от семейния статус и въз основа на подадено заявление - декларация по образец, с приложени нормативно регламентирани документи. За отпускане на всяка семейна помощ за деца са въведени специфични критерии, съобразно нейната насоченост. Носители на правото на семейни помощи за деца при спазване на чл.3, т.3 ЗСПД са семействата, в които единият от родителите е български гражданин, детето/децата също е/са с българско гражданство и се отглеждат в страната. В случая по делото е установено, че детето и родителят са с украинско гражданство - както към момента на подаването на заявлението-декларация, така и към момента на постановяване на обжалваната заповед. В четири от петте хипотези на чл.3 ЗСПД, това право е признато само на българските граждани. Правото на семейни помощи за деца на чужди граждани е регламентирано само в хипотезата на чл.3, т.5 ЗСПД, която също не е налице, т.к. към момента липсва договор между двете държави, предвиждащ изплащането на подобни помощи. Директивата за временна закрила на бежанци, действително дава право на гражданите на У., влизащи на територията на ЕС да получат незабавна помощ и подкрепа, при изрично предвидени случаи, но няма отношение към настоящия казус. Твърди и че при проверка на обжалвания акт следва да се отчете липсата на препращаща норма, последващ акт на държавен орган, който да прецизира отпускането на конкретния вид помощ и да стане основание социалните служители, които нямат право да тълкуват закона и действат при условията на обвързана компетентност, да я предоставят. По изложените съображения моли жалбата да се отхвърли като неоснователна. В случай че жалбоподателката претендира присъждане на адвокатски хонорар, моли същият да се определи в предвидения от Наредба № 1/2004г. минимален размер.

След преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено от фактическа страна, следното:

Видно от Регистрационна карта № ***, издадена от Държавната агенция за бежанците при Министерски съвет, жалбоподателката К.Л. – като гражданин на У., се ползва с временна закрила, предоставена с Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001г. относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланс между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием, активирана с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 04.03.2022г. за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от У. по смисъла на чл.5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила. В регистрационната карта е вписано, че лицето има право да остане на територията на Република България на основание чл.39, ал.1, т.1 ЗУБ.

В регистрационната карта като придружаващи лица под 14-годишна възраст, е вписано детето: М. - ***., ЛНБ ***.

В изпълнение на Решение № 95/01.02.2023г. на Министерски съвет и Решение на Европейската комисия за удължаване действието на Директивата за временна закрила, срокът на предоставената временна закрила на жалбоподателката и придружаващите я лица, е определен до 4 март 2024г. - както е отразено и в регистрационната карта.

Видно от Служебна бележка изх.№РД ***/21.09.2023г., издадена от Средно училище „***“, гр.Варна, детето М. Л., ЛНЧ **********, е записана като ученичка в 1-ви клас, в дневна форма на обучение за учебната 2023/2024г.

На 12.10.2023г. жалбоподателката подала до директора на Дирекция „Социално подпомагане“ – Варна заявление - декларация вх.№ ЗСПД/Д-В/28200 за отпускане на еднократна помощ за ученици, записани в първи, втори, трети и четвърти клас по чл.10а от Закона за семейните помощи за деца, към което приложила Служебна бележка изх.№РД ***/21.09.2023г.

Заявлението - декларация било разгледано от социален работник, който на 19.10.2023г. дал заключение, че членовете на семейството са с украинско гражданство и няма друг закон или сключен международен договор, по който РБ да е страна и в който да е предвидено получаването на този вид помощ - основание за отказ на помощта по чл.3, т.5, вр.чл.10а ЗСПД.

Със Заповед № ЗСПД/Д-В/28200/19.10.2023г. директорът на ДСП-Варна на основание чл.3, ал.5, вр.чл.10а ЗСПД отказал на К.Л. отпускането на еднократна помощ по чл.10а, ал.1 ЗСПД за детето М. Л..

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Жалбата е подадена от надлежна страна – заявителят на отказаната еднократна помощ по чл.10а ЗСПД, в срока по чл.149, ал.1 АПК, поради което е ДОПУСТИМА.

Разгледана по същество, жалбата е ОСНОВАТЕЛНА.

При извършване на проверката по чл.168, ал.1, вр. чл.146 АПК, съдът констатира, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган по чл.10, ал.4 ЗСПД – директорът на Дирекция „Социално подпомагане“ – Варна, в предвидената писмена форма и при спазване на задълженията за мотивиране по чл.10, ал.5 ЗСПД и чл.59, ал.2 АПК, поради което не страда от пороци, влечащи нейната нищожност. В производството не са допуснати и съществени процесуални нарушения, които да опорочават акта до степен, налагаща неговата отмяна.

Обжалваната заповед обаче е издадена при неправилно приложение на материалния закон и в несъответствие с преследваната от него цел.

Не се спори и от разпоредбите на чл.2, § 1, букви а) и в), вр. § 4, буква б) от Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 04.03.2022г. недвусмислено следва, че жалбоподателката и малолетното й дете М. Л. - като граждани на У., се ползват с временна закрила по Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001г. относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланс между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием.

Както следва от съображение 16 към Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 04.03.2022г., временната закрила, [която е най-подходящият инструмент в настоящата ситуация], следва да позволи на разселените лица да се ползват в целия Съюз на хармонизирани права, които предлагат адекватно равнище на закрила.

Според съображение 17 към Решението за изпълнение, същото е съвместимо и може да се прилага в допълнение към националните схеми за временна закрила, за които може да се счита, че прилагат Директива 2001/55/ ЕО. Ако държава членка има национална схема, която е по-благоприятна от условията, определени в Директива 2001/55/ЕО, държавата членка следва да може да продължи да я прилага, т.к. посочената директива предвижда държавите членки да могат да приемат или да запазят по-благоприятни условия за лицата, ползващи се с временна закрила. Ако националната схема обаче е по-неблагоприятна, държавата членка следва да осигури допълнителните права, предвидени в Директива 2001/55/ЕО.

Както следва от чл.1 от Директива 2001/55/ЕО, целта й е да определи минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не са в състояние да се върнат в страната по произход, и за поддържане на баланса между държавите-членки в полаганите от тях усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от тоя прием.

Според съображение 12 към Директива 2001/55/ЕО, по същността си минималните стандарти за предоставяне на временна закрила предполагат, че държавите членки разполагат с правомощията за приемане или прилагане на по-благоприятни разпоредби по отношение на лицата, ползващи се с временна закрила, в случаите на масово навлизане на разселени лица.

Според съображение 15 към Директива 2001/55/ЕО, задълженията на държавите членки по отношение на условията за прием и пребиваване на лицата, ползващи се с временна закрила, трябва да бъдат справедливи и да предоставят адекватно ниво на защита на тези, които се нуждаят от нея.

В съображение 16 към Директивата изрично е посочено, че във връзка с отношението към лицата, ползващи се с временна закрила по Директива 2001/55/ЕО, държавите членки са обвързани от задълженията, произтичащи от инструментите на международното право, по които те са страна и които забраняват дискриминацията.

В контекста на това задължение, в разпоредбата на чл.3, § 2 от Директива 2001/55/ЕО изрично е предвидено, че държавите членки прилагат режима на временна защита при стриктно спазване на човешките права и основните свободи, и на техните задължения за недискриминация.

Съгласно чл.12 от Директива 2001/55/ЕО, държавите членки разрешават за срок, непревишаващ срока на временната закрила, на лицата, ползващи се с временна закрила, да се ангажират с намиране на работа или упражняване на свободна професия при спазване на разпоредбите, регулиращи съответната професия, както и на дейности, като образователни възможности за възрастни, професионално обучение и придобиване на практически опит. […]. Приложими са общите разпоредби на законодателството в сила, отнасящи се до заплащането на труда, достъпа до системите за социално осигуряване, заетостта или дейностите, свързани с упражняването на свободни професии, както и други условия, свързани със заетостта.

На национално ниво условията и реда за предоставяне на закрила на чужденци на територията на Република България, както и на техните права и задължения, са регламентирани в Закона за убежището и бежанците /ЗУБ/, който видно от § 1а ДР ЗУБ, въвежда разпоредбите на Директива 2001/55/ЕО на Съвета.

Съгласно чл.1, ал.2 ЗУБ, закрилата, която Република България предоставя на чужденци, включва убежище, международна закрила и временна закрила. Съгласно чл.39, ал.1, т.4 ЗУБ, на чужденците с предоставена временна закрила се предоставя правото на социално подпомагане, което кореспондира със задължението на държавите членки по чл.12 от Директива 2001/55/ЕО - да предоставят на лицата, попадащи в обхвата на временната закрила, достъп до системите си до социално подпомагане.

Спорът между страните в конкретния случай е формиран по въпроса дали подпомагането по ЗСПД, в частност по чл.10а ЗСПД, попада в обхвата на системата за социално подпомагане, до която лицата, на които е предоставена временна закрила, имат достъп?

Според настоящия съдебен състав, отговорът на този въпрос следва да бъде положителен и на лицата, на които е предоставена временна закрила по Директива 2001/55/ЕО, следва да се предостави достъп и до семейните помощи за деца, регламентирани в ЗСПД, в частност - до еднократната помощ за ученици по чл.10а, ал.1 ЗСПД.

Действително съгласно чл.3, т.5 ЗСПД, право на семейни помощи за деца имат бременните жени – чужди граждани, и семействата на чужди граждани, които постоянно пребивават и отглеждат децата си в страната, ако получаването на такива помощи е предвидено в друг закон или в международен договор, по който Република България е страна.

Разпоредбата на чл.3, т.5 ЗСПД съществува в редакцията към ДВ, бр.69/2004г., поради което в контекста на поетите задължения по чл.1 и чл.3, § 2 от Директива 2001/55/ЕО, на разпоредбата на чл.39, ал.1, т.4 ЗУБ и на забраната за дискриминация по чл.21, § 2 от Хартата на основните права на ЕС /ХОПЕС/, следва да се тълкува и прилага в смисъл, който да осигури в пълнота изпълнението на чл.12 от Директивата за временна закрила и на нейната цел.

Съдът на ЕС многократно е приемал, че произтичащото от дадена директива задължение за държавите членки да постигнат предвидения в нея резултат, както и на задължението им по чл.4, § 3 ДЕС и на чл.288 ДФЕС да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на това задължение, тежи върху всички органи на държавите членки, включително - в рамките на тяхната компетентност - върху съдебните органи - така в Решение от 14 септември 2016г., ***, С-184/15 и С-197/15, ЕU:C:2016:680, т.50 и Решение от 24 януари 2018г., *** и др., С-616/16 и С-617/16, ЕU:C:2018:511, т.70.

Изрично в Решение от 13 март 2019г., С-635/17, EU:С:2019:192, точка 54, СЕС е приел и че държавите членки са длъжни не само да тълкуват националното си право по начин, който да съответства на правото на Съюза, но и да не допускат да се основават на тълкуване на разпоредба от вторичното право, което би влязло в конфликт с основните права, защитавани от правния ред на Съюза.

От изложеното следва, че при прилагане на националните схеми за социално подпомагане държавите членки не трябва да третират лицата, ползващи се с временна закрила по-неблагоприятно, както спрямо собствените си граждани, така и спрямо лицата, които вече са получили международна закрила – с предоставено убежище и получилите статут на бежанец.

Нещо повече, в случаите, които касаят лица, ползващи се от временна закрила и които са под 18-годишна възраст, първостепенно значение следва да имат висшите интереси на детето, гарантирани от Конвенцията за правата на детето /КПД/, приета от ОС на ООН на 20.11.1089г., ратифицирана с решение на ВНС от 11.04.1991г., обн. ДВ, бр.32/23.04.1994г., ДВ, бр.55/12.07.1991г., в сила от 0.07.1991г.

Съгласно чл.27, § 1 КПД, държавите – страни по Конвенцията, признават правото на всяко дете на жизнен стандарт, съответствуващ на нуждите на неговото физическо, умствено, духовно, морално и социално развитие. Според § 2 от с.р., родителят/родителите или другите лица, отговорни за детето, имат първостепенна отговорност да осигурят в рамките на своите способности и финансови възможности условията за живот, необходими за развитието на детето. Съгласно чл.27, § 3 КПД, държавите - страни по Конвенцията, в съответствие с националните условия и в рамките на своите възможности, предприемат необходимите мерки с цел да подпомагат родителите и другите лица, отговорни за детето, да осъществяват това право и в случай на нужда предоставят материална помощ и програми за подпомагане, особено по отношение на изхранването, облеклото и жилището.

Съгласно чл.2, § 1 КПД, държавите - страни по Конвенцията, зачитат и осигуряват правата, предвидени в тази Конвенция, на всяко дете в пределите на своята юрисдикция без каквато и да е дискриминация, независимо от расата, цвета на кожата, пола, езика, религията, политическите или други възгледи, националния, етническия или социалния произход, имущественото състояние, инвалидност, рождение или друг статут на детето или на неговите родители или законни настойници. Държавите - страни по Конвенцията, вземат всички подходящи мерки за осигуряване закрилата на детето против всички форми на дискриминация или наказание на основание на статута, действията, изразените мнения или убеждения на неговите родители, законни настойници или членовете на неговото семейство - чл.2, § 2 КПД.

Като част от общата система на социалните права, по отношение на признатото по чл.27, § 1 от КПД право на жизнен стандарт и на социална сигурност, следва да се спазват и общите изисквания във връзка с икономическите, социалните и културните права, които се съдържат в Европейската социална харта /ЕСХ/, ратифицирана със закон, приета от 38-мо НС на 29.03.2020г., ДВ, бр.30/11.04.2000г. - конкретно в чл.13 и чл.16 ЕСХ, и в Хартата на основните права на ЕС.

Съгласно чл.13 ЕСХ, всеки, който не разполага с достатъчно средства, има право на социална и медицинска помощ. От друга страна разпоредбата на чл.16 ЕСХ въвежда принципа, че семейството, като основна клетка на обществото, има право на подходяща социална, правна и икономическа закрила, за да се осигури неговото пълно развитие. За да се осигурят условията, необходими за всестранното развитие на семейството, разпоредбата на чл.16 ЕСХ задължава държавите да съдействат за икономическата, правната и социална защита на семейния живот с такива средства, сред които социални и семейни помощи.

Съгласно член Е от Част V „Недопускане на дискриминация“, упражняването на правата по тази харта следва да бъде осигурено без дискриминация на каквато и да било основа, като раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически или други убеждения, национална принадлежност или социален произход, здравословно състояние, връзка с дадено национално малцинство, рождение или друго състояние.

Съгласно чл.34, § 1 ХОПЕС, Съюзът признава и зачита правото на достъп до обезщетенията за социална сигурност и до социалните служби, които осигуряват закрила в случаи като майчинство, заболяване, трудова злополука, зависимо положение или старост, както и в случай на загуба на работа, в съответствие с правилата, установени от правото на Съюза и от националните законодателства и практики.

Според § 2 от с.р., всеки, който пребивава и се придвижва законно на територията на Съюза, има право на обезщетения за социална сигурност и на социални придобивки в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики.

Според § 3 от с.р., с цел да се бори срещу социалното изключване и бедността, Съюзът признава и зачита правото на социална помощ и на помощ за жилище, предназначени да осигурят достойно съществуване на всички лица, които не разполагат с достатъчно средства според правилата, установени от правото на Съюза и от националните законодателства и практики.

Както е видно от Разясненията относно Хартата на основните права (2007/С 303/02), официален вестник С 303/17), цитираната разпоредба на чл.34, § 3 ХОПЕС се основава именно на чл.13 ЕСХ.

Съгласно чл.21, § 1 ХОПЕС, забранена е всяка форма на дискриминация, основана по-специално на пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, религия или убеждения, политически или други мнения, принадлежност към национално малцинство, имотно състояние, рождение, увреждане, възраст или сексуална ориентация. Според § 2 от същата разпоредба, съответна на чл.18, § 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в областта на прилагане на Договорите и без да се засягат техните особени разпоредби, се забранява всяка форма на дискриминация, основана на гражданството.

Както следва от разпоредбата на чл.1, ал.2 ЗСПД, семейните помощи са средства в пари и/или в натура, които подпомагат отглеждането на децата в семейна среда от родителите или от лицата, полагащи грижи за тях. По реда на ЗСПД се предоставят дванадесет вида помощи, като за всяка от тях е възприет разграничителен критерий, съобразен с предназначението на конкретната семейна помощ.

Помощта по чл.10а, ал.1 ЗСПД – еднократна за семействата, чиито деца са записани в първи клас или са записани или продължават обучението си, във втори, трети и четвърти клас, е помощ, която се отпуска без доходен тест, за покриване на разходите в началото на учебната година – родителите да закупят без затруднения част от основните пособия и дрехи, необходими за учениците – и се получава при положение че децата живеят постоянно в страната и не са настанени за отглеждане извън семейството по реда на чл.26 ЗЗДт.

Така регламентираната помощ, макар да е уредена в ЗСПД, а не в ЗСП - който закон съгласно чл.2, ал.1, 3 и 6 предоставя право на социални помощи и на лицата, ползващи се с временна закрила и в който не се съдържа изискване, като това в чл.3, т.5 ЗСПД, без съмнение е част от част от общата система за социално подпомагане, като такава попада изцяло в обхвата на чл.16 ЕСХ и следва да се интерпретира като част от задълженията, които държавите са поели по силата на чл.27, § 3 от Конвенцията за правата на детето, респ. като част от задълженията на държавите членки по чл.12 от Директива 2001/55/ЕО - доколкото от съображение 16 към Директивата и чл.3, § 2 от нея следва, че държавите членки са длъжни да прилагат режима на временна закрила при стриктно спазване на основните права и свободи, и при спазване на задълженията, произтичащи от инструментите на международното право, по които са страна и които забраняват дискриминацията.

Ето защо, разпоредбата на чл.3, т.5 ЗСПД следва да се тълкува в смисъл, че за да се осигури правилното прилагане на разпоредбата на чл.12 от Директива 2001/55/ЕО, както и на прякото прилагане на чл.27, § 1 КПД, вр. чл.5, ал.4 КРБ, достъпът до помощта по чл.10а ЗСПД следва да се предостави и на лицата, ползващи се с временна закрила по силата на Директива 2001/55/ЕО – каквито безспорно са жалбоподателката К.Л. и детето й М. Л..

Различно тълкуване би било в пряко нарушение на забраната за дискриминация, въведена с чл.2, § 2 КПД, чл.21, ал.2 ХОПЕС, член Е от част V на ЕСХ и съображение 16, вр. чл.3, § 2 от Директива 2001/55/ЕО.

Като е обосновал обжалвания отказ с разпоредбата на чл.3, т.5 ЗСПД, директорът на Дирекция „Социално подпомагане“ е постановил незаконосъобразен административен акт, който следва да се отмени, а преписката да се върне за ново разглеждане и произнасяне по заявление - декларация вх.№ ЗСПД/Д-В/28200/12.10.2023г., при спазване на указанията по тълкуване на закона, дадени в мотивите на настоящото решение.

Независимо от изхода на спора, разноски в полза на жалбоподателката не следва да се присъждат, т.к. не са поискани.

Водим от горното, Варненският административен съд, VIII-ми състав

РЕШИ:

ОТМЕНЯ по жалба К.Л., гражданин на У., ЛНЧ: **********, Заповед № ЗСПД/Д-В/28200/19.10.2023г. на директора на Дирекция „Социално подпомагане“ - Варна, с която във връзка със заявление - декларация с вх.№ ЗСПД/Д-В/28200/12.10.2023г. й е отказано отпускането на еднократна помощ по чл.10а, ал.1 ЗСПД за детето М. Л..

ВРЪЩА преписката на директора на Дирекция „Социално подпомагане“ – Варна за ново разглеждане и произнасяне по заявление - декларация вх.№ ЗСПД/Д-В/28200/12.10.2023г., при спазване на указанията по тълкуване на закона, дадени в мотивите на настоящото решение.

Решението, на основание чл.10, ал.6 ЗСПД, е окончателно и не подлежи на обжалване!

Съдия: