Решение по дело №101/2024 на Административен съд - Стара Загора

Производството е по реда на чл. 145 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 73, ал.4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по жалба на Община Стара Загора, представлявана от Кмета на общината - Ж. Т., срещу Решение с рег. № BG05M9OP001-2.056-0001/24 от 15.01.2024г. на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 – Главен директор на Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти“ (ГД ЕФМПП) в Министерство на труда и социалната политика (МТСП), с което на бенефициера Община Стара Загора е определена финансова корекция в размер на 25 % върху отчетените и допустими разходи по договор за услуга от 24.10.2022г. с „НЮ АЙДИАС КОНСУЛТ“ ЕООД на обща стойност 76 000лв без ДДС (91 200лв. с ДДС), с оглед констатирани нарушения при проведена процедура по ЗОП с предмет: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“ – част от изпълнението на дейностите по одобрен проект № BG05M9OP001-2.056-0001 по процедура BG05M9OP001-2.056 „Социално-икономическа интеграция на уязвимите групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование“ – Компонент 2 от Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 (ОПРЧР 2014-2020).

В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспореното решение и на определената с решението финансова корекция, по съображения за постановяването на акта в противоречие и при неправилно приложение на материалния закон, в несъответствие с целта на закона и за неговата необоснованост. Жалбоподателят оспорва направените от решаващия орган фактически и правни изводи за наличието на допуснати от бенефициера нарушения при проведена процедура по ЗОП с предмет: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в Община Стара Загора“, квалифицирани като нередности по смисъла на т. 11, б. „б" и б. „в“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ (Наредбата за посочване на нередности). Поддържа, че неправилно и необосновано Ръководителят на Управляващия орган на ОПРЧР 2014-2020 е приел, че определените като критерии за подбор минимални изисквания за технически и професионални способности на кандидатите по обявената и проведена процедура за обществена поръчка по чл.18, ал.1, т.12 от ЗОП, са неясни и водят до неразбирането им от страна на заинтересованите от участие в процедурата икономически субекти и като такива се явяват в нарушение на чл.59, ал.2 във връзка с чл.2, ал.1, т.1 и т.2 от ЗОП, съотв. че е налице нарушение, което следва да бъде квалифицирано като нередност по см. на т.11, б. „б“ от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности. Счита, че противно на приетото от решаващия орган, не буди каквото и да е било съмнение, че заложеното от възложителя минимално изискване за наличието на определен по продължителност „общ професионален опит“ за експертите, необходими за изпълнение на поръчката, очевидно касае професионалния опит, придобит по повод притежаваното от експертите и заложеното като изискване образование, съответно специалност. Оспорва се като необоснован и извода на Ръководителя на УО за наличието на определени критерии за подбор, които не са свързани с предмета на обществената поръчка, като основание за определяне на финансова корекция по т.11, б. „в“ от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности. Поддържа, че доколкото съгласно чл.63, ал.1 от ЗОП възложителят може да определя критерии, въз основа на които да установява, че кандидатите или участниците разполагат с необходимите човешки и технически ресурси, както и с опит за изпълнение на поръчката при спазване на подходящ стандарт за качество, в оперативната самостоятелност на възложителя е да подбере критерии за определяне на минималните изисквания за технически и професионални способности на кандидатите, като по този начин в максимална степен обезпечи по най-добрия начин качественото и срочно изпълнение на предмета на поръчката. В тази връзка твърди, че необосновано е прието, че изискването за наличието на ключови експерти „юрист“ и ключов експерт „управление на риска“ не било съобразено с предмета на поръчката и съотв. това изискване не е било необходимо за установяване възможностите на участниците за изпълнението й. По съображения, основани на Решение от 31.03.2022г. по дело № С-195/2021г. на СЕС, счита, че в правото на възлагащия орган е да прецени собствените си нужди, поради което законодателят на Съюза му е предоставил широко право на преценка при формулирането и определянето на критериите за подбор. Оспорват се и констатациите на Ръководителя на УО за неясно формулирани критерии за оценка по показател „техническо предложение“ от одобрената методика за комплексна оценка на подадените оферти и в частност относно определените надграждащи елементи, като се твърди, че противно на приетото от решаващия орган, тези условия в цялост осигуряват обективно, прозрачно и конкурентно класиране на офертите на участниците. По подробно изложени в жалбата съображения, вкл. и за неспазване принципа на съразмерността, е направено искане за отмяна на оспореното Решение рег. № BG05M9OP001-2.056-0001/24 от 15.01.2024г. на Ръководителя на УО на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, като неправилно и незаконосъобразно.

Ответникът по жалбата - Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 – Главен директор на Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти“ в МТСП, чрез процесуалния си представител по делото, в представения писмен отговор оспорва жалбата като неоснователна и моли да бъде отхвърлена. Поддържа, че обжалваното решение, като издадено от компетентен орган; при спазване на административно-производствените правила; в съответствие и при правилно приложение на материалния закон, с оглед доказаното наличие на възприетите основания за определянето на финансова корекция от гл. т на елементите от фактическия състав на „нередността“ по см. на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) №1303/2013, както и при спазване на принципа на пропорционалност, е правилно и законосъобразно, за което излага подробни съображения.

Въз основа на съвкупната преценка на представените по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна по административно-правния спор:

Община Стара Загора е бенефициер на подпомагане по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 и по Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 на основание сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (л. 542 и сл.). С договора Ръководителят УО на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 и Ръководителят на УО на ОП „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 предоставят на бенефициера Община Стара Загора безвъзмездна финансова помощ в общ максимален размер до 1 586 159.73 лв. за изпълнение на проект с рег. № BG05M9OP001-2.056-0001 „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи-успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“. Съгласно договора, БФП в размер до 1 196 167.07 лв. се предоставят по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, Приоритетна ос 2: „Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване“, процедура BG05M9OP001-2.056 „Социално-икономическа интеграция на уязвими групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование“-Компонент 2. Съответно БФП в размер до 389 992.66лв. се предоставят по Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020, Приоритетна ос 3: Образователна среда за активно социално приобщаване“, процедура BG05M9OP001-2.056 „Социално-икономическа интеграция на уязвими групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование“-Компонент 2. Като основни дейности, финансирани по ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, са определени: активиране на неактивни лица и трудова медиация; провеждане на мотивационно обучение; професионално обучение; осигуряване на субсидирана заетост; насърчаване на самостоятелна заетост; предоставяне на интегрирани социално-здравни услуги в общността; развитие на местните общности и преодоляване на негативните стереотипи. Участието си по процедура BG05M9OP001-2.056 „Социално-икономическа интеграция на уязвими групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование“, с предложения за финансиране проект, бенефициерът осъществява в партньорство, съгласно Споразумение № 1076 от 17.06.2021г. (л. 572 и сл.).

В изпълнение на сключения АДПБФП, с Решение изх. №10-11-5703 от 11.05.2022г., бенефициерът по проекта е открил процедура за възлагане на обществена поръчка по реда на чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП (публично състезание) с наименование: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“. Обектът на поръчката е определен като услуга, а предметът й включва следните основни дейности: 1. информиране и мотивиране на лица от уязвимите групи (роми и/или други групи в неравностойно положение) за развитието на самостоятелна стопанска дейност и предприемачество; 2. обучения, свързани с развитието на предприемачески, управленски и бизнес знания и умения и разработване на бизнес идеи и бизнес планове за управление на самостоятелна стопанска дейност и 3. консултантски услуги за подготовка за самостоятелна стопанска дейност. Максималната прогнозна стойност на поръчката е определена на 76 225.00 лв. без ДДС. С решението възложителят е одобрил и обявлението за оповестяване откриването на процедурата, както и документацията на същата в т. ч техническа спецификация (л. 390 -391) и методика за оценка на офертите (л. 406-407). В публикуваното обявление (л. 411 – л. 414) са описани изискванията към участниците в поръчката, вкл. и чрез препращане към документацията за обществената поръчка, като е посочен и възприетият критерии за възлагане – „икономически най-изгодна оферта“ – оптимално съотношение качество/цена. Всички документи във връзка с откриването и обявяването на процедурата, вкл. документацията за обществената поръчка, са публикувани и достъпни чрез официалната електронна страница на Община Стара Загора, раздел „Профил на купувача“, „Електронни обществени поръчки“, респ. чрез Централизираната автоматизирана информационна система „Електронни обществени поръчки“, поддържана от Агенцията за обществени поръчки.

Като минимални изисквания за технически и професионални способности на кандидатите по процедурата, са поставени изисквания към участниците да разполагат с квалифициран персонал с квалификация и опит, както следва: ръководител - минимум 5 години общ професионален опит; ключов експерт "юрист" - минимум 5 години общ професионален опит; ключов експерт "управление на риска" - минимум 5 години общ професионален опит. Към експертите е поставено и изискване за минимална образователна степен в съответни професионални направления, както и за специфичен опит в изпълнението на минимум една услуга, идентична и сходна с предмета на поръчката, а за ръководителя - опит като ръководител на такава дейност/услуга (л.379-л.380).

Част от документацията по процедурата е и одобрената Методика за оценка на офертите (л.406 и сл.), при възприет критерий за възлагане – „икономически най-изгодна оферта“ – оптимално съотношение качество/цена. Определените показатели, формиращи комплексната оценка (КО) на офертите, са: Техническо предложение (ТП), с максимален брой точки по показателя – 100 и относителна тежест на този показател в комплексната оценка – 60% и 2. Предлагана цена (ПЦ), с максимален брой точки по показателя – 100 и относителна тежест на този показател в комплексната оценка – 40%, като максималната стойност на КО е 100т. В методиката се съдържат указания за формирането на оценката по двата показателя, като за показателя ТП е посочено, че представлява оценка на техническото предложение на участника за изпълнение на поръчката в съответствие с изискванията на възложителя, заложени в техническата спецификация. Посочени са така наречените „надграждащи минималните изисквания обстоятелства" – шест на брой, като при наличието на 1, 2, 3, 4, 5 или на всички от тях в офертата на даден участник, се присъждат съответно 50т., 60т., 70т., 80т., 90т. или 100т. Когато предложеният подход за изпълнение на поръчката от страна на участника осигурява изпълнението на минималните изисквания на възложителя, посочени в техническата спецификация и са описани дейностите, които ще бъдат извършени при изпълнение на обучението за постигане на поставените от възложителя резултати, е предвидено присъждането на 40т.

Въз основа на проведената процедура по реда на чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП, между бенефициера - възложител – Община Стара Загора и „НЮ АЙДИАС КОНСУЛТ“ ЕООД – определен за изпълнител на обществената поръчка, е сключен Договор за възлагане на поръчка за услуги №2456 от 24.10.2022г. (л. 317 и сл.). Съгласно договора, изпълнителят се задължава да извърши срещу възнаграждение дейностите, включени в предмета на обществената поръчка, като предостави услугите в съответствие с Техническата спецификация и съобразно представеното техническо и ценово предложение, при цена/стойност на договора в размер на 76 000.00 лв. без ДДС (91 200.00 лв. с ДДС).

С писмо с изх. № BG05M9OP001-2.056-0001/23 от 22.12.2023г. на Ръководителя на УО на ОПРЧР 2014-2020 (л. 499-л. 502), Кметът на Община Стара Загора е уведомен за откриването на производство по определянето на финансова корекция на извършен разход по проведената обществена поръчка по чл.18, ал.1, т.12 от ЗОП (публично състезание) с предмет: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“ по договор за услуга от 24.10.2022г. с „НЮ АЙДИАС КОНСУЛТ“ ЕООД. Посочено е, че процедурата се инициира във връзка с отправено от страна на бенефициера искане за извършване на окончателно плащане по проект BG05M9OP001-2.056-0001 по процедура BG05M9OP001-2.056 „Социално-икономическа интеграция на уязвимите групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование – Компонент 2“ от ОПРЧР 2014-2020, като след преглед на документацията по проведената обществена поръчка и осъществената проверка, е констатирано наличието на допуснати нарушения на ЗОП, а именно:

1. Нарушение на чл. 59, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ. Допускането на това нарушение се основава на наличието на поставени неясни изисквания по отношение на техническите и професионални способности на кандидатите в процедурата, което е възможно да доведе до разубеждаващ ефект, а оттам и да ограничи конкуренцията. Нарушението е обосновано с констатацията, че по отношение на заложеното изискване за „общ професионален опит", не е посочено от възложителя дали този опит следва да е в съответното професионално направление, което се изисква да притежава експертът, или се изисква общо 5 години опит независимо от сферата, в която е придобит. Според Ръководителя на УО така поставено изискването е неясно, което е предпоставка за неравно третиране и допускане на дискриминация на участниците, като за установената нередност е предложено налагането на финансова корекция, определена по пропорционалния метод, в размер на 5% върху отчетените и допустими разходи по Договор №2456 от 24.10.2022 г.

2. Нарушение на чл. 59, ал. 2, изр. второ от ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. „в“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ. Допускането на това нарушение се основава на съображения, че от описаното в документацията и в техническата спецификация не можело да се направи извод по отношение на конкретните ангажименти на експерт „юрист" и експерт „управление на риска" при организирането и провеждането на обучения и консултации за насърчаване на самостоятелна заетост и в този смисъл липсвало основание да се изисква като необходимо за изпълнението на поръчката наличието на експерт „юрист" и експерт „управление на риска" с минимум 5 години професионален опит. Нарушението е обосновано с констатацията, че заложеното от възложителя изискване не е необходимо за изпълнение на услугата - предмет на обществената поръчка, тъй като при изпълнението на този вид услуга от значение би била професионалната компетентност на лекторите и консултантите, включени в дейностите по обучение и консултации. Според Ръководителя на УО използваният в случая критерий за подбор ограничавал достъпа на кандидати или участници, разполагащи с персонал с професионална компетентност, достатъчна за изпълнение на услуга с такъв предмет, обем и сложност, като например ръководител и обучители с необходимата професионална компетентност, но неразполагащи с двама ключови експерти с изисканите от възложителя опит и компетентности. За така квалифицираната нередност е предложено налагането на финансова корекция, определена по пропорционалния метод, в размер на 25% върху отчетените и допустими разходи по Договор №2456 от 24.10.2022г.

3. Нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП и чл. 70, ал. 5 от ЗОП във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, квалифицирано като нередност по смисъла на т. 11, б. „б“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ. Допускането на това нарушение се основава на съображения за незаконосъобразна методика за оценка по показател „Техническо предложение“, обосновано с констатацията, че при определянето, съотв. при дефинирането на условията досежно наличието и оценяването на „надграждащи минималните изисквания обстоятелства" са допуснати неясни формулировки, поради което методиката не осигурява обективно, прозрачно и конкурентно класиране на офертите. Последното обуславяло извод за създадена от възложителя възможност за интерпретации от страна на потенциалните участници в обществената поръчка и членовете на оценителната комисия, което водило и до субективно оценяване, непреодолимо с експертността на състава на комисията. Неясните и субективни "надграждащи обстоятелства" от методиката, предполагали ограничена възможност за представяне на ясни и прозрачни изисквания относно начина на присъждане на точките по всеки показател, които да бъдат взети предвид от всеки участник при изготвяне на офертата, съответно за да получи той по-висок брой точки, от една страна, а от друга страна не давали информация за членовете на комисията при какви обективни предпоставки да присъдят съответния брой точки. За така квалифицираната нередност РУО на ОПРЧР 2014-2020 е предложил налагането на финансова корекция, определена по пропорционалния метод ,в размер на 5% върху отчетените и допустими разходи по договор №2456 от 24.10.2022г.

В заключение е посочено, че на основание чл.7 от Наредбата за посочване на нередности следва да се определи обща финансова корекция в размер на 25% от стойността на отчетените и допустими за финансиране по ОПРЧР 2014-2020г. разходи по Договор за услуга от 24.10.2022г. с „НЮ АЙДИАС КОНСУЛТ“ ЕООД на стойност от 76 000.00лв без ДДС и от 91 200.00лв с ДДС. Описани са и 5 бр. фактури с обща стойност от 76 000.00лв без ДДС и от 91 200.00лв с ДДС, за които е посочено, че са представени от бенефициера към искането му за окончателно плащане. На бенефициера е предоставена възможност да изрази становище, съответно да направи възражения в срок от две седмици, считано от получаване на писмото.

В указания срок от Община Стара Загора е подадено възражение, с което по подробно изложени съображения се оспорва обосноваността и правилността на формираните от Ръководителя на УО изводи за наличието на допуснати нарушения на ЗОП и съотв. на основание за определяне на финансова корекция.

С оспореното в настоящото съдебно производство Решение с рег. № BG05M9OP001-2.056-0001/24 от 15.01.2024г. на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 – Главен директор на Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти“ в МТСП (л. 503 и сл.), на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73, ал.1 във вр. с ал.3 във вр. с чл.72 от ЗУСЕФСУ, на бенефициера Община Стара Загора е определена финансова корекция в размер на 25 % върху отчетените и допустими разходи по договор за услуга от 24.10.2022г. с „НЮ АЙДИАС КОНСУЛТ“ ЕООД на обща стойност 76 000лв без ДДС (91 200лв. с ДДС), с оглед констатирани нарушения при проведена процедура по ЗОП с предмет: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“ – част от изпълнението на дейностите по одобрен проект № BG05M9OP001-2.056-0001 по процедура BG05M9OP001-2.056 „Социално-икономическа интеграция на уязвимите групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование“ – Компонент 2 от ОПРЧР 2014-2020. В решението, като цяло са възприети и съответно възпроизведени правните и фактически съображения, съдържащи се в изпратеното по-рано на бенефициера уведомително писмо с изх. № BG05M9OP001-2.056-0001/23 от 22.12.2023г., като определянето на финансова корекция се основава на констатациите за установени три нарушения при възлагане на обществена поръчка с предмет: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“, а именно: по т. 1.1 от решението - нарушение на чл. 59, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, квалифицирано като нередност по см. на т. 11, б. „б“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности; по т. 1.2 от решението - нарушение на чл. 59, ал. 2, изр. второ от ЗОП, квалифицирано като нередност по см. на т. 11, б. „в“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности и по т. 1.3 от решението - нарушение на чл. 70, ал. ал.5 и ал.7 от ЗОП, квалифицирано като нередност по см. на т. 11, б. „б“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Разгледани са възраженията на бенефициера, като същите са отхвърлени като неоснователни. В административния акт са изложени мотиви във връзка със съставомерността на твърдените за извършени нарушения, техния негативен ефект, както и квалифицирането им като нередности и определянето по пропорционален метод на относимия размер на съответстващата на тези нередности финансова корекция в процентно изражение. Определен е и общия размер на финансовата корекция съобразно правилото, съдържащо се в чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности.

По делото са представени и приети като доказателства документите, съдържащи се в административната преписка по издаването на оспореното решение на Ръководителя на УО на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, в т.ч относимата документация във връзка с проведената процедура по ЗОП (на електронен носител, заверени съгласно изискванията на чл.183, ал.1 във вр. с ал.2 от ГПК и чл.141 от АПК).

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с направените в жалбата оплаквания, доводите и становищата на страните и като извърши цялостна проверка на законосъобразността на оспорения административен акт на основание чл. 168, ал.1 във връзка с чл.146 от АПК, намира за установено следното:

Оспорването, като направено от легитимирано лице с правен интерес - адресат на Решение с рег. № BG05M9OP001-2.056-0001/24 от 15.01.2024г. на Ръководителя на УО на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, в законово регламентирания срок и против административен акт, подлежащ на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, е процесуално допустимо.

Разгледана по същество жалбата е основателна.

В Държавен вестник, бр. 51 от 01.07.2022г., е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИД на ЗУСЕСИФ), с § 1 на който, наименованието на закона се изменя на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Съгласно § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, до приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. С оглед на което към разглеждането на настоящия спор е приложима регламентацията по ЗУСЕФСУ в действащата редакция на закона, ДВ бр. 52 от 09.06.2020г.

Съгласно разпоредбата на чл.73, ал.1 от ЗУСЕФСУ, финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта. В чл. 9, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), е регламентирано, че органи за управление и контрол на средствата от ЕСИФ са управляващите органи, сертифициращите органи и одитните органи, като съгласно ал.5 на чл.9 от ЗУСЕФСУ ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият орган, или оправомощено от него лице. Според чл. 4, т. 7 от Устройствения правилник на МТСП (в приложимата редакция), Министърът управлява програми и проекти в сферата на своята компетентност, финансирани по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост, както и от структурните фондове на Европейския съюз, от Европейските фондове при споделено управление и от други международни финансови институции и донори. Съгласно чл. 29, ал. 1 същия Правилник, Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти" изпълнява функциите на управляващ орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси" и Програма „Развитие на човешките ресурси" и отговаря за управлението и изпълнението им в съответствие с принципа за правилно финансово управление. По делото е представена и приета като доказателство заповед на Министъра на труда и социалната политика, който, като оглавяващ министерството, в което е структуриран УО на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", на основание чл. 9, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, е оправомощил Ц. И. С. - Главен директор на Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти“ в МТСП, да изпълнява функциите на Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 с всички произтичащи от това правомощия. Следователно оспореното решение за определяне на финансова корекция е постановено от материално компетентен административен орган, на когото е възложено да изпълнява функциите на РУО на ОПРЧР 2014-2020г. във вид и обем, определен в нормативната уредба, при упражняване и в рамките на надлежно делегирано правомощие за издаване на актове за определяне на финансови корекции по чл.73, ал.1 от ЗУСЕФСУ.

Обжалваният акт е постановен в предвидената от закона форма и при спазване на нормативно установените изисквания за неговото съдържание. Посочени са както правните основания за издаване на оспореното решение и за упражненото административно правомощие по чл.73, ал.1 във вр. с чл.70, ал.1, т.9 от ЗУСЕФСУ, така и възприетите от решаващия орган като релевантни факти и обстоятелства за наличието на допуснати от бенефициера по ОПРЧР 2014-2020 нарушения на ЗОП при проведената процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“. Разгледани, обсъдени и подложени на преценка са възраженията на Община Стара Загора, при изложени съображения за мотивиране на извода за наличието на извършени нарушения на ЗОП и тяхното квалифициране като нередности по т. 11, б. „б“ и б. „в“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основание за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ.

Процедурата по администриране на финансова корекция в случая е инициирана по повод отправеното от бенефициера искане за окончателно плащане по АДПБФП. Именно в производството по проверка на това искане и на придружаващите го отчетни документи, са възникнали съмнения за наличието на допуснати нарушения при провеждането на процесната обществена поръчка, които могат да бъдат квалифицирани като нередности по смисъла на чл. 2, т. 36 на Регламент (ЕС) №1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета. Предвид разпоредбата на чл. 64, ал. 1, предл. второ от ЗУСЕФСУ, административният орган е длъжен да задържи съответния разход, по отношение на който е инициирана процедурата по администриране на нередност, до момента, в който е налице влязъл в сила административен или съдебен акт, с който производството окончателно е приключило, независимо от това дали е наложена или не финансова корекция. В случай, че финансова корекция не е определена, съответният разход може да бъде включен в следващо искане за плащане. В хипотезата на чл. 64, ал. 1, предл. второ от ЗУСЕФСУ не става въпрос за отказ от верификация на разходи, поради тяхната недопустимост на някое от основанията по чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, а за задържането им, предвид възможността за налагане на финансова корекция върху тях. Следователно и доколкото ФК се определя единствено върху допустими разходи, то се налага извода, че хипотезата на чл. 64, ал. 1, предл. второ от ЗУСЕФСУ е кумулативно несъвместима с тази на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, т. е. недопустимостта на разхода по чл. 57, ал. 1 от закона изключва възможността за задържането му на основание чл. 64, ал. 1, предл. второ от ЗУСЕФСУ. Съобразно изложеното основата, върху която следва да бъде определена финансовата корекция, следва да съответства на допустимия, но задържан разход – в случая, както сочи и административният орган, това е сборът от извършените плащания по представените фактури във връзка със сключения с „НЮ АЙДИАС КОНСУЛТ“ ЕООД договор за изпълнение на обществената поръчка.

Спазени са регламентираните в ЗУСЕФСУ специални правила за провеждане на процедурата по определяне на финансовата корекция. В съответствие с изискването на чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, преди издаване на решението за определяне на финансова корекция, Ръководителят на УО на ОПРЧР 2014-2020 е запознал бенефициера с констатациите си и му е предоставил възможност за писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция в 14-дневен срок след получаване на уведомителното писмо, съдържащо данни за констатираните нарушения и предлаганата финансова корекция.

Материалната законосъобразност на акта за определяне на финансова корекция се свързва с преценката налице ли са възприетите от Ръководителя на УО основания за налагането й, съответно правилно ли е определен размерът на финансовата корекция. Съгласно чл.71, ал.1 от ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), с извършването на финансови корекции се отменя предоставената финансова подкрепа със средства от ЕСИФ или се намалява размера на изразходваните средства – допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, сертифицирани пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Основанията за определяне на финансова корекция нормативно са регламентирани в чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, като съгласно чл.70, ал.1, т.9 от ЗУСЕФСУ такова основание е и нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициера, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. Държавите-членки, съгласно чл. 143 (1) от Регламент (ЕС) № 1303/ 2013 на Европейския парламент и на Съвета, носят отговорност за разследването на нередностите и за извършването на необходимите финансови корекции и възстановяването на дължимите суми. Дефиницията за „нередност“ се съдържа в чл. 2 (36) на Регламент (ЕС) № 1303/ 2013, съгласно която норма „нередност“ е всяко нарушение на правото на ЕС, произтичащо от действие или бездействие на икономически субект, което има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на ЕС чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Следователно определянето на едно действие или бездействие на икономически субект като „нередност“, изисква наличието на три елемента от обективна страна: 1. Действие или бездействие на икономически оператор; 2. Това действие или бездействие да води до нарушение на правото на ЕС или на националното право, свързано с неговото прилагане и 3. Да има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет.

В случая упражненото с Решение с рег. № BG05M9OP001-2.056-0001/24 от 15.01.2024г. на Ръководителя на УО на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 административно правомощие по чл. 73 от ЗУСЕФСУ, от фактическа страна се основава на констатирани нарушения на разпоредби от ЗОП при проведена процедура за обществена поръчка по чл.18, ал.1, т.12 от ЗОП с предмет: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“, квалифицирани като „нередност“ по смисъла на чл. 2 (36) на Регламент (ЕС) № 1303/ 2013 и чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ. Безспорно Община Стара Загора има качеството на икономически субект по см. на чл. 2 (37) от Регламент (ЕС) № 1303/ 2013, защото участва в изпълнението на помощ от ЕСИФ. Като получател на безвъзмездна финансова помощ по ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 Община Стара Загора е осъществила действия по възлагане на горепосочената обществена поръчка за разходване на получено по програмата безвъзмездно финансиране, съставляващо средства от ЕСИФ по смисъла на чл.1, ал.2 от ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция). Следователно налице е първият елемент от фактическия състав на определението за „нередност“ по см. на чл. 2 (36) на Регламент № 1303/ 2013 на Европейския парламент и на Съвета.

Спорът по делото се свързва с наличието на втория и третия елемент от фактическия състав на посочената по-горе легална дефиниция за „нередност”, като материалноправно основание за законосъобразното определяне на финансовата корекция. Съгласно нормата на чл. 49, ал. 2, т. 1 от ЗУСЕФСУ, структурирана в глава четвърта от закона - „Специални правила за определяне на изпълнител от бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ“, за определянето на изпълнител за дейностите по строителство, услуги и/или доставка на стоки, обект на обществена поръчка по смисъла на ЗОП, се прилагат правилата, предвидени в ЗОП - когато бенефициерът е възложител по смисъла на същия закон. Под правила за определяне на изпълнител законодателят е визирал относимите към възлагането на обществената поръчка правила от ЗОП. Съответно в разпоредбата на чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), е регламентирано, че финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция на основание нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. В чл. 70, ал. 2 от ЗУСЕФСУ е предвидено, че случаите на нередности, за които се извършват финансови корекции по ал. 1, т. 9, се посочват в нормативен акт на Министерския съвет. Такъв акт е приетата с ПМС № 57 от 28.03.2017г. и на основание законовата инвеститура Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ (Наредбата за посочване на нередности, приложима на основание § 71, ал. 2 от ЗИД на ЗУСЕСИФ). Съгласно чл.1, с Наредбата се посочват случаите на нередности, съставляващи нарушения на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта от ЗУСЕСИФ, извършени чрез действия или бездействия от бенефициента, които имат или биха имали за последица нанасянето на вреда на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и които представляват основания за извършване на финансова корекция по чл.70, ал.1, т.9 от ЗУСЕСИФ, както и минималните и максимални стойности на процентите показатели на финансовите корекции, определяни за нередности на основание чл.70, ал.1, т.1, 3-7 и 9 от ЗУСЕСИФ. Нередностите по чл.1, т.1, както и приложимите процентни показатели на финансови корекции за тях, са посочени в Приложение № 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата.

В случая, твърдените като допуснати нарушения от Община Стара Загора, като бенефициер на подпомагане и възложител на обществена поръчка по ЗОП, са квалифицирани по т. т. 11, б. „б“ и б „в“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ. В т.11 от Приложение № 1 към чл.2, ал.1 от посочената Наредба, като случаи на нередности, съставляващи нарушения на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта от ЗУСЕСИФ, са определени нарушения, свързани с използване на основания за отстраняване, критерии за подбор, критерии за възлагане, или условия за изпълнение на поръчката, или технически спецификации, които не са дискриминационни по смисъла на т. 10 от приложението, но ограничават достъпа на кандидатите или участниците, като б. „б“ на т.11 обхваща случаите, при които са приложени дискриминационни критерии/условия/спецификации, но е налице минимално ниво на конкуренция, т.е. получени са две или повече оферти, които са допуснати и отговарят на критериите за подбор. Съответно т. 11, б. „в“ от Приложение № 1 към чл.2, ал.1 обхваща случаите, при които критериите за подбор на кандидатите/участниците не са свързани с предмета на обществената поръчка. Нормативно е прието (чл.2, ал.1 във вр. с чл.1, т.1 от Наредбата), че посочените категории нарушения в процедурата за възлагане на обществена поръчка са от такова естество, че съставляват нарушение, извършено от получател на безвъзмездната помощ, с последица нанасяне на вреда или възможност от нанасяне на вреда на Европейските структурни и инвестиционни фондове и в този смисъл съставляващи нередност по чл. 70, ал.1, т.9 от ЗУСЕСИФ.

Основният спорен въпрос по делото е дали бенефициерът, като възложител на обществени поръчки по ЗОП, е допуснал вменените му нарушения на правила на ЗОП с финансов ефект и съставляват ли същите нередност, като предпоставка за определяне на финансова корекция.

Приетите от Ръководителя на УО за установени нарушения при проведена процедура по чл.18, ал.1, т.12 от ЗОП за възлагане на обществена поръчка с предмет „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“, се свързват на първо място с допуснати от бенефициера – възложител нарушения на чл. 59, ал. 2 от ЗОП във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП. Допускането на нарушението по т.1.1 от обжалваното решение, от фактическа страна е обосновано с констатации за наличие на поставени като критерий за подбор неясни изисквания по отношение на техническите и професионални способности на кандидатите в процедурата, което е възможно да доведе до разубеждаващ ефект, а оттам и да ограничи конкуренцията, по съображения, че по отношение на заложеното изискване за „общ професионален опит" не е посочено от възложителя дали този опит следва да е в съответното професионално направление, което се изисква да притежава експертът, или се изисква общо 5 години опит независимо от сферата, в която е придобит. Съответно допускането на нарушението по т.1.2 от обжалваното решение, от фактическа страна е обосновано с констатации за заложени от възложителя като критерии за подбор изисквания, които не са необходими за изпълнение на услугата - предмет на обществената поръчка, по съображения, че критерият за подбор относно наличието на ключов експерт „юрист" и ключов експерт „управление на риска" не е свързан с предмета на обществената поръчка. Според Ръководителя на УО така формулираните като критерии за подбор неясни минимални изисквания за възможностите на кандидатите/участниците, съотв. на изисквания, които не са свързани с предмета на обществената поръчка, е предпоставка за неравно третиране и допускане на дискриминация на участниците, като се ограничава достъпа на кандидати или участници, разполагащи с персонал с професионална компетентност, достатъчна за изпълнение на услуга с такъв предмет, обем и сложност, но неразполагащи с двама ключови експерти с изисканите от възложителя опит и компетентности.

От фактическа страна не е спорно по делото, че като минимални изисквания за технически и професионални способности на кандидатите по обявената процедура по чл.18, ал.1, т.12 от ЗОП за възлагане на обществена поръчка с предмет „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“, като критерии за подбор възложителят е поставил изисквания към кандидатите/участниците да разполагат с квалифициран персонал с квалификация и опит, както следва: ръководител - минимум 5 години общ професионален опит; ключов експерт „юрист" - минимум 5 години общ професионален опит; ключов експерт „управление на риска" - минимум 5 години общ професионален опит. Към експертите е поставено и изискване за минимална образователна степен в съответни професионални направления, както и за специфичен опит в изпълнението на минимум една услуга, идентична и сходна с предмета на поръчката, а за ръководителя - опит като ръководител на такава дейност/услуга.

Спорният въпрос се свежда до това, дали така формулираните и поставени изисквания към участниците в процедурата, представляват ограничителни, респ. несвързани с предмета на обществената поръчка критерии за подбор, в нарушение на чл. 59, ал. 2 от ЗОП във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП.

Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, обществените поръчки се възлагат в съответствие с принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз и по-специално тези за свободно движение на стоки, свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги и взаимно признаване, както и с произтичащите от тях принципи на равнопоставеност и недопускане на дискриминация и свободна конкуренция, като в чл. 2, ал. 2 от ЗОП е регламентирано, че при възлагането на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. В разпоредбата на чл. 59, ал. 1 от ЗОП е регламентирано, че възложителят може да определи по отношение на кандидатите или участниците критерии за подбор, които се отнасят до: 1. годността /правоспособността/ за упражняване на професионална дейност; 2. икономическото и финансовото състояние; 3. техническите и професионалните способности. Съгласно ал. 2 на чл.59 възложителите могат да използват спрямо кандидатите или участниците само критериите за подбор по този закон, които са необходими за установяване на възможността им да изпълнят поръчката, като поставените критерии трябва да са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. Съответно в чл. 63, ал. 1, т. 2 и т. 5 от ЗОП е предвидено, че възложителите могат да изискват от участниците и кандидатите, с цел установяване на техническите и професионалните им възможности за изпълнение на поръчката, да докажат, че разполагат, както с необходимия брой технически лица и/или организации, включени или не в структурата на кандидата или участника, включително такива, които отговарят за контрола на качеството, а при обществени поръчки за строителство – лицата, които ще изпълняват строителството, така и с персонал и/или с ръководен състав с определена професионална компетентност за изпълнението на поръчката, в случай че изискването не се използва като показател за оценка на офертите.

Въз основа на посочената нормативна уредба следва извода, че в рамките на оперативната самостоятелност на възложителя е да определи предмета на поръчката и изискванията както към икономическото и финансово състояние на участниците, така и към техните технически и професионални способности, които действия обаче следва да бъдат съобразени с регламентираните в ЗОП принципи и правила, които не само защитават интересите на възложителя, гарантират и обезпечават ефективност при разходването на публични ресурси, но и целят предоставяне на еднакви условия за достъп и участие в обществените поръчки, както и равностойно третиране на кандидатите и участниците в тях. В този смисъл за гарантирането и обезпечаването на подходящ стандарт на качество за изпълнение на предмета на дадена поръчка, при формулиране на изискванията за професионална компетентност и технически възможности на персонала на кандидатите, същите следва да се основават на необходимостта от въвеждането на съответните изисквания за установяване възможността за изпълнение и съобразността им с предмета, стойността, обема и сложността на обществената поръчка, при съблюдаване на забраната за поставяне на условия, които необосновано нарушават равенството на кандидатите във възможностите им за участие. От тази гл. т. неправомерно, съотв. и в нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, би било това изискване, което е непропорционално спрямо предмета, обема и сложността на поръчката и което води или до неравнопоставеност или до неоправдано ограничаване на възможността за участие на потенциални участници. Отделно от това, поставените изисквания като цяло следва да сочат в достатъчна степен на яснота към единствения възможен начин за тяхното покриване, т. е да не водят до различно тълкуване от страна на отделните субекти, което от своя страна да води до разубеждаващ ефект от участие им в процедурата.

Както беше посочено нарушението по т.1.1 от обжалваното решение, определено като ограничителен критерий за подбор, се основава на констатацията за наличието на поставено неясно изискване по отношение на техническите и професионални способности на кандидатите в процедурата от гл.т на заложеното изискване за „общ професионален опит" минимум 5 години към предлаганите от участниците експерти. Според Ръководителя на УО тази неяснота е обусловена от липсата на посочване от възложителя дали този опит следва да е в съответното професионално направление, което се изисква да притежава експертът, или се изисква общо 5 години опит независимо от сферата, в която е придобит.

За да се отговори на въпроса ограничително ли е така заложеното изискване поради неяснота на формулировката на самото изискване, следва да се извърши преценка има ли основание изискването за „общ професионален опит“ да се тълкува в смисъла и със съдържанието, посочени в обжалваното решение - като изискване за 5 години опит независимо от сферата, в която е придобит.

Съгласно приетата Методология към действащата Национална класификация на професиите и длъжностите в Република България (НКПД-2011), длъжност е съвкупността от функции и задачи, които едно лице изпълнява на работното си място, включително в качеството му на работодател или самонает. От своя страна понятието професия представлява съвкупността от длъжности, чиито основни функции и задачи се характеризират с висока степен на сходство. Специалност пък е съвкупността от знания и умения за конкретен вид трудова дейност, включена в една професия и придобивана в резултат на формално професионално образование или обучение. Същевременно професионалната квалификация е мярка за степента на владеене на знания, умения и професионално значими качества, придобити чрез обучение или трудов опит. Придобиването на професионален опит е постоянен процес на повишаване на професионалната квалификация на работника или служителя в процеса на труда при изпълнение на възложена работа, като професионалният опит е пряко обвързан с времето, през което е заемана дадена длъжност/извършвана е определена работа. С оглед изложеното не остава съмнение, че в рамките на една професия могат да се заемат различни длъжности, сходството между които се обуславя от естеството и сферата на полагания труд, съобразно конкретно придобита специалност и професионална квалификация. Например съгласно чл. 17 от Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "Право" и професионална квалификация "юрист", студентите в специалност "Право", преминали обучение по чл. 1, ал. 2 от наредбата, изпълнили задълженията си по учебния план и положили успешно държавните си изпити, получават диплома за завършено висше образование с професионална квалификация "юрист" в образователно-квалификационна степен "магистър". След придобиване на юридическата си правоспособност лицата могат да упражняват юридическа професия и да заемат различни длъжности – юрисконсулт, адвокат, нотариус, съдебен изпълнител, съдия, прокурор и пр., всяка от които длъжности се свързва с придобито висше образование по специалността "Право" и професионална квалификация "юрист". В този смисъл липсва каквато и да е било неяснота относно заложеното изискване към експерта „юрист" за минимум 5 години общ професионален опит – очевидно се касае за придобит при упражняване на юридическа професия и заемане на длъжност, за която се изисква професионална квалификация "юрист", професионален опит, а не за такъв, придобит при упражняването на каквито и да било професии и заеманите в рамките на тях длъжности. Поставеното от възложителя изискване за експерт с професионална квалификация „юрист“ без съмнение обвързва изискването за общ професионален опит с придобит юридически стаж (т.е със стаж при упражняване на юридическа професия/ заемане на длъжност, за която се изисква професионална квалификация "юрист"), а не с общ трудов стаж (разглеждан като период/периоди от време на извършване на трудова дейност независимо от заеманите длъжности и сферите, в които е полаган трудът). Аналогични са и съображенията относно поставеното от страна на възложителя изискване за наличието на минимум 5 години общ професионален опит за останалите ключови експерти. След като възложителят изрично е заложил като изискване тези експерти да притежават конкретно образование и придобита специалност в дадени области, изискването за притежаван от тях общ професионален опит очевидно се свързва именно с времето, през което те са полагали труд на длъжност/длъжности, включени в обхвата на професиите, упражняването на които е предпоставено от придобити чрез завършено обучение професионална квалификация и образователно-квалификационна степен. Сочената от Ръководителя на УО неяснота би възникнала, ако възложителят бе поставил изискване за определен по време общ професионален опит, без да посочи областта и професионалното направление на изискваната образователно-квалификационна степен на съответния експерт, а в случая без съмнение поставеното условие за наличие на общ професионален опит е обвързано със заложеното изискване за образователно-квалификационна степен в определени области, професионални направления и професионална квалификация съгласно ПМС № 125 от 24.06.2002г.

С огледа на гореизложеното съдът приема, че поставеното от бенефициера – възложител като критерий за подбор изискване по отношение на техническите и професионални способности на кандидатите в процедурата, от гл.т на заложеното изискване за „общ професионален опит" минимум 5 години към предлаганите от участниците експерти, противно на приетото от решаващия орган, не може да бъде определено нито като „неясно“, нито като „заблуждаващо или обезкуражаващо потенциалните кандидати“, нито като ограничаващо, още по-малко като „предпоставка за неравно третиране и допускане на дискриминация на участниците“. Формулираното от възложителя изискване за „общ професионален опит“ в контекста на останалите заложени изисквания относно изискуемата се професионална квалификация на персонала, с който трябва да разполагат участниците, е ясно и еднозначно по смисъл и по съдържание. Ето защо необосновано Ръководителят на УО на ОПРЧР 2014-2020 е приел наличието на допуснато от бенефициера Община Стара Загора нарушение на чл. 59, ал. 2 от ЗОП във връзка с чл. 2, ал. 1, т.1 и т.2 от ЗОП (по т.1.1 от решението), което да бъде квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности във връзка с чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) №1303/2013 и съотв. съставляващо основание за определяне на финансова корекция.

Нарушението по т.1.2 от обжалваното решение се свързва със заложеното от възложителя като критерий за подбор изискване участниците да разполагат с експерт „юрист" и експерт „управление на риска", което изискване според Ръководителя на УО не е необходимо за изпълнение на услугата – предмет на обществената поръчка. Прието е, че от описаното в документацията и в техническата спецификация не можело да се направи извод по отношение на конкретните ангажименти на експерт „юрист" и експерт „управление на риска" при организирането и провеждането на обучения и консултации за насърчаване на самостоятелна заетост и в този смисъл липсвало основание да се изисква като необходимо за изпълнението на поръчката наличието на експерти с посочената професионална квалификация.

Противно на приетото от решаващия орган, в одобрената от възложителя техническа спецификация (л.390 и сл.), за която няма данни да е санкционирана като неотговаряща на изискванията на ЗОП или на целта на финансирания проект, като дейност, която трябва да бъде реализирана в рамките на изпълнението на предмета на обществената поръчка, се предвижда и подготовката на документи за регистрация на самостоятелна стопанска дейност, включително и предоставянето на юридическа и счетоводна помощ. Поставено е и изискване изпълнителят да съдейства на 8 лица да регистрират собствени дружества, за да стартират собствена стопанска дейност. С оглед на това необосновани и неправилни се явяват в случая изводите на Ръководителя на УО, че изискването участниците да разполагат с ключов експерт „юрист" не е свързано с предмета на обществената поръчка и съотв. че за изпълнението на предвидените в техническата спецификация дейности от значение е единствено професионалната компетентност на лекторите и консултантите, включени в дейностите по обучение и консултация. Ако и предвидената от възложителя в техническата спецификация дейност по подготовка на документи за регистрация на стопанска дейност и за предоставяне на юридическа помощ, да не е посочена като отделна дейност/услуга - предмет на обществената поръчка, при липса на индикация тази дейност да е била отречена като допустима от РУО на ОПРЧР 2014-2020г. и тъй като без съмнение подготовката и стартирането на стопанска дейност са процеси, неразривно свързани с възникването на обществени отношения, регулирани от специфични правни отрасли и изискващи определени юридически познания, като най-малко такива са необходими при регистрацията на търговски субект по реда на ТЗ и ЗТРРЮЛНЦ, може да се направи извод, че за изпълнението на дейностите, за които се възлага обществената поръчка, е било необходимо участниците в процедурата да разполагат с експерт с професионална квалификация „юрист“. На следващо място доколкото „управлението на риска“ може да бъде дефинирано като процес по идентифициране, анализиране и оценка на рисковете, свързани с постигането на целите и задачите на организацията и предприемането на действия за минимизирането на рисковете до приемливи нива, който процес включва в себе си и вземането на управленски решения, необходимостта от експерт в тази област в случая е оправдано от гл. т на една от основните дейности, включени в предмета на обществената поръчка - обучения, свързани с развитие на предприемачески, управленски и бизнес знания и умения и разработване на бизнес идеи и бизнес планове и определените като задължителни елементи от съдържанието на обучителните модули. И не на последно място – след като възложителят не е поставил конкретни изисквания към техническите и професионални способности на участниците от гл. т. на това същите да разполагат с определен брой обучители/преподаватели и консултанти извън посочените експерти, очевидно възложителят, в рамките на оперативната си самостоятелност е преценил, че именно експерт „юрист" и експерт „управление на риска" следва да бъдат ангажирани за изпълнение на предвидените дейности в съответствие с професионалната си квалификация и професионален опит – за провеждането на информационни събития, мотивационни мероприятия и обучения, свързани с развитието на предприемачески, управленски и бизнес знания и умения и предоставянето на консултантски услуги за разработване на бизнес идеи и бизнес планове за управление на самостоятелна стопанска дейност от лица от уязвими групи, в т.ч оказването на юридическа и счетоводна помощ на лица от групи в неравностойно положение за стартиране на самостоятелна стопанска дейност; за подготовката на необходимите документи и за регистрация на стопанската дейност. В този смисъл заложеното в случая от възложителя като критерий за подбор изискване екипът по изпълнение на предвидените дейности да включва експерт „юрист" и експерт „управление на риска", противно на приетото от Ръководителя на УО, е свързано с предмета на обществената поръчка и е пропорционално на този предмет, като същото се явява и необходимо с цел гарантирането на подходящ стандарт на качество за изпълнение на предмета на обществената поръчка - с участието на експерти с посочените професионална квалификация и професионален опит в най-голяма степен биха били реализирани дейностите – предмет на обществената поръчка (съобразно вида и съдържанието на предвидените в техническата спецификация за изпълнение дейности) и съотв. максимално биха били постигнати целите на одобрения проект по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, което от своя страна би обезпечило ефективност при разходването на средствата от ЕСИФ от получателя на безвъзмездна финансова помощ. Ето защо поставеното минимално изискване за професионални възможности на кандидатите/участниците нито е в нарушение на чл.59, ал.2, изр. второ от ЗОП, нито е ограничаващо участието на стопанските субекти.

С оглед на гореизложеното и в контекста на Решение на СЕС от 31.03.2022г. по дело С-195/21, необосновано Ръководителят на УО на ОПРЧР 2014-2020 е приел наличието на допуснато от бенефициера нарушение (по т.1.2 от решението), квалифицирано като нередност по т. 11, б. „в“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, съставляващо основание за определяне на финансова корекция.

Нарушението по т.1.3 от обжалваното решение се основава на констатацията за незаконосъобразна методика за определяне на комплексната оценка на офертите по показател „Техническо предложение“, обоснована със съображения, че при определянето, съотв. при дефинирането на условията досежно наличието и оценяването на „надграждащи минималните изисквания обстоятелства", са допуснати неясни формулировки, поради което методиката не осигурява обективно, прозрачно и конкурентно класиране на офертите.

Съгласно чл. 70, ал. 5 от ЗОП показателите, включени в критериите по ал. 2, т. 2 и 3 (икономически най-изгодната оферта се определя въз основа на един от следните критерии за възлагане: ниво на разходите, като се отчита разходната ефективност, включително разходите за целия жизнен цикъл; оптимално съотношение качество/цена, което се оценява въз основа на цената или нивото на разходите, както и на показатели, включващи качествени, екологични и/или социални аспекти, свързани с предмета на обществената поръчка), трябва да са свързани с предмета на поръчката, като те могат да съдържат фактори, които се отнасят до всеки етап от жизнения цикъл на строителството, доставките или услугите, независимо че тези фактори не се отнасят до характеристиките, посочени в техническите спецификации, но не трябва да дават неограничена свобода на избор и трябва да гарантират реална конкуренция. В разпоредбата на чл. 70, ал. 4 от ЗОП е предвидено че показателите, включени в критерия по ал. 2, т. 3 от ЗОП (оптимално съотношение качество/цена) могат да съдържат: 1. измерител на качество, включително технически параметри, естетически и функционални характеристики, достъпност, предназначение за всички потребители, социални, екологични и иновативни характеристики и иновативни търговски техники и условия; 2. организация и професионална компетентност на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката, когато качеството на ангажирания с изпълнението на поръчката персонал може да окаже съществено влияние върху изпълнението на поръчката, или 3. обслужване и поддръжка, техническа помощ и условия, като: дата на изпълнение, начин и срок на изпълнение или срок на завършване. С нормата на чл. 70, ал. 7, т. 1, т.2 и т.3, б. „б“ от ЗОП е регламентирано, че в документацията възложителят посочва методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател, като начинът трябва да дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации; да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите; да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка, като не се допуска оценяване на пълнотата и подхода при представяне на информацията.

Необоснован е направеният от решаващия орган извод за неясни формулировки при определянето и дефинирането на условията досежно наличието и оценяването на „надграждащи минималните изисквания обстоятелства", имащо за последица невъзможност методиката за оценка да осигури обективно, прозрачно и конкурентно класиране на офертите. Предвид детайлно представения в табличен вид подход за оценяване, следва да се приеме, че в случая заинтересованите икономически субекти са информирани и то в достатъчна степен на яснота, че за да получат максималния брой точки по показател „Техническо предложение“ – 100 т., техническите им предложения от една страна трябва да съдържат предложен подход за изпълнение на поръчката, осигуряващ изпълнението на минималните изисквания на възложителя, посочени в техническата спецификация, както и да съдържат описание на дейностите, които ще бъдат извършени при изпълнение на обучението във връзка с постигане на поставените от възложителя резултати, а от друга страна да съдържат всички предвидени надграждащи минималните изисквания обстоятелства. Не буди каквото и да е било съмнение, че техническите предложения, покриващи единствено минималните изисквания на възложителя и съдържащи описание на основните дейности, които ще бъдат изпълнявани, ще бъдат оценени с 40 т., а тези, при които са налични надграждащи обстоятелства (елементи), съобразно броя им, ще бъдат оценявани допълнително съответно с 10 т., 20 т., 30 т., 40 т., 50 т. и 60 т. При детайлно запознаване с документацията на поръчката, в т. ч техническата спецификация и образеца на техническо предложение, се установява, че минималните изисквания, на които е предвидено да отговарят техническите предложения се свеждат до пълно съответствие на предложените дейности със заложените такива в техническата спецификация, както и с представянето на съответен подход за реализирането на тези дейности, като по отношение последния на участниците е дадена възможност за свободна преценка, досежно вида и съдържанието му. Предвиденото в методика присъждане на допълнителни точки в случай, че в техническото предложение на участника се съдържат надграждащи минималните изисквания обстоятелства, от своя страна гарантира избора на оферта, която в максимална степен ще предложи ефективно и целесъобразно изпълнение за възложителя. Не се споделят изложените в обжалваното решение съображения, че с изискванията на методиката не се предвижда качествено оценяване на предложенията, а единствено количествено такова, предвид отдаденото значение на броя на наличните в техническото предложения надграждащи обстоятелства. В конкретния случай посочването на всяко едно от надграждащите минималните изисквания обстоятелства допринася за ефективно повишаване качеството на цялостното изпълнение, предвид това, че съобразно индивидуалните си възможности и компетенции участниците предлагат и допълнителни, надграждащи елементи, добавяйки чрез тях по-голяма стойност на предвиденото изпълнение и то най-малкото чрез доразвиване на основното си предложение. Не се споделят и доводите, че са налице неясноти във формулировката на отделните изисквания към надграждащите обстоятелства, водещи до неяснота за начина на оценяване на предложените такива. В Методиката за определяне на комплексната оценка на офертите, ясно, точно и еднозначно е определен начина за оценяване по показател „Техническо предложение“ съобразно степента на съответствие с минималните изисквания и по всеки от елементите на предвидените допълнителни (надграждащи) минималните изисквания обстоятелства. Разписани са точни указания относно съдържанието на надграждащите минималните изисквания обстоятелства, за които ще бъдат присъждани допълнителни точки, като еднозначно са формулирани определени по съдържание дейности, изисквания и разяснения, така, че да се избегне възможността за субективно оценяване. Обявеният начин за оценяване е валиден за всички потенциални кандидати и участници, като заложените надграждащи минималните изисквания обстоятелства, осигуряващи възможност за по – високо оценяване на офертите, осигуряват достатъчно информация на кандидатите за правилата, по които ще се прилага и оценява всеки един от елементите, включени в надграждащите компоненти. Присъждането на по-голям брой точки е поставено в зависимост от обективни критерии, отчитайки както организацията и начина на изпълнението на дейностите, така и организацията на работа на участника, като целта е да се оцени в най-висока степен способността на потенциалните изпълнители за качествено изпълнение на предмета на поръчката. Начинът за определяне на оценката дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, съответствието му с предмета на обществената поръчка и техническата спецификация и да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения. Противно на приетото от решаващия орган, изводите на оценителната комисия, обективирани протоколите, не водят до заключение за субективизъм при оценяване на офертите – непризнаването от помощния орган наличието на конкретни надграждащи елементи се основава на обективни съображения, изведени от същността и съдържанието на заложените изисквания. В тази връзка и доколкото допускането на нарушението по т.1.3 от обжалваното решение от фактическа страна почти изцяло е обосновано с извършеното оценяване на участника „Ди Пи Вю“ ЕООД, съотв. с направеното от Комисията оценяване, следва да се отбележи, че дали оценяването на участниците е извършено при правилно приложение на методиката за оценка и съобразно техническата спецификация и останалите заложени от възложителя изисквания, не е предмет на разглеждане и обсъждане, тъй като такова нарушение не е вменено на бенефициера – възложител, нито е квалифицирано като нередност и съотв. като основание за определяне на финансова корекция.

Ето защо съдът приема, че фактически, правно и доказателствено необоснован е направеният от Ръководителя на УО на ОПРЧР извод за допуснати от бенефициера, в качеството му на възложител на обществена поръчка, нарушения на чл. 70, ал. 5 и ал.7 от ЗОП. Изложените в обжалвания акт фактически констатации, с които е обосновано възприетото административно решение за наличие на неяснота по смисъл и по съдържание при описанието на надграждащите компоненти, се основават на приложен формалистичен подход и извършен фрагментарен анализ на обхвата и съдържанието на елементите, включени в надграждащите минималните изисквания обстоятелства, при който анализ отделни изречения и изрази са разгледани и тълкувани извън контекста на дадените на участниците разяснения в указанията за подготовка на предложението в съответната част. С оглед недоказаността на твърдяното от административния орган като допуснато от бенефициера нарушение (по т.1.3 от решението), не е налице и нередност по см. на т. 11, б. „б“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности и съотв. липсва основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ.

С оглед на гореизложеното необосновано, от гл.т на доказателствата и неправилно, от гл.т на закона Ръководителят на УО на ОПРЧР 2014-2020 е приел, че в проведената процедура за обществена поръчка по реда на чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП с предмет: „Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект „С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора“, от възложителя са допуснати нарушения на чл. 59, ал. 2 и чл.70, ал.5 и ал.7 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, дефинирани като нередност по см. чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) №1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета. Съответно не е налице материалноправното основание по чл.70, ал.1, т.9 от ЗУСЕФСУ за определяне на финансова корекция на бенефициера Община Стара Загора по т. 11, б. „б“ и б. „в“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ. Подадената от Община Стара Загора жалба е основателна, а оспореното решение на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, като постановено в противоречие и при неправилно приложение на материалния закон, следва да бъде отменено.

Предвид изхода на делото искането на жалбоподателя за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение следва да бъде уважено, като на основание чл.143, ал.1 от АПК, в тежест на Министерство на труда и социалната политика следва да бъде възложено заплащането на възнаграждение за осъществената от юрист правна защита на Община Стара Загора, определено в размер на 200.00 лв., съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ.

Водим от горните мотиви и на основание чл.172, ал.2, предложение второ от АПК, Старозагорският административен съд,

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ по жалба на Община Стара Загора, представлявана от Кмета на общината - Ж. Т., Решение с рег. № BG05M9OP001-2.056-0001/24 от 15.01.2024г. на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 – Главен директор на Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти“ в Министерство на труда и социалната политика, с което на бенефициера Община Стара Загора е определена финансова корекция в размер на 25 % върху отчетените и допустими разходи по договор за услуга от 24.10.2022г. с „НЮ АЙДИАС КОНСУЛТ“ ЕООД на обща стойност 76 000лв без ДДС (91 200лв. с ДДС), като незаконосъобразно.

ОСЪЖДА Министерство на труда и социалната политика да заплати на Община Стара Загора сумата от 200.00 лв. (двеста лева) – юрисконсултско възнаграждение.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.