Р Е Ш Е
Н И Е
№ 354
град Велико Търново, 21.11.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд –
гр. Велико Търново, ІХ–ти състав, в публично съдебно заседание на втори
ноември две хиляди двадeсет
и втора година, в състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: Константин Калчев
при
участието на секретаря С.Ф. като разгледа докладваното от съдия Калчев адм. дело № 555/2022 г. по описа на
Административен съд – гр. Велико Търново, за да се произнесе взе предвид
следното:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК) вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за
държавния служител (ЗДСл).
Образувано е по жалба от В.К.Г., с постоянен адрес ***, чрез *** Цв. Д., против Заповед № РД-04-96/25.07.2022 г., изменена със Заповед №
РД-04-96-1/26.07.2022 г., издадени
от директора на Областна дирекция “Земеделие”
В. Търново, с
които е прекратено служебното правоотношение
на жалбоподателката. Според жалбоподателката
двете заповеди са издадени при нарушение на административнопроизводствените
правила, в нарушение на материалния закон и при несъответствие с целта му. Излага доводи, че длъжностните характеристики за длъжностите „старши
специалист“ и „счетоводител“ са напълно идентични. Счита, че работата на
жалбоподателката на двете длъжности на практика е една и съща, с еднакви
вменени задължения и трудови функции, при което изпитателният ѝ срок е
изтекъл към момента на прекратяване на служебното правоотношение. Претендира се
приложимост на § 36, ал. 2 от ПЗРЗИДЗДСл /ДВ, бр. 24 от 2006г./, като се
твърди, че правото на органа да прекрати служебното правоотношение е дерогирано
от съществуващото предходно трудово правоотношение. По тези съображения, доразвити от процесуалния й представител в писмена
защита, жалбоподателката моли заповедите да бъдат отменени, като бъдат
присъдени направените по делото разноски.
Ответната страна – директора Областна
дирекция „Земеделие“ Велико Търново чрез процесуалния си представител оспорва
жалбата и моли да бъде отхвърлена. Подробни доводи в подкрепа
законосъобразността на издадените заповеди излага в писмено становище и писмени
бележки.
Въз основа на събраните по делото доказателства, съдът прие за
установено следното от фактическа страна:
С трудов договор № РД
14-10/04.05.2015 г. жалбоподателката е назначена на длъжността „старши
специалист“ в Областна дирекция „Земеделие“ Велико Търново, дирекция „Административно-правна,
финансово-стопанска дейност и човешки ресурси“, определена за заемане по
трудово правоотношение, с изпитателен срок-6 месеца. На същата дата на Г. е
връчена длъжностна характеристика за длъжността „старши специалист-човешки
ресурси“. На тази длъжност лицето е назначено до 03.12.2018 г.
Прекратяването на
трудовото правоотношение с жалбоподателката и назначаването ѝ на държавна
служба в същата администрация са осъществени във връзка и на основание проведен
конкурс за длъжността „счетоводител“ в дирекция „Административно-правна,
финансово-стопанска дейност и човешки ресурси“ в Областна дирекция „Земеделие“ Велико
Търново, в който жалбоподателката е класирана на първо място. С две отделни
заповеди, издадени съответно на 30.11.2018 г. и 03.12.2018 г., в сила от 03.12.2018
г., директорът на ОД „Земеделие“ е прекратил трудовото правоотношение на В. Г.
на основание чл. 327, ал. 1, т. 9 от КТ и е назначил същата на основание чл. 9,
във вр. с чл. 10д, ал. 10 от ЗДСл (в приложимата редакция) на определената за
заемане от държавен служител длъжност - „счетоводител“ в Областна дирекция
„Земеделие“ Велико Търново, дирекция „Административно-правна,
финансово-стопанска дейност и човешки ресурси“. На 03.12.2018 г. и 02.06.2021
г. на жалбоподателката са връчени длъжностни характеристики за длъжността
„счетоводител-човешки ресурси“. През периода от 03.12.2018 г.-31.12.2018 г.
жалбоподателката има 5 отработени дни, за периода от 01.01.2019 г. – 30.04.2021
г. няма отработени дни поради ползването на различни видове отпуск, а за
периода от 01.05.2022 г. до датата на прекратяване на правоотношението има
отработени 229 дни. С последваща заповед от 30.05.2022 г. на основание чл. 84,
ал. 2 и ал. 4 от ЗДСл е наредено жалбоподателката да изпълнява служебните
задължения на М.Е.К. – старши експерт в Областна дирекция „Земеделие“ гр. В.
Търново, ГД „Аграрно развитие“ за периода от 01.06.2022 г. до завръщане на
титуляра, но за не повече от 6 месеца.
Със Заповед № РД-04-96/25.07.2022
г., издадена от директора на Областна дирекция „Земеделие“ В. Търново е
прекратено служебното правоотношение с В. Г. на основание чл. 12, ал. 1 и ал. 4
във връзка с чл. 108 от ЗДСл, считано от датата на връчване. Заповедта е
връчена на жалбоподателката на 25.07.2022 г. Със Заповед № РД-04-96/25.07.2022
г. на същия орган е изменена Заповед № РД-04-96/25.07.2022 г., като думите
„считано от датата на връчване“ се заменят със „считано от 26.07.2022 г.“. Тази
заповед е връчена на жалбоподателката на 26.07.2022 г. Недоволна от тях, Г. ги
е оспорила пред Административен съд – Велико Търново с жалба, подадена директно
в съда на 05.08.2022 г.
В хода на съдебното
производство са приети доказателствата, съдържащи се в окомплектованата
административна преписка, както и представените от жалбоподателката
доказателства.
Въз основа на тази
фактическа обстановка, от правна страна съдът прави следните изводи:
Жалбата е допустима, като подадена
от лице, имащо правен интерес от обжалването и в законоустановения срок.
Съгласно разпоредбата на
чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията,
посочени от оспорващия, а проверява законосъобразността на оспорения
административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. След извършване на
проверката по чл. 168 от АПК съдът намира, че жалбата е основателна, като
съображенията за това са следните:
Оспорените заповеди са
издадени от компетентен орган – този по
назначаването, съгласно правомощията му по чл. 3, ал. 3, т. 8 от
Устройствения правилник на Областните дирекции „Земеделие“, в писмена форма,
при формално спазване на изискуемите реквизити и съдържание, както и без
допуснати съществени процедурни нарушения при тяхното издаване
Заповед № РД-04-96/25.07.2022 г. обаче е издадена в нарушение на материалния
закон и несъответствие с неговата цел – отменителни основания по чл. 146, т.4 и
5 от АПК.
Съгласно чл. 12, ал. 1, изр. първо от ЗДСл когато кандидатът се
назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от
датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването може да прекрати
служебното правоотношение без предизвестие, а според ал. 3 на нормата срокът за
изпитване не тече през времето, през което държавният служител е бил в
законоустановен отпуск. Съгласно § 36 от
ПЗРЗИДЗДСл /ДВ, бр. 24 от 2006 г./ когато една длъжност, която се изпълнява по
трудово правоотношение, бъде определена с нормативен акт за заемане от държавен
служител, в едномесечен срок от влизането в сила на акта лицето се назначава за
държавен служител. Назначаването се извършва, ако служителят отговаря на
изискванията на чл. 7 и подаде заявление по чл. 8 в 14-дневен срок от влизането
в сила на нормативния акт. Изтеклият до момента на преобразуване на
правоотношението срок за изпитване, определен с трудовия договор, се включва в
срока по чл. 12. За лица, заемали длъжността по безсрочно трудово
правоотношение, разпоредбата на чл. 12 не се прилага.
От доказателствата по делото се установява, а и не се спори между
страните, че жалбоподателката е назначена на държавна служба на 03.12.2018г.,
но едногодишният срок по чл. 12, ал. 1 вр. ал. 3 от ЗДСл не е бил изтекъл към
26.07.2022 г. поради ползваните от нея различни видове отпуск. В тази връзка
следва да се посочи, че в случая не е приложима разпоредбата на § 36, ал. 2,
изречение второ от ПЗР на ЗИД на ЗДСл (ДВ, бр. 24 от 2006 г.). Назначаването на
В. Г. на държавна служба, считано от 03.12.2018 г., се основава на проведен
конкурс по реда на чл. 10 и следващите от ЗДСл, а не е пряко следствие на
преобразуването на длъжността от такава по трудово в длъжност по служебно
правоотношение. По отношение назначаването на Г. на държавна служба считано
от 03.12.2018 г. е налице формалното правно основание по чл. 10д, ал. 10 от
ЗДСл (изм. - ДВ, бр. 103 от 2017 г.) – назначен е кандидатът, класиран на първо
място в конкурса, проведен по правилата на ЗДСл.
Независимо от това съдът намира, че процесната заповед за
прекратяване на служебното правоотношение с В. Г. на основание чл. 12, ал. 1 от
ЗДСл е издадена при превратно упражняване на административните правомощия на
органа по назначаване – отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 5 от АПК.
С разпоредбата на чл. 12 от ЗДСл е предвидено, че когато
кандидатът се назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок,
считано от датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването може да
прекрати служебното правоотношение без предизвестие. Касае се за изпитателен
срок, установен в полза на органа по назначаването, в който същият да прецени
качествата на служителя да изпълнява възложените му служебни функции и задачи и
в съответствие с тази преценка да реши дали да продължи възникналото служебно
правоотношение или в рамките на едногодишния срок да го прекрати. При
упражняване на правомощието си по чл. 12 от ЗДСл органът действа в условията на
оперативна самостоятелност, като не е задължен по закон да излага фактически
съображения, мотивиращи неговото решение, съответно – извършената преценка по
чл. 12 от ЗДСл като такава по целесъобразност не подлежи на съдебен контрол в
своето съдържание.
Липсата на компетентност за съда да контролира по същество
преценката на административния орган, извършена на основание чл. 12 от ЗДСл, не
изключва обаче възможността за осъществяване на контрол върху законосъобразното
упражняване на правомощията на органа, предоставени за изпълнение в условията
на оперативна самостоятелност – арг. в чл. 169 от АПК. Проверката за
законосъобразност на административния акт (в това число издадения по
целесъобразност), освен преценка дали органът не е нарушил съответните законови
правила, включва задължително и отговор на въпроса дали органът не е упражнил
превратно предоставените му по закон правомощия, в резултат на което взетото от
него решение да противоречи на целта на закона.
Целта на установения в полза на органа по назначаването срок на
изпитване по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл е да се даде възможност за преценка относно
наличието на необходимите професионални и служебни качества у служителя спрямо
характера и изискванията на заеманата длъжност, както и спрямо принципите и
нормите, свързани с изпълнението на държавна служба в по-общ план. В
съответствие с и в изпълнение на така преследваната цел, органът по
назначаването има правомощието, на основата на проверените релевантни
обстоятелства, да реши важни въпроси на администрацията, свързани с
назначаването на държавна служба на подходящите спрямо изискванията за
заемането й служители и своевременното отстраняване на евентуални неудачи при
избора на кадри, като същевременно решението следва да бъде взето в рамките на
определен законоустановен срок. Правомощието по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл на органа
по назначаването е приложимо единствено спрямо назначените за първи път на
държавна служба служители и може да бъде упражнено до изтичане на едногодишния
срок, считано от датата на встъпване в длъжност.
В настоящия случай формално изпълнени са материалноправните
изисквания, съставляващи основанието по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл за освобождаване
на В. Г. от длъжността, тъй като не спори, че за периода между постъпването ѝ
за първи път на държавна служба, считано от 03.12.2018г. и настъпилото
прекратяване на служебното правоотношение със заповедта по чл. 12, ал. 1 от
ЗДСл /26.07.2022 г./ лицето има отработени 234 дни, т.е. по-малко от една
година. В
действителност обаче, длъжността, от която жалбоподателката е била освободена
на основание чл. 12, ал. 1 от ЗДСл – „счетоводител“ в Дирекция „АПФСДЧР“ при ОД
„Земеделие“ Велико Търново и във връзка с чието изпълнение органът по назначаването
е преценил, че служителят не се справя, не е по същество и естество нова за В. Г..
За периода от 04.05.2015 г. до 03.12.2018 г. жалбоподателката е работила по
трудово правоотношение като „старши специалист“ в Дирекция „АПФСДЧР“ при ОД „Земеделие“
Велико Търново. Според съда между двете длъжности, независимо от различните им
наименования, не съществува съществено различие в съпоставяните функции,
задължения и изисквания, установени по длъжностна характеристика за всяка една
от тях. Съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗДСл задълженията на държавния служител се
определят в неговата длъжностна характеристика. Преките задължения на Г. по
длъжностните характеристики от 2018 г. и 2021 г. за длъжността
„счетоводител-човешки ресурси“ в по-голямата си част дословно възпроизвеждат
преките задължения на лицето от длъжностната характеристика от 2015 г. по
трудовото правоотношение за длъжността „старши специалист-човешки ресурси“. От
доказателствата по делото се установява, че други преки задължения от тези
длъжностни характеристики, макар и невписани в дл. характеристика от 2015 г., всъщност
са били изпълнявани от жалбоподателката още докато е заемала длъжността по
трудово правоотношение в изпълнение на конкретно възложени ѝ задачи. Така
напр. за задължението по новите длъжностни характеристики да участва в
организирането и извършването на инвентаризация на дълготрайните материални
активи е представена Заповед № РД-14-347/13.11.2017 г., според която
жалбоподателката е определена за член на комисия, която да извърши инвентаризация
на активите и пасивите на ОД „Земеделие“ Велико Търново и общинските служби по
земеделие на територията на областта. Същевременно във формуляра за оценка на
изпълнението на длъжността за 2016 г. при междинната среща от 22.07.2016 г.
изрично е посочено, че лицето участва в инвентаризацията на активите на ОДЗ В.
Търново. За задължението по новите дл. характеристики за участие в подготовката
и в комисиите за провеждане на конкурсни процедури са представени 3 бр.
заповеди от 23.08.2017 г., с които жалбоподателката е назначена за член на
конкурсни комисии, а във формуляра за оценка на изпълнението на длъжността за
2018 г. е посочено, че служителят „изготвя необходимите документи и взема
активно участие при провеждане на конкурсни процедури“. Относно задълженията по
дл. характеристика от 2018 г. касаещи безопасността на труда са представени
заповеди и протоколи от 2015г. и 2017г. свързани с изпълнение на различни
функции на жалбоподателката по Закона за здравословни и безопасни условия на
труд. За задължението по новите дл. характеристики за участие в разработването на
вътрешни нормативни актове е представена Заповед № 14-63, с която Г. е
определена за член на работна група, която да актуализира различни вътрешни
правила на ОДЗ Велико Търново. В заповедта не е вписана дата на издаване, но
доколкото с нея е разпоредено работната група да приключи работа до 30.05.2018
г. и жалбоподателката е посочена в нея като старши специалист, е очевидно, че
същата е издадена докато Г. е заемала длъжност по трудово правоотношение. Други
преки задължения от тези длъжностни характеристики представляват
възпроизвеждане на задължения от Закона за държавния служител и Кодекса за
поведение на служителите в държавната администрация, които са общи за всеки
държавен служител – напр. задължението да спазва правилата, определени в
Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и Устройствения
правилник на областните дирекции „Земеделие“ е уредено в чл. 21, ал. 1 и чл.
28, ал. 1 от ЗДСл; задължението да следи за промените в нормативната уредба по
същество преповтаря задължението по чл. 5, ал. 2 от Кодекса за поведение на
служителите в държавната администрация служителите да поддържат актуални
знания. Следователно длъжността, заемана от жалбоподателката по служебно
правоотношение съвпада по основна цел, области на дейност, преки задължения и
отговорности с изпълняваната от жалбоподателката длъжност по трудов договор в
периода 04.05.2015 г. – 03.12.2018 г.
Сравнението между тези две длъжности (заеманата по трудово
правоотношение и тази по служебно правоотношение) е напълно релевантно в
случая, тъй като от него се установява, че на практика В. Г. е изпълнявала
присъщите за тези длъжности идентични задължения и задачи в период, надхвърлящ
установения в чл. 12, ал. 1 от ЗДСл едногодишен срок. Формулярите за оценка на
индивидуалното изпълнение на длъжността изцяло подкрепят този извод. Така напр.
индивидуалните работни планове на жалбоподателката за 2018 г. /последната
ѝ година по трудово правоотношение/ и 2021 г. /на практика първата й
година по служебно правоотношение след изтичането на ползваните отпуски/ изцяло
съвпадат по отношение на целите, периода за изпълнение и изискванията/критерии
за изпълнението. Във формуляра за 2022 г. единствената нова цел в сравнение с
предходната година е да участва в организирането и провеждането на
инвентаризация на ДМА, което жалбоподателката е извършвала и по време на
трудовото си правоотношение, както бе посочено по-горе. При това положение
настоящият състав намира, че органът по назначаването е имал достатъчно дълъг
период от време, през който е разполагал с възможността да придобие преки и
непосредствени впечатления от качеството на изпълняваната от жалбоподателката
работа, която по естеството си не се е променила с факта на прекратяване на
трудовото ѝ правоотношение и назначаването ѝ на служба по реда на
ЗДСл, считано от 03.12.2018 г. Оценката на органа за изпълнение на служебните
задължения от Г., обусловила решението по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл, касае
изпълнението на дейност, припокриваща се по съдържание с дейността, изпълнявана
и в предходен период, като без значение в случая е конкретното правно основание
– КТ или ЗДСл, на което е била ангажирана работната сила на служителя.
Прекратяването на служебното правоотношение с жалбоподателката на основанието
по чл. 12, ал. 1 от ЗДСЛ от длъжност, изпълнявана като характеристики и обем и
по трудов договор, е извършено от една страна в нарушение на легитимната цел,
преследвана от законодателя с нормата на чл. 12, ал. 1 от ЗДСЛ, а от друга -
противоречи на основни принципи на закона: принципа за съразмерност по чл. 6,
ал. 1 от АПК, съгласно който административните органи упражняват правомощията
си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, и принципа за стабилност на
служебното правоотношение като гаранция за непрекъсваемост и постоянство на
държавната служба - чл. 9, ал. 2 от ЗДСл.
Установената фактическа обстановка налага извод за недобросъвестно
упражняване на правомощията на органа по назначаването в условията на оперативна
самостоятелност. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги
да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел.
Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а
нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност
прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително
основание по чл. 146, т. 5 АПК – така напр. по идентичен казус Решение №
3615/18.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 5638/2020г.
Изрично посочените в закона изключения от принципа за
непрекъсваемост на държавната служба, включително по чл. 12 от ЗДСл, се
прилагат при спазване на строго регламентираните изисквания и предпоставки за
това, които не позволяват злоупотреби от страна на органа по назначаване при
прекратяване на служебното правоотношение. Изводът за злоупотреба при
упражняване на посоченото правомощие на органа по назначаване в настоящия спор
се подкрепя и от факта, че за 2021 г. на жалбоподателката е поставена годишна
оценка 2 „Изпълнението надвишава изискванията“, а на проведената междинна среща
на 01.07.2022 г. е отразено, че до провеждането й изпълнението на целите от
работния план и преките задължения от длъжностната характеристика са на добро
ниво.
По изложените съображения съдът
намира, че оспорената Заповед № РД-04-96/25.07.2022 г., с която е прекратено
служебното правоотношение на жалбоподателката, е незаконосъобразна поради
издаването й в противоречие с целта на закона и следва да бъде отменена. Това
обуславя съответно отмяната като незаконосъобразна и на Заповед № РД-04-96-1/26.07.2022
г.
При този изход на делото
направеното от жалбоподателката искане за разноски е основателно, поради което
следва да й бъдат присъдени разноски в размер на 1000 лева, представляващи
заплатено в брой адвокатско възнаграждение.
По изложените съображения и на
основание чл. 172, ал. 2 от АПК съдът
Р Е
Ш И :
|
ОТМЕНЯ Заповед № РД-04-96/25.07.2022 г. и Заповед № РД-04-96-1/26.07.2022
г., издадени от директора на Областна
дирекция „Земеделие“ В. Търново. ОСЪЖДА Областна дирекция „Земеделие“ В. Търново да заплати на В.К.Г., ЕГН
**********, с постоянен адрес *** сумата от 1000 лв. /хиляда лева/,
представляваща разноски по делото. |
Решението подлежи на
обжалване пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните.
Решението да се съобщи на
страните чрез изпращане на преписи от него по реда на чл. 137 от АПК.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: