Р Е Ш Е Н И Е
№ 2280
Град Пловдив, 12.11.2019 година
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
ПЛОВДИВ, ІІ отделение, Х състав,
в открито заседание на двадесет и втори октомври две хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЯВОР КОЛЕВ
ЧЛЕНОВЕ: ЯНКО АНГЕЛОВ
ВЕЛИЧКА ГЕОРГИЕВА
При секретаря ПОЛИНА ЦВЕТКОВА и с
участието на прокурор РОСЕН КАМЕНОВ, като разгледа докладваното от съдия ЯНКО АНГЕЛОВ, административно дело № 568 по описа на
съда за 2019 година, за да
се произнесе, взе предвид следното:
Делото е
образувано по повод Заповед № АК-04-1/21.02.2019 г. на Областен
управител на област с административен център Пловдив, с която е оспорено Решение
№ 2, взето с протокол № 1 от 28.01.2019г. на Общински съвет - Стамболийски, в
частта по т. 18, т.18.1, т. 18.2, т. 18.3, т. 18.4.
В съдебно
заседание – юрк.К. като пълномощник на Областен
управител поддържа оспорването, претендира
разноски.
Ответникът - Общински съвет Стамболийски,
чрез процесуален представител - юрк.В., изразява
становище за неоснователност на оспорването, представя писмени бележки.
Прокурор от Окръжна прокуратура – Пловдив, в
свое заключение намира жалбата за основателна, поради което оспореното решение
следва да бъде отменено.
Административен съд Пловдив, Х състав, намира оспорването за допустимо, а разгледана по същество жалбата обективирана в Заповед № АК-04-1/21.02.2019 г. е частично основателна по следните съображения:
С Решение № 2, взето с протокол № 1 от
28.01.2019г. на Общински съвет Стамболийски /л.136/, в 20 точки се приема
бюджета на Община Стамболийски за 2019 г.
Оспореното решение е общ административен акт,
който
урежда авансовите плащания от общинския бюджет за проекти, финансирани със средства
на Европейския съюз.
Съгласно т.18, ОбС
Стамболийски „упълномощава кмета на
община Стамболийски да предоставя временни безлихвени заеми от временно
свободни средства по общинския бюджет и от сметките за средства от ЕС за
авансово финансиране на плащания по проекти, финансирани със средства от ЕС и
по други международни програми включително и на бюджетни организации, чиито
бюджет е част от общинския бюджет“.
Съгласно
подточка 18.1 „За всеки отделен случай, кметът на общината определя или
договаря срока на погасяване на заемите в съответствие с условията на
финансиращата програма, но не по-късно от края на 2019.“
Съгласно
подточка 18.2 „При предоставянето на временни безлихвени заеми от временно
свободни средства по общинския бюджет да се спазват изискванията на чл.126 от Закона
за публичните финанси /ЗПФ/“.
Съгласно
подточка 18.3 „При предоставянето на средствата от сметките за средства от ЕС
да се спазват изискванията на чл.104, ал.1, т.4 от ЗПФ.“
Съгласно
подточка 18.4 „Във всички останали случаи, при възникване на потребност от предоставянето
на временни безлихвени заеми, кметът на общината внася предложение за
предоставянето им по решение на общинския съвет.“
В защитна
теза на процесуалния представител на ответника се посочва, че с оспореното решение,
се дава възможност кмета на общината да
предоставя временни безлихвени заеми от временно свободни средства по общинския
бюджет и от сметките за средства от ЕС за авансово финансиране на плащания по
проекти, финансирани със средства от ЕС и по други международни програми
включително и на бюджетни организации, чиито бюджет е част от общинския бюджет.
Ответникът
счита, че решението не е в противоречие с чл. 104, ал.1, т. 4 и т. 5 от ЗПФ. Счита,
че е налице и компетентност на кмета в
случая - съгласно чл. 44, ал.1, т. 5 и т. 7 от ЗМСМА доколкото „кмета на
общината организира изпълнението на общинския бюджет " и „организира
изпълнението на актовете на общинския съвет... ".
Ответникът
твърди, че оправомощаването на кмета по чл.125, ал.
1, т.2 от ЗПФ е за компенсирани промени в частта за местна дейност, като общински съвет при община Стамболийски
цели с Решение № 2 да се сведе до минимум възможността за налагане на финансови
корекции, а публичните средства да се разходват максимално законосъобразно.
Решението е взето при спазване на
процедурните правила по чл.27, ал.4 и ал.5 от Закона за местното самоуправление
и местната администрация и чл.84 от Закона за публичните финанси, с мнозинство
повече от половината от общия брой общински съветници.
В нарушение на закона и при
изначална липса на компетентност за това Общинският съвет - Стамболийски е оправомощил кмета на община Стамболийски да извършва
дейности по прехвърляне на средства от бюджета на общината към сметките за
средства от ЕС, ведно с възможността сам да определя и договаря срока на
погасяване на заемите в съответствие с условията на финансиращата програма.
Извън съмнение е корелацията на
предоставените без основание правомощия по т.18 и т.18.1 от оспореното решение,
докато в останалите части на оспореното решение общинският съвет по същество е посочил
необходимостта да се спазва закона – чл.104, ал.1, т.4 и чл.126 от ЗПФ, а в
частта по т.18.4 е „напомнил“, че за кмета съществува предвидена по закон
възможност да прави предложение до компетентния общински съвет за предоставяне
на временни безлихвени заеми.
При предоставянето на временни
безлихвени заеми от временно свободни средства по общинския бюджет се изисква
спазването на чл.126 от Закона за публичните финанси (ЗПФ), а при
предоставянето на средствата от сметките за средства от ЕС - условията на
чл.104, ал.1, т.4 ЗПФ. Във всички останали случаи, при възникване на потребност
от предоставянето на временни безлихвени заеми, кметът на общината внася
предложение за предоставянето им с решение на общинския съвет.
Отпускането на временни
безлихвени заеми от общинския бюджет и от сметките за средства от ЕС на
общините по смисъла на чл.104, ал.1, т.4 и т.5 ЗПФ може да се извърши само с
решение на общинския съвет, с цел авансово финансиране на плащания по проекти,
финансирани със средства от ЕС и други международни програми.
Предоставеното на кмета на община
Стамболийски правомощие по точка 1 от оспореното решение за прехвърляне на
средства от общината като временен безлихвен заем е част от правомощията на общинския
съвет, уредени в чл.21 ЗМСМА.
Съгласно чл.52, ал.1
от ЗМСМА ОбС приема самостоятелен бюджет на общината
по критерии, определени в закон. Този закон е ЗПФ /Закона за публичните
финанси/. По см. на чл.5 от ЗПФ бюджетът
на бюджетната организация е годишен финансов план, който се съставя, приема,
променя, изпълнява и отчита съгласно закона, а по см. на чл.8, ал.1 от закона
средствата от ЕС и свързаното с тях национално съфинансиране
се администрират и управляват от бюджетните организации чрез сметки за средства
от ЕС. Тези сметки са финансово-правна форма за получаване, разпределяне и
разходване от бюджетните организации на средствата от ЕС и свързаното с тях
национално съфинансиране.
Структурата на
общинския бюджет включва посочените в 45, ал.1 от ЗПФ елементи, които са:
приходи; разходи за делегирани от държавата и за местни дейности, както и
функционален разрез съгласно единната бюджетна класификация; бюджетни
взаимоотношения с централния бюджет и с други бюджети и сметки за средства от
ЕС; бюджетно салдо и финансиране. От своя страна основните показатели на
бюджета и сметките за средства от ЕС са приходите, помощите и даренията,
разходите, бюджетните взаимоотношения, бюджетното салдо и финансирането на
бюджетното салдо /вж. чл.14, ал.1 от ЗПФ/. Сметките за средства от ЕС не се
включват в държавния бюджет, в общинските бюджети и в останалите бюджети по см.
на чл.141 от ЗПФ. Те служат за извършване на авансово финансиране на плащания на
съответните бенефициенти - бюджетни организация под формата на безлихвени заеми
по ред, начин и срокове, определени от министъра на финансите. За сметките за
средствата от ЕС се съставят, утвърждават и актуализират разчети /вж. чл.144,
ал.1 от закона/. Тези разчети за сметките за средства от ЕС на общините се
изготвят от кмета на общината и се утвърждават от ОбС.
Съставният елемент от бюджета във вид на
„бюджетни взаимоотношения“ с централния бюджет и с други бюджети и сметки за
средства от ЕС, уреден в чл.45, ал.1, т.3 от ЗПФ, по легална дефиниция от §1,
т.4 от ДР на закона включва трансфери и временни безлихвени заеми. Понятията за
„трансфери“ и „временни безлихвени заеми“ са в §1, т.8 и т.39 от ДР на закона.
Трансферите са безвъзмездно прехвърляне на парични средства между бюджетите и
сметките за средства от ЕС, а заемите са отпуснати и подлежащи на
възстановяване парични средства между бюджетите и сметките за средства от ЕС.
Единствено за целите на бюджетирането и отчетността
заемите се предоставят като трансфери. Съгласието на ОбС
в оспореното решение кметът да извършва дейности по прехвърляне на средства от
бюджета на общината към сметките за средства от ЕС представлява предоставяне на
компетентност или т.нар. оправомощаване по см. на
терминологията на ЗПФ. Спорният въпрос по делото е дали това оправомощаване е съответно на законовите правила.
Нормата на чл.56, ал.2 от ЗПФ урежда
извършването на промените по показателите на общинския бюджет, които промени са
резултат от получени като трансфер или временен безлихвен заем средства от
държавния бюджет и от други бюджети и сметки. За извършване на тези промени не
е необходимо решение на ОбС. Следователно, нормата
регламентира промените в показателите по чл.14 от закона, но не и причината за
това. В случая тази причина е одобряването на трансфер или заем по
показателите. Само след одобрен с решение на ОбС
трансфер или заем се получават средства, с които се извършват промени по
показателите от бюджета. Следва да се има предвид, че отпускането на временни
безлихвени заеми от общинския бюджет и от сметките за средства от ЕС на
общините по см. на чл.104, ал.1, т.4 и т.5 от ЗПФ става само с решение на ОбС и то с конкретна цел – за авансово финансиране на
плащания по проекти, финансирани със средства от ЕС и други международни
програми. В тази насока е и общата норма на чл.21, ал.1, т.10 от ЗМСМА. Оправомощаването на кмета по чл.125, ал.1, т.2 от ЗПФ е
само за извършване на компенсирани промени и то в частта за местните дейности,
която е отделен съставен елемент от бюджета на общината, различен от елемента
„бюджетни взаимоотношения“ по см. на чл.45, ал.1, т.2 и т.3 от закона. В
нормите на закона липсва правомощие за извършване на трансфери от и към
сметките за средства от ЕС. Следователно, единствената възможност за
прехвърляне на средства от общинския бюджет към сметките за средства от ЕС е по
решение на ОбС и то под формата на временни
безлихвени заеми със специална цел – за финансиране на плащания по проекти,
финансирани със средства от ЕС. Кметът няма правомощие да прехвърля средства от
бюджета на общината от елемента „разходи по бюджета“ към елемента „сметки за
средства от ЕС“, да извършва компенсирани промени в рамките на сметките за
средства от ЕС и произтичащите от това
отразявания в планове и бюджета на общината.
Аргумент за
противното не дава и нормата на чл.144 от ЗПФ, т.к. изготвените от кмета
разчети за сметките за средства от ЕС се утвърждават от ОбС,
в каквато насока е и чл.49, ал.4 от общинската Наредба по чл.82, ал.1 от ЗПФ. Според
Чл. 49, ал.4 от общинската „Наредба за
условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за местните дейности за
следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета
на Община Стамболийски“…За авансово финансиране на плащания по проекти, финансирани
със средства от Европейския съюз може да се отпускат временни безлихвени заеми
от бюджета на Община Стамболийски с решение на Общински съвет Стамболийски.
Изводът от изложеното
е че ОбС, взимайки оспореното решение в частта по т.
18 и т.18.1, е излязъл извън
предоставената му от закона материална компетентност по прехвърляне на
правомощия на друг орган. Липсата на компетентност за взимане на оспореното
решение води до нищожност на същото. Никой не може да прехвърля права, които
законът е възложил в изрична негова компетентност по см. на ТР №4/22.04.2004г.
на ВАС по т.д. №ТР-4/2002г.
Дължимият изход от
спора е обявяване нищожността на оспореното решение на ОбС в частта по т. 18 и т.18.1, докато останалата част на оспорването следва да се
отхвърли, след като не установяват предпоставките визирани в чл.146 от АПК за
отмяна.
С оглед изхода на
делото следва да бъде осъден Общински
съвет Стамболийски да заплати на Областна администрация Пловдив сумата 100 лева
на основание чл.143, ал.4 АПК и чл.78, ал.8 ГПК, във връзка с чл.24 от
Наредбата за заплащането на правната помощ, както и 20 лева
за публикуване на оспорването в Държавен вестник.
Мотивиран от изложеното, съдът
Р Е Ш И :
ПРОГЛАСЯВА ЗА НИЩОЖНО Решение №
2, взето с протокол № 1 от 28.01.2019г. на Общински съвет - Стамболийски, в
частта по т. 18 и т.18.1, като отхвърля
оспорването в останалата му част по отношение на т.18.2, т. 18.3 и т. 18.4.
ОСЪЖДА Общински съвет Стамболийски да заплати на Областна
администрация Пловдив разноски по делото в размер на 120 лв./сто и
двадесет лева/.
Решението
подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния Административен съд, в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: