Р Е Ш Е Н И Е
№ *16
гР. Р., 04.08.2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-Р., II-ри състав, в открито заседание на шести юли през две хиляди двадесет и трета
година в състав:
СЪДИЯ: Спас
Спасов
при участието на секретаря Мария Станчева, като разгледа
докладваното от съдията адм. д. № *66 по описа за 2022 г., за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна
прокуратура – Р. срещу Акт за узаконяване № *2/18.11.2005 г. на главния
архитект на община Р. с искане за обявяване на неговата нищожност.
Изложени са съображения, че с акт за узаконяване
№ 62/17.12.2003 г., издаден от главния архитект на Община - Р., по искане на М.Й.М.,
на основание § 184 от ПЗР към ЗИД на ЗУТ бил узаконен обект „Основен ремонт на част
от жилищна сграда с два магазина на първия етаж" в имот № 1636, кв. 249 по
плана на гР. Р., ул. „Р." № *. По жалба на съсобствениците на земята и
собственици на жилищна сграда в същия имот началникът на РДНСК - Р. издал
заповед № *1/02.03.2004 г., с която отменил горепосочения акт за узаконяване.
Заповедта била издадена въз основа на съставен от служители на РДНСК - Р.
констативен акт № 97/11.07.2000 г., с който било установено, че е налице
излизане извън габаритите на съществуващата сграда и изграждане на нов подземен
строеж, за което в полза на М.М. не било учредено право на строеж от
съсобствениците, както и че реално била построена нова сграда, което
противоречало на изложеното в акта за узаконяване.
Цитираната по-горе заповед на началника на
РДНСК-Р. била обжалвана от М.М., като с решение № *75/29.12.2004 г.,
постановено по адм. гР. дело № 309/2004 г. по описа на Окръжен съд - Р. жалбата
била отхвърлена.
С решение № 4092/09.05.2005 г. по адм. дело № *060/2005
г. по описа на ВАС - второ отделение, постановеното от Окръжен съд - Р. решение
№275/29.12.2004 г. по адм. гР. дело № 309 по описа за 2004 г. било оставено в
сила.
През 2005 г. за същия обект, но с променено
наименование „Основен ремонт и реконструкция с елементи на ново строителство на
част от жилищна сграда със сутерен и два магазина на първия етаж, изградени в
първоначалния й габарит" в имот № 1636, кв. 249 по плана на гР. Р.",
с административен адрес - гР. Р., ул. „Р." № *, без въобще да бъде
проведено предвиденото за целта административно производство, на основание § 183 от ПЗР към ЗИД на ЗУТ вР. чл. 53 и чл. 142,
ал. 6, т. 2 от ЗУТ бил издаден акт за узаконяване №22/18.10.2005 г. (има се
предвид м. 11).
Оспорва се компетентността на автора на
административния акт поради неистиност на документа и се излагат съображения.
Твърди се, че акт за узаконяване №22/18.11.2005
г. е издаден след отмяната с влязло в сила съдебно решение на първоначално
издаден такъв, който е със същото съдържание като отменения, на същите
основания и с него са разпоредени същите права и задължения, с което нарушена
разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК.
На трето място се сочи, че е налице влязло в
сила решение № 40/13.03.2003 г. по описа на Окръжен съд - Р., с което била отхвърлена
жалба на М.М. *** срещу мълчалив отказ на главния архитект на Община - Р. да
издаде акт за узаконяване на новопостроената къща. Заявлението за узаконяване
било оттеглено с молба вх.№ 1434/16.10.2003 г. до Община - Р.. От това следва,
че акт за узаконяване № *2/18.11.2005 г. е издаден по недопустимо заявление и
за административния орган е било налице задължение да прекрати производството.
Освен това в акт за узаконяване №22/18.10.2005
г. е посочено, че било подадено заявление по § 183 от ПЗР към ЗИД на ЗУТ от
2003 г. с вх. № 34-М-398 от 19.09.2003 г. Съгласно ал. 3 на §183 започнатите до
влизане в сила на закона производства за узаконяване се довършват по досегашния
ред, като за дата на започване на производството се приема датата на подаване
на заявлението. Видно е, че заявлението било подадено след влизане в сила на
закона, поради което актът за узаконяване следва да се приеме, че е издаден на
основание § 184 от ЗУТ. Според ал. 3 на §184, след постъпване на заявление за
узаконяване, длъжностните лица имат задължение в едномесечен срок да съставят
констативен протокол за извършеното незаконно строителство и да предоставят
срок на нарушителя да представи необходимите документи по чл. 144 от ЗУТ, а
такава процедура не е изпълнена.
Според §184 от ПЗР на ЗИД ЗУТ, узаконяването на
строежи извършени незаконно до влизане в сила на ЗИД ЗУТ - 25.07.2003 г.,
ставало по заявление на собственика, подадено в 6-месечен срок от влизане в
сила на закона, до органа който е следвало да издаде разрешението за строеж.
Задължителна предпоставка за издаване на разрешение за строеж в съсобствен
имот, какъвто безспорно е процесния, е представяне на договор в нотариална
форма с останалите съсобственици. В случая актът за узаконяване не е съобразен
и с липсата на нотариално заверено съгласие от останалите съсобственици на
имота, изразено в писмена форма по реда на § 183, ал. 1 от ЗУТ. В тази връзка
следва да се посочи, че към момента на извършване на строителството
съсобствениците Х. М. Г. и Т. А. Г. заявили несъгласието си, което е
обективирано в подадена от тях жалба вх. № 433/05.06.2000 г. до РДНСК - Р..
Освен това не е извършена преценка за наличието
или липсата на условията за узаконяване. Видно е, че няма съставен констативен
акт за незаконно строителство, не са изискани от заявителя необходимите
документи по чл. 144 от ЗУТ, с оглед установяване времето на извършване на
незаконния строеж, съвместимост на строежа с предназначението на терена,
неговата допустимост, съобразно разпоредбите действали към момента на
извършването му. Същевременно в акта за узаконяване е посочено, че
строителството отговаря на действащите и предишните застроителни планове, а
всъщност такива никога не са съставяни. Посочено е също така, че има елементи
на ново строителство, а в действителност е извършено изцяло ново строителство,
което се допуска само след изработване на ПУП и на одобрени инвестиционни
проекти, а такива няма. Старата сграда е била на един етаж, а с акта за
узаконяване са узаконени три етажа, като няма дадено съгласие от
съсобствениците за надстрояване.
Всичко това сочи, че акт за узаконяване № *2/18.11.2005
г. е съставен при пълната липса на предпоставките в закона, което води до
неговата нищожност.
Иска се обявяване на нищожност на
административния акт. Претендират се разноски.
Ответникът – Главен архитект на община Р., чрез
юрк. Т. оспорва протеста като неоснователен.
Заинтересованата страна – М.Й.М., чрез адв. Д.
оспорва протеста като неоснователен. Претендира разноски.
Съдът,
след преценка на събраните по делото доказателства, намира за установено от
фактическа страна следното:
На 17.12.2003 г. с вх. № 34-М-555 М.Й.М. е подал
до техническа служба в Дирекция „Териториално и селищно устройство“ на Община Р.
искане за издаване на акт за узаконяване с предмет „основен ремонт на част от
жилищна сграда с два магазина на първи етаж“ в имот с планоснимачен № 1636,
квартал № *49а по плана на гР. Р.. Посочено е, че незаконният строеж е извършен
от заявителя в периода 1999-2000 г. и се състои от жилищни помещения и два
магазина на площ 183 кв. метра, с 8 бР. помещения, предназначени за живеене,
монолитна конструкция. Същият се явява незаконен, тъй като издаденото
разрешение за строеж било отменено. Приложени били изискуеми документи.
На същия ден главният архитект на община Р. е
издал акт за узаконяване № 62/17.12.2003 г. на осн. § 184 от ПЗР към ЗИД на ЗУТ
за обект: „Основен ремонт на част от жилищна сграда с два магазина на първия
етаж в имот № 1636, кв. 249 по плана на гР. Р., ул. „Р.“ № *“.
Този акт е бил отменен със заповед № *1/02.03.2004
г., издадена от началника на РДНСК-Р. в процедура по чл. 216, ал. 2 от ЗУТ
(отм.) по силата на задължителния административен контрол.
Заповед № *1/02.03.2004 г. е била обект на
съдебен контрол като с решение № *75/29.12.2004 г. по адм. д. № 309/2004 г. Окръжен
съд – Р. отхвърля оспорването. Изложени били мотиви, че съгласно проектите за
узаконяване има излизане извън габаритите на съществуващата сграда и
изграждането на нов подземен гараж за което в полза на М. не било учредено
право на строеж, както и че реално била построена нова сграда, което
противоречи на разпоредителната част на акта за узаконяване. Също така е
изложено, че е липсвало съгласие на останалите съсобственици, оформено
съобразно нормативните изисквания – с нотариална заверка на подписите. Даденото
съгласие не включвало строеж на нова сграда. Липсвал съставен констативен акт
за осъществено незаконно строителство и съгласуване с инвестиционен проект –
заснемане и привеждане на строежа в съответствие с него.
Този съдебен акт е бил потвърден от ВАС с
решение № 4092/09.05.2005 г. по адм. д. № *060/2005 г.
На 15.11.2005 г. М. подал ново искане за
издаване на Акт за узаконяване с вписан предмет „част от жилищна сграда“
(ремонт и реконструкция“ в имот с ПИ1636, квартал 249а по плана на гР. Р..
С искането е приложено копие на споразумение с
нотариална заверка на подписите от 17.09.2005 г., видно от което Х. М. Г. и Т.
А. Г. дават съгласие за узаконяване на извършеното ново строителство в обема на
притежаваната от М. част със застроена площ от 195 кв. м.съгл. одобрените инвестиционни
проекти, както и съгласие за промяна на предназначението на част от помещенията
с изключение на обменно бюро.
Приложени са още комплексен доклад, скица,
инвестиционен проект, конструктивно становище и дР.
На 18.11.2005 г. е издаден обжалваният в
настоящото производство Акт за узаконяване на обект „Основен ремонт и
реконструкция с елементи на ново строителство на част от жилищна сграда със
сутерен и два магазина на първия етаж, изградени в първоначалния и габарит“ на
осн. § 183 от ПЗР към ЗИД на ЗУТ, вР.
чл. 53 и чл. 142, ал. 6, т. 2 от ЗУТ.
По делото са назначени основна и тройна
съдебно-технически графологични експертизи като експертите установяват, че
посочения подпис под длъжността „главен архитект на община Р.“ е положен от
лицето, заемащо длъжността към съответната дата.
При
тези фактически констатации съдът намира от правна страна следното:
ПО
ДОПУСТИМОСТТА:
1. ПРАВЕН
ИНТЕРЕС
Съгласно чл. 127, т. 5
КРБ прокурорът следи за спазване на законността, като предприема действия за
отмяна на незаконосъобразни актове.
Разпоредбите на чл. 16,
ал. 1, т. 1 във връзка с чл. 147, ал. 2 АПК, предвиждат правомощието на
прокурора да подава протест срещу незаконосъобразни актове, което е в
изпълнение на конституционната функция за осъществяване на надзор за законност
в процеса.
Прокурорът може да
предприема всички предвидени в АПК или в други закони действия за отмяна на
незаконосъобразни административни актове, независимо дали това се налага от
важен държавен или обществен интерес и при подаването на протест не е
необходимо да се обоснове наличието на такъв интерес. Участието на прокурора в
административното и съдебноадминистративното производство по чл. 16, ал. 1, т.
1 АПК предполага осъществяването на конституционната функция - надзор за
законност в процеса.
При упражняването на
правомощията по чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК не се изисква обосноваване от прокурора
на засегнат държавен или обществен интерес. Тук следва да се добави и че с
оглед изискванията за съдържанието на протеста прокурорът не е длъжен да
обосновава никакъв държавен или обществен интерес, а да посочи оспорвания
административен акт, в какво се състои неговата незаконосъобразност и в какво
се състои искането.
Самият конституционен
законодател в чл. 127, т. 5 от Конституцията е предвидил неограничено от
никакви допълнителни условия/включително наличието на държавен или обществен
интерес/ правомощие на прокурора да предприема действия за отмяна на всякакви
незаконосъобразни актове, тъй като самите интереси на правовата държава и на
обществото налагат отстраняването на незаконосъобразни актове от правния миР.
2. ЗА
СРОЧНОСТТА
Обявяването
на нищожността от съда може да стане по два начина - когато при оспорване на
административен акт, в законово определения срок, съдът констатира, че актът е
нищожен, и при изрично сезиране на съда с искане за прогласяване на нищожност -
безсрочно по реда на чл. 149, ал. 5 АПК (вж мотивите на ТР № 3/16.04.2013 г. по ТД № 1/2012 г. на ВАС).
ПО
ОСНОВАТЕЛНОСТТА:
Подаденият
протест съдът намира за неоснователен.
За разлика от гражданския процес в който
изпълнително основание имат само съдебните решения, в административните
производства с изпълнително основание се ползват и административните актове,
получили стабилитет.
Съществува презумпцията, че след като
административните органи осъществяват властническите си правомощия по издаване
на властнически актове в изпълнение и по приложение на закона, то техните
актове са винаги законни. Тази презумпция е оборима.
Всеки акт поначало може да бъде потенциално
недействителен като формите на недействителност са две – нищожност и
незаконосъобразност. Втората форма позволява един унищожаем акт (с порок) да
придобие стаблилитет и да породи правни последици, въпреки този порок. Това
действие е допустимо с оглед принципа на правна сигурност. Първата форма обаче
касае наличието на много съществен порок, който правният мир не търпи.
Заличаването на привидните последици може да се осъществи само въз основа на
активно поведение – чрез оспорване (оттегляне/отзив и пР.). За да гарантира, че
тази категория актове не ще регулира обществени отношения законодателят е дал
възможност тези актове да бъдат оспорени неограничено във времето.
В съдебната практика е характеризирана
съществената разлика между основанията за законосъобразност на административния
акт и тези за неговата нищожност. Критериите (изискванията) за
законосъобразност на административните актове са компетентност на
органа-издател, неспазване на формата, предвидена в закона; спазване на
административнопроизводствените правила; спазване на материалноправните
разпоредби, приложими за съответния административен акт; съответствие с целта
на закона. Всяко изключително тежко нарушение на тези признаци може да има за
последица нищожен административен акт.
Издаването на административния акт от
некомпетентен орган винаги води до порока нищожност – в този смисъл т. 1 от ТР №
*/14.05.1991 г. по гР. д. № */1991 Г. на ОСГК на ВС.
Следва да
се извадят извън скоба критериите (в най-обобщен вид) за различаване на
нищожните от унищожаемите административни актове при порока "материална
незаконосъобразност" - нищожност на административен акт има, когато: 1.
налице е пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата
материалноправна норма; 2. актът е изцяло лишен от законово основание; 3. акт
със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от
нито един орган.
При контрола за законосъобразност се преценява
съответствието на административния акт със закона, докато при нищожността -
тази преценка се свежда до извеждането на един много тежък порок, тежък да
степен да направи невъзможно съществуването на акта като такъв. Нищожността се
констатира и обявява. Порокът е толкова тежък, че приравнява административния
акт на едно "нищо" в правния мир, на несъществуващ факт. В същото
време този акт създава една привидност на правни последици, които
заинтересуваното лице, естествено, има интерес да отстрани.
В действащото българско законодателство няма
легално определение на понятието нищожен административен акт. Нищожността е
форма на недействителност на административния акт. В зависимост от степента на
допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или като нищожен
или като незаконосъобразен и в първия случай се обявява неговата нищожност, а в
другия - административният акт се отменя като незаконосъобразен на някое от
основанията, посочени в чл. 146 АПК. Доколкото в АПК не съществуват изрично
формулирани основания за нищожност на административните актове, теорията и
съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте основания за
незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено
съществени - т. е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и
недопустимо оставането на административния акт в правната действителност.
Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът
изначално, от момента на издаването му не поражда правните последици, към които
е насочен и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране
на основание за нищожност, съдът следва да го прогласи за нищожен.
При решаване на въпроса за валидността на
административния акт от значение е обективното съответствие на конкретния
административен акт с нормативните изисквания за законосъобразността на
административните актове от дадения вид и категория.
В този смисъл са мотивите на ТР № 5/20.07.2010
г. по ТД № */2010 г. на ОСК на ВАС.
За да е издаден от компетентен орган дадения
административен акт последният следва да е овластен с държавновластнически
правомощия – било по силата на закона, било с акт за делегиране или въз основа
на надлежно заместване. Административна властническа компетентност не се
учредява intuitu personae, но тя се извършва от конкретно лице въз основа
на правно положение, поради което административните актове следва да бъдат
скрепени с подписа на лицето комуто е възложено упражняване на властническите
правомощия.
По делото бяха назначени единична тройна
съдебно-техническа графологична експертиза като експертите единодушно заявяват,
че подписът, положен под административния акт, е на лицето, заемащо длъжността
към съответната дата, поради което актът следва да се прецени като издаден от
компетентен орган. Не се спори, че компетентността по издаване на тази
категория актове принадлежи на главния архитект по арг. от § 184, ал. 2, вР.
чл. 148, ал. 2 от ЗУТ (в съответната редакция – ДВ бР. 88/2005 г.).
Не се споделят доводите, че процедурата не била
проведена по реда на § 183 и § 184, ал. 2 от ПР към ЗИДЗУТ. Видно от ал. 3 на §
183 започнатите до влизането в сила на този закон производства по изследване на
възможността за узаконяване се довършват по досегашния ред. За започнато
производство се смята денят на подаване на писменото искане за узаконяване пред
компетентния орган.
Копие на искане за издаване на акт за
узаконяване от 15.11.2005 г. е приложен по делото, независимо че в
административния акт е цитирано друго такова искане с друг номер и дата. Видно
от съдържанието му се иска узаконяване на част от жилищна сграда (ремонт и
реконструкция) в съответния имот, съсобственост на жалбоподателя. Приложено е и
споразумение за съгласие на останалите съсобственици от 17.09.2005 г. относно
узаконяване на извършеното ново
строителство. Приложен е и инвестиционен проект от м. 10.2005 г.
Към датата на изграждането на строежа – 2000 г.
същият се явява търпим и подлежи на узаконяване, още повече че за същия са
съществували и строителни книжа. Към момента на издаване на административния
акт не е действала разпоредбата на § 127, ал. 1 от ЗУТ, но е била приложима
тази на § 16, ал. 3, предвиждаща, че незаконни строежи, започнати след 30 юни
1998 г., но неузаконени до обнародването на този закон, не се премахват, ако са
били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата
и нормативите, действали за посочения период или съгласно този закон, и ако
бъдат декларирани от собствениците им пред одобряващите органи в 6-месечен срок
от обнародването на този закон.
Дори и да се приеме, че административният акт е
издаден в нарушение на разпоредбите на § 184, ал. 2 и 3 то този порок, като
съществен, би довел до унищожаемост поради съществено неспазен процесуален ред
и нарушение на материалния закон, но не и до нищожност, тъй като е издаден на
съществуващо правно основание и по надлежно започната процедура и най-вече по
реда на съществуваща процедура.
Не е налице визираната хипотеза на чл. 177, ал.
2 от АПК, съобразно която актове и действия на административния орган,
извършени в противоречие с влязло в сила решение на съда, са нищожни. Всеки
заинтересован може винаги да се позове на нищожността или да поиска от съда да
я обяви. Тази разпоредба следва да се тълкува съвместно с текста на ал. 1,
който предвижда, че ако оспореният акт бъде отменен или изменен, решението има
действие по отношение на всички, т.е. касае се за забрана за издаване на акт от
същия вид, със същия предмет и същите страни. Тази забрана се отнася и до
случаите когато съдът, след като отмени или обяви за нищожен административен
акт, изпрати преписката на компетентния
орган за ново произнасяне и последният не се съобрази с дадените указания,
какъвто не е настоящият случай.
Вярно е, че разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК
определя като нищожен административен акт, който е в противоречие с влязло в
сила съдебно решение. Влязлото в сила съдебно решение се характеризира не само
с формална законна сила, т.е. необжалваемост, стабилитет, но и с материална
законна сила, т.е. задължителност, сила на пресъдено нещо. Силата на присъдено
нещо, нейните обективни и субективни предели, определят това за което и тези,
спрямо които властническият държавен акт, каквото е съдебното решение, има
действие. Индивидуализиращите елементи на това, за което и на тези, за които
решението има действие са страни, основание, предмет - чл. 177, ал. 1 АПК във вР.
с чл. 298, ал. 1 ГПК. Следователно когато законодателят казва в разпоредбата на
чл. 177, ал. 2 АПК „влязъл в сила акт на съд“, той има предвид административния
акт да не противоречи на решението на съда по спорния предмет, по правните
последици, обективирани в неговия диспозитив. Мотивите на влязлото в сила съдебно решение не се ползват със сила на
пресъдено нещо.
В настоящия случай, със СПН по адм. д. № *060/2005
г. на ВАС, с решение № 09.05.2005 г. по което е оставено в сила решение № *75/29.12.2005
г. по адм. д. № 309/2004 г. на Окръжен съд – Р. не е решен спор за
законосъобразност на издаден акт за узаконяване а предмет на спора е
законосъобрзанстта на друг акт, издаден от друг орган – заповед № 02.03.2004 г
на директора на РДНСК-Р.. Правните последици на този съдебен акт са обусловени
от липсата на надлежно започната процедура (макар данните по настоящото дело да
сочат за обратния извод), липса на изразена воля за отпочване на ново
строителство, липсвал е инвестиционен проект. Както се посочи по-горе издаването
на Акт за узаконяване № *2/18.11.2005 г. е извършено при различни и нови фактически
установявания – наличие на искане, валидно съгласие на съсобствениците,
инвестиционен проект, които не обуславят идентитет на правните последици с предходно
издадения акт за узаконяване. Повторно издаден акт на същото основание, но при
нови фактически установявания не влече като последица предписанието на чл. 177,
ал. 2 АПК – в този смисъл решение № 6368/27.05.2021 г. по адм. д. № *160/2021
г. на ВАС, решение № 4003/30.03.2021 г. по адм. д. № 484/2021 г. на ВАС,
решение № 15658/19.11.2019 г. по адм. д. № 4260/2018 г. на ВАС и мн. други.
Липсва и основанието за обявяване на нищожност
досежно оттегляне на заявление с вх. № 1434/16.10.2003 г. до община Р. във вР.
с влязло в сила решение № 40/13.03.2003 г. по описа на ОС – Р., с което е
отхвърлена жалба срещу мълчалив отказ.
С цитираната молба е оттеглено искане с вх. №
34-М-398/19.09.2003 г. но на по-късна дата – 17.12.2003 г. е било подадено ново
искане с вх. № 17-М-555, респ. касае за започнала нова процедура. Цитираното
решение на ОС не е приложено по делото. Но то не е релевантно за спора. Видно
от другите данни обаче жалбата срещу формирания мълчалив отказ е подадена на
22.08.2022 г. Т.е. и двете юридически събития предшестват издаването на акт за
узаконяване № 62/17.12.2003 г., издаден от главния архитект на Община – Р. и те
биха имали отношение досежно неговата законосъобразност, а не досежно
обжалвания в настоящото производство акт. Правните последици от формирания
мълчалив отказ и оттеглянето на искане за издаване на акта за узаконяване са
били заличени с отмяната със СПН на акт за узаконяване № 62/17.12.2003 г.
Протестът следва да бъде отхвърлен като не
основателен.
В полза на заинтересованата страна следва да се
присъдят сторените разноски в размер на 650 лв.
Воден от горното съдът
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ протест срещу срещу Акт за узаконяване №
22/18.11.2005 г. на главния архитект на община Р. с искане за обявяване на
неговата нищожност
ОСЪЖДА Прокуратурата на Република България да заплати
на М.Й.М. с адрес *** сумата 650 лв., представляваща разноски по делото.
Решението подлежи на обжалване с касационна
жалба в 14-дневен срок от съобщаването му пред Върховния административен съд
СЪДИЯ: