Р Е Ш Е Н И Е№ 207
гр. Монтана, 5
май 2021 г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – МОНТАНА, в открито съдебно заседание на 15 април 2021
г. в състав:
Председател: РЕНИ ЦВЕТАНОВА
при секретаря: ДИМИТРАНА ДИМИТРОВА, като разгледа
докладваното от СЪДИЯ РЕНИ ЦВЕТАНОВА, V състав, Адм.д. № 119 по описа за 2021
г., за да се произнесе взе предвид следното:
Производството по делото е по реда на чл. 60 и сл. от ЗУСЕСИФ,
във връзка с чл. 144 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба на Община Якимово, представлявана от Кмета
Г*** Г*** против Решение за верификация от 22 02 2021 г. на Зам главен Директор
на ГД ЕФМПП в МТСП и Ръководител на УО на ОП „Развитие на човешки ресурси”
2014-2020 г., с което е определен общ размер на неверифицираните разходи по
постъпило искане за междинно плащане – 18320.97 лв.
С жалбата е внесена дължимата държавна такса в размер на 183,21
лева, съгласно чл. 27, ал. 6 от ЗУСЕСИФ.
В жалбата се навеждат съображения, че в оспорваната част
издаденото Решение е незаконосъобразно, неправилно и немотивирано, поради което
в тази си част, същото следва да бьде отменено и на община Якимово да бъдат
верифицирани неверифицираните разходи. Твърди, че посочено правно
основание за недопустимост на разходите - чл. 57, ал. 4 и ал. 6 от ЗУСЕИФ не е
мотивирано, като единственият аргумент, че не е представена окомплектована документация, осигуряващи увереност относно разходването по предназначение на
закупените материали в съответствие с принципите на доброто финансово
управление (икономичност, ефективност и ефикасност), не сочи съществено
нарушение на договора или закононарушение от страна на бенефициента, а са
субективни разсъждения на проверяващите за логиката на доказване, както и
недопустимо правно тълкуване на съдържанието на договора между бенефициента и
управляващия орган. В оспореното Решение няма позоваване или препращане към
друг документ, съставен в хода на административното производство, който да
съдържа фактически установявания, т.е. в случая липсват фактически и правни
основания за издаване на оспореното решение в неверифицираната част, което го
прави незаконосъобразно. Счита, че при условията на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ не
се формира отказ поради недопустимост на разхода на някое от основанията в чл.
58 и 59 от ЗУСЕСИФ, а поради това, че не са налични изискуемите доказателства,
въз основа на които органът може да направи обоснован извод за допустимостта
или за недопустимостта им, респ. това е разход, при осъществяването на който
вероятно е допуснато нарушение на приложимото право, поради което до
установяването по надлежния начин на това обстоятелство той не трябва да бъде
възстановяван, а в процесното решение ответникът никъде не се позовава на чл.
64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Позовава се на Решение № 5503 от 11.04.2019 г. по адм. д.
№ 11930/2018 г. на ВАС и приетото от Управляващия орган, че неверифицирания
разход е от категорията одобрени в проекта разходи, признати по вид и размер, изрично посочени в бюджета, неразделна част от
договора,
съгласно чл. 57, т. 2, което гарантира тяхната ефикасност по
отношение постигане целите на проекта. Спорът е дали закупените материали за дейност 3 „Подобряване достъпа до и предоставяне на качествени
социални и здравни услуги” следва да бъдат разходвани по време на сесиите или е допустимо
практическата работа със семействата да се осъществи извън тях. За доказване на факта, че са закупени същите материали
като количество и стойност, каквито са договорени в договора за безвъзмездна
финансова помощ BG05M9ОP001-2.018-0001-С01, към искането за плащане са
представени фактури с номера ********** от 03.09.2019 г., ********** от
03.09.2019 г., ********** от 02.01.2020 г. и ********** от 16.04.2020 г. на
обща стойност 31832.97 лв., от които Общината е поискала да бъдат верифицирани
17122.40 лв., колкото е стойността на раздадените от фирмата-изпълнител за
дейността продукти през отчетните периоди до момента, която стойност е в
съответствие с приложените към отчетите приемо-предавателни протоколи за
заприходяване на материалите, приемо-предавателни протоколи за предаване на същите
от общината на фирмата-изпълнител на дейността и отчетите на наетите за
изпълнение на дейността специалисти за отчетния период. За реализацията на
закупените материали целесъобразно, доказателствата са свързани с използването
им в рамките на изпълнение на дейността от участващите в проекта лица. С оглед
доказване на изпълнението на дейността, всеки родител е получил срещу подпис
материали, единствено, по време и във връзка със сесиите със специалистите,
участващи в процесната дейност. Счита, че няма изрична регламентация определяща
начина на доказване на изпълнението на съответната дейност, както и че
Управляващият орган, по никакъв начин не оспорва, че всички сесии са проведени
и че всички материали са използвани от включените в проекта лица, напротив - в
мотивите си потвърждава тези факти. Възразява по твърдението на ответника, че е
налице несъответствие между част от провежданите теми на груповите консултации
и естеството на включените в тях материали, тъй като темите, които са разглеждани
с родителите са провеждани под формата на лекция и последваща дискусия, както и
практическа част, по време на която са обсъждани и допълнителни въпроси, които
интересуват родителите, излизащи извън рамките на темата, но свързани с
постигане целите на проекта. Никъде в договора, нито в Насоките за
кандидатстване, както и в Ръководство за управление и изпълнение на проекта,
утвърдено от Управляващия орган, не са заложени изисквания за минимален,
максимален или точен брой на използваните материали. Определяне на техният брой
целесъобразно е бил предоставен на бенефициента, и е съобразен единствено с
личните качества и умения, както и предвид нуждите от обучение и практика на
участващите в проекта лица и целта на проекта - да се формират и усъвършенстват
родителските им умения. Моли, съдът, да оцени фактите, че с оглед вида на
материалите описани в договора за безвъзмездна финансова помощ - пюрета, каша,
адаптирано мляко, паста и четка за зъби, пелени, мокри кърпички, бебешки сапун,
бебешко олио, бебешка пудра и др. подобни, не може да се направи обоснованият
от Управляващия орган извод, че практическите занятия по миене на зъби, миене
със сапун на малки деца, приготвяне на храна, почистване на новородени бебета с
мокри кърпи, пудрене, сменяне на памперси, хранене е възможно, допустимо и
приемливо да бъде извършвано в общите публични помещения, където се провеждат
сесиите със специалистите пред погледите на другите деца, майки и бащи, при
отсъствие на бани, мокри помещения, кухни и т.н. и то в условията на извънредно
положение във връзка с разпространението на covid 19. В одобреното проектно
предложение в раздел „Начин на изпълнение" на дейност 3 „Предоставяне на
качествени социални и здравни услуги" е предвидено, че ще се закупят
материали, които ще се използват за пряката работа с целевите групи,
Бенефициентът е посочил следното „Материалите ще се използват по време на
провежданите сесии, като това допринася за нагледно представяне от
специалистите на въпросите за родителството и за добиване на практически опит
при отглеждане на децата до 7 г." Начинът на използване на материалите,
видно от текста е 1. По време на сесиите от специалистите, за нагледно
представяне и 2. За добиване на практически опит от родителите, каквато е и
идеята заложена в Проекта, а именно едната част от материалите да се използват
от специалистите с цел „онагледяване" на сесията, а останалата друга част
се предоставя на родителите, за да добият практически опит при прилагането им,
както и че в проектното предложение и договора сключен между страните не е вписана
изрична забрана за осигуряване на материали за придобиване на практически опит
от участниците в проекта. Самото описание „придобиване на практически
опит" съдържа в себе си множество практически занимания с цел овладяване
на проблемните моменти в родителството. Поради това предоставянето/раздаване на
материали на включените в проекта лица - деца и родители не е в противоречие с
Условията за кандидатстване относно допустимите дейности по ОП РЧР по
процедурата (Направление „Подобряване достъпа до социални и здравни
услуги"). Нито в условията за кандидатстване по процедура
BG05M90P001-2.018 „Социално- икономическа интеграция на уязвими групи.
Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование" - Компонент 1,
нито в проекта на Община Якимово, нито в Ръководство за управление и изпълнение
на проекта, утвърдено от Управляващия орган, е посочено конкретно условие как
да се разпределят материалите, които се използват за пряката работа с целевите
групи. Поради това всяко твърдение, за завишено или занижено количество на
използваните материали е субективно и зависи от личната гледна точка и мнение
на проверяващия документацията и не следва да предизвиква негативен резултат за
бенефициента. Счита, че следва да се вземе предвид основната цел на дейността,
залегнала в проектното предложение, а именно, че чрез използването от
специалистите и родителите на въпросните материали в рамките на количеството
предвидени сесии, да бъде добит практически опит, относно родителството. Броят
на индивидуалните и групови сесии, темите на същите, видовете материали, които
ще се използват са предварително известни на Управляващия орган и са обект на
оценка, като част от проектното предложение, което е одобрено. Моли, да се
вземе предвид и обстоятелството, че не съществуват нормативно установени
правила за разпределяне/фиксиране на материали спрямо целеви групи, за да може
безспорно да бъде установено и правно да се аргументира, дали има данни
цитираните принципи за ефективност, ефикасност и целесъобразност да са
нарушени, в случаите, когато проектът се изпълнява съобразно одобрения и
договорен бюджет с ГД ЕФМПП, МТСП и има безспорни доказателства, че материалите
са достигнали до участниците /което ответника също не оспорва/ в проекта и са
постигнати заложените в проекта и договора индикатори за резултат. По отношение
на сумата от 1198.57 лв., представляващи отчетени разходи по бюджетен ред VI.13.1
„Единна ставка, Непреки разходи" същите следва да бъдат верифицирани, при
верифициране на разходите за процесиите материали, тъй като в този случай, по
отношение на отчетените разходи по бюджетен ред VI.13.1 ще бъде изпълнено
условието на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ УО да верифицира непреки
разходи в размер на 7 на сто от отчетените допустими преки разходи на основание
чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ, във връзка с чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПМС
189/2016, във връзка с чл. 68, б (а) от Регламент 1303/2013, във връзка с
раздел 12.3 Допустими разходи от Условията за кандидатстване по процедурата.
Моли да се отмени оспореното Решение и да им се присъдят разноските в хода на
делото. В с.з. и писмени бележки, процесуалният представител на Община Якимово,
адв. Л.Н. поддържа жалбата и излага аналогични съображения. Позовава се на
одобреното проектно предложение и предвидените средства за материали в размер
на 42000 лева в графа „Начин на изпълнение” на дейността /л. 61/ Счита, че ответникът е бил
наясно с това какви материали се закупуват, на каква стойност и колко лица ще
ги ползват, т.е. имал е ясна представа какво представлява процесната дейност.
По отношение на лицата в Договора за БФП, т. 8 „План за изпълнение/Дейности по
проекта /информаицята/”, „Описание” за Дейност „Подобряване достъпа до и
предоставяне на качествени социални и здравни услуги” е записано, че „в
рамките на дейността да бъдат обхванати поне 70 семейства.”, а предвид факта, че всяко семейство
се състои поне от два члена - родител и дете, а в конкретния случай доста
повече - то в дейността мининмум са обхванати 140 лица. По отношение на
материалите също в Договора за БФП, т. 8 „План за изпълнение/Дейности по
проекта (информация)/ за Дейност „Подобряване достъпа до и предоставяне на
качествени социални и здравни услуги”, в Начин на изпълнение е записано, че „За
провежданена дейностите ще се закупят материали, пряко свързани с провеждане на
сесиите с целевите групи-пюрета,
каша, адаптирано мляко, паста и четка за зъби, пелени, мокри кърпички, бебешки
сапун, бебешко олио, бебешка пудра и др. По този начин ще се онагледят провежданите сесии, ще се провокира
искрен интерес у родителите и децата,като ще се гарантира траен ефект от
състоялите се беседи и дискусии. Материалите ще се използват по време на
провежданите сесии, като това допринася за нагледно представяне от
специалистите на въпросите за родителството и за добиване на практически опит
при отглеждане на децата до 7г. За успешното функциониране на дейността се
планира закупуване на канцеларски материали/папки ПВС, класьори,хартия, тонер
касети и др./; постелен материал,хигиенни препарати за почистване и хигиенизиране
на помещенията и др." На същото място е посочена и стойността на
материалите „Планираната стойност за извършване на оценки и анализи е
40000лв.,отразена в б.п. 7.1; за прякото предоставяне на соц. и здравни услуги
се планират142585лв. в б.п.12.1; за материали
42000 в б.п.", както
и техният вид, а именно: такива, пряко свързани с провеждане на сесийте
- процесните материали; канцеларски материали и постелен материал и хигиенни
препарати за почистване и хигиенизиране на помещенията. Не се оспорва от
ответника равняването на обобщени суми с крайните продукти, както и не се
оспорва проследимостга им от тяхното закупуване до достигането им до
специалистите и участващите в проектът, съответно сесиите, лица. В оспорваното
Решение не са наведени аргументи в посока, че изпълнението на процесната
дейността е препятствало или опорочило постигане целите на проекта, както и
отчетените данни и резултати от проекта, не оспорва изпълнението на дейността,
елемент от която са процесиите материали. Основната цел на дейността по проекта
е повишаването на знанията и уменията на бъдещите родители, както във връзка с
особеностите на раждането, така и във връзка с нуждите на новороденото и
необходимата подходяща семейна среда за отглеждането на детето и създадена
среда, в която всички страхове, притеснения и въпроси на бъдещите и на младите
родители да бъдат изказани и споделени. Всички използвани материали по време на
сесиите са пряко свързани с постигане целите на дейността - повишаване на
родителския капацитет, формиране на родителски умения, разширяване на
подкрепата, изграждане и развитие на умения за адекватна грижа и справяне с
проблемите на ранното детско развитие и т.н. Механизмът на разход на описаните
количества при онагледяването на цитираните теми е следният: специалистът представя
съответната тема пред присъстващите лица. Така например се представя процеса на
раждане и първите грижи за децата, което изисква умения за хранене, поддържане
хигиената на детето и др. подобни. Тъй като не всички родители споделят
кърменето и хранят децата си с адаптирани храни, именно затова се провежда и
темата за ползата от кърменето. Но в случай, че родителят е решил окончателно
да не кърми, пък му се дават напътствия за пълноценното хранене на малкото дете
с готови храни. Този пример илюстрира, колко е тънка границата между отделните
проблеми, които са разисквани по време на сесиите и как плавно преминават
темите една в друга и съответно практиката изисква предварителното планиране на
различни материали за всяка сесия, независимо от това дали на пръв поглед те са
пряко свързани с конкретната тема, но при всички случаи са свързани с постигане
на глобалната цел - повишаване на родителските умения на младите родители. В
общности, където не е редовна практика миенето на зъбите на малкото дете,
използване на памперси. мокри кърпи и т.н. са необходимо значително повече
повторения, както и влагане на значително повече материали за да се превърне
наученото в рутина за родителите. Навици не могат да бъдат изградени с една лекция или с „онагледяване", а се изграждат
с бавно натрупване на знания и систематично изграждане на практически умения у
участниците.
Ответната страна
- Главен директор на Главна дирекция „ЕФК”, Ръководител на УО на ОПИК 2014 –
2020 г., чрез процесуалния си представител И*** Д*** в проведеното о.с.з.
оспорва жалбата. Твърди че е издадено предходно Решение № 3, което е влязло в
законна сила, по което искане за плащане са представени фактури с № **********,
№ ********** и № **********, които разходи за материали са приети за недопустими,
поради което съдът не би следвало да се произнася по тях предвид, че има влязъл
в сила административен акт, на същото правно основание за същите факти, т.е.
единственото, по което Съдът има право да се произнесе е по фактура № **********,
която е за 1101.06 лева, тъй като при постановяване на това решение УО не е
действал в условията на чл. 64, каквото е твърдението на оспорващата Община. Не
могат да се поискат отново, защото органът вече се е произнесъл с влязъл в сила
акт, който е приел, че тези разходи, за тези три фактури, са недопустими. По
отношение на последната фактура, същата е нова и по нея няма произнасяне и
единствено тя следва да бъде разгледана в настоящото производство. По отношение на обществените поръчки, те не
се съгласуват с УО, както е било в предходния програмен период 2007-2013 г.
Условията за кандидатстване определят рамката и видовете дейности, в които
кандидат бенефициентите имат право да оперират на база одобрените дейности.
Одобряването на дейностите и разходите по програмите е на база на това, какви
са нуждите на бенефициента. В случая в дейност 3, която е спорната, става
въпрос за провеждане на обучение на лица от маргинализираните групи – обучение
чрез нагледни материали, което се прави на място и им се показва, а от представените
доказателства от самият бенефициент, тъй като съгласно чл. 60 верификацията
може да е само по негово искане и верификацията става само на базата на
доказателствата представени от бенефициента, тези материали са раздавани, което
всъщност не е спорен въпрос. В дейност 3 пише, че материалите служат за
онагледяване, как да се научат тези групи от хора, да правят определени неща
като родители. В жалбата е описано ясно, че те са ги раздавали, за да могат в
къщи да се учат. Предвид количествата, съгласно протоколите, може да се види,
че някои от лицата участват в повече от едни и същи теми на обучение, раздават
им се материали по няколко пъти за едно и също обучение, което не може да се
приеме за допустим разход, защото в дейността не е предвидено такова стимулиране.
Самият проект е за показване, а не за раздаване за в къщи и от тази гледна
точка изпълнението противоречи на дейността, която е разписана в проектното
предложение и което е част от административния договор, с което го и нарушават.
Одобряването на проектното предложение е изцяло на база на това, което
бенефициента иска. Бройки няма описани вътре, има описани индикатори (стр. 63,
т. 9 от Проектното предложение). Целевата стойност, това всъщност е бройката
хора, които ще бъдат включени в целия проект. Материалите и консумативите, са
одобрени като обща стойност в бюджета, без разбивка и са за всички лица, и
всички дейности по проекта, т.е. няма как да се извлече за дейност 3 точно
колко нагледни материали ще бъдат раздадени, такива бройки няма. Проектното
предложение и всички проектни предложения, които се одобряват от УО, е на база
на това, от което бенефициента има нужда, което не означава, че могат да харчат
в тези стойности, без да имат нужда, с оглед принципа за ефективност,
ефикасност и икономичност, който е отбелязан в чл. 2 от ЗУСЕСИФ и в чл. 33 Регламент
№ 1046/2018, които са и нарушените правни норми. В случая са нарушени и трите
принципа по чл. 33, който дава и определението за тях, което е описано и може
да се види в цялото изложение на акта. Още в самото негово начало, в първия
абзац е записано, че и трите принципа са нарушени. Относно повторно предявените
разходи, защото те са предявени веднъж, с уточнението, че там има влязъл в сила
акт, поради което има предвид само фактурата от 1101.06 лева. В решението е посочено
още едно правно основание за липсата на одитна следа по т. 6 от чл. 57, като твърдението
на Ръководителя на УО е, че липсва одитна следа по отношение на доказването на
самото проектно предложение, т.е. че материалите са използвани за онагледяване.
Няма одитна следа за това, че са ползвани хората да се научат от тях, а са им
раздадени, което е различно от научаването. В писмена защита излага същите
съображения.
Прокурор Галя
Александрова, встъпила при условията на чл. 16, ал. 1, т. 3 от АПК, дава
мотивирано заключение за правилност на оспореното решение. Същият е издаден в
изискуемата от закона писмена форма, като съдържа фактически и правни основания
за издаването му с оглед изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Счита, че
не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените
правила, които да водят до незаконосъобразност на оспореното решение. Уредбата
на плащанията, верифицирането и сертифицирането на разходи е включена в чл. 60
- чл. 68 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни
фондове. Съобразно посочените норми междинни и окончателни плащания се
извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените
разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез
междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи,
верифицирани от управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ
управляващият орган извършва верифициране на разходите въз основа на проверка
на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място,
когато това е приложимо. В чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ конкретно са изброени
условията за допустимост на разходи и същите са общовалидни за всички
оперативни програми, като в т. 4 на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕСИФ е предвидено, че
разходите се считат за допустими, ако са извършени законосъобразно съгласно
приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Така
посоченото условие следва да е налице едновременно с останалите изисквания на
чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Верифицирането на извършените от бенефициента разходи
по изпълнението на проекта е вид проверка, която се прави с цел одобряване или
отказ да бъдат изплатени на бенефициента исканите суми. Резултатът е обусловен
от преценката на тяхната допустимост. Последната се определя от съответствието
на извършените разходи с нормативно регламентираните условия. По делото
безспорно е установено, че бенефициентът е направил разходи, които излизат
извън рамките на определените в административния договор. В същия в подсекция:
„Начин на изпълнение“ на дейността е определено: „За провеждане на дейностите
Община Якимово ще закупи материали, пряко свързани с провеждане на сесиите с
целевите групи – пюрета, каша, адаптирано мляко, паста и четка за зъби, пелени,
мокри кърпички, бебешки сапун, бебешко олио, бебешка пудра и др. подобни. За
сесиите, свързани със здравословното и питателно хранене на по-големите деца,
ще се закупят зърнени храни, здравословни десертни, блокчета, ядки,
безглутенови храни и др. подобни. По този начин ще се онагледят провежданите
сесии, ще се провокира искрен интерес у родителите и децата като ще се
гарантира траен ефект от състоялите се беседи и дискусии. Материалите ще се
използват по време на провежданите сесии, като това допринася за нагледно
представяне от специалистите на въпросите за родителството и за добиване
на практически опит при отглеждане
на деца до 7 години“. Така формулиран
начинът на изпълнение на дейността не
налага никакво тълкуване. Същият е точно и ясно определен - закупените
материали да се използват за демонстрация. Община Якимово обаче не
използва закупените продукти по предназначение - същите се предоставят на участниците в
сесиите и дискусиите. Липсват каквито и да било доказателства, че с продуктите
е извършвана демонстрация и онагледяване в рамките на провежданите дискусии.
Точно обратното – от приложените от общината доказателства към искането за
междинно плащане – фотоснимки, се установява, че продуктите, с които следва да
се прави демонстрация, са опаковани и приготвени за раздаване на участниците в
сесиите и дискусиите срещу подпис. Т.е. налага се извод, че демонстрация не е
правена и че продуктите са закупени с цел
раздаване на участниците, което на практика е сторено. Това е нарушение
на сключения административен договор и основание за неверифициране на
извършените разходи в размер на 17122.40 лева. Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 4 от
ЗУСЕСИФ УО верифицира непреки разходи в размер на 7 % от отчетените допустими
преки разходи. Следователно намаляването
на допустимите преки разходи е основание
за намаляване и на непреките разходи със седем процента, а именно 1198.57 лева,
или неверифицираните разходи съгласно обжалваното решение са правилно
определени в общ размер 18320.97 лева.
Административен
съд Монтана след като обсъди сочените в жалбата основания във връзка със
събраните по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна
следното:
С Административен
Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова по Оперативна програма на ОП
„Развитие на човешки ресурси” 2014-2020 г.
Съгласно т. 1 от
Заповед № РД-03-2/01.12.2020 г. на МТСП за Ръководител на УО на ОП РЧР 2014 –
2020 г. е определен Ц*** И*** С*** , Главен Директор на Главна Дирекция
„Европейски фондове, международни програми и проекти”, считано от 01 12 2020 г.
С Решение за
верификация на постъпило междинно плащане от 21 07 2020 г., по искане за
междинно плащане № 3, с отчетен период 01 09 2019 г. – 31 01 2020 г. е поискана
сума за плащане в размер на 160876.50 лв., от които разходи в размер на 30731.38
лв. по фактури с номера ********** от 03.09.2019 г., ********** от 03.09.2019
г. и ********** от 02.01.2020 г., не са верифицирани за плащане. За тези
разходи е прието, че няма представена окомплектована документация, осигуряваща
проследимост на влагането на материалите в съответствие с принципа на добро
финансово управление. Посочено е, че разходът може да бъде включен в следващо
искане за плащане след представяне на окомплектована документация, осигуряваща
адекватна одитна следа, удостоверяваща проследимост на разходването на
материалите и разумна увереност за опазване на принципите на добро финансово
управление /икономичност, ефективност и ефикасност/ в съответствие със
заложените в проектното предложение подробни описания на дейностите по
административния договор.
С Искане за
междинно плащане № 4, обхващащо периода 01 02 2020 – 31 07 2020 г., е поискана
сума за плащане в размер на 160607.80 лв., като към същото е приложена фактура
с № ********** от 16 04 2020 г. Към искането е дадено допълнително разяснение
по отношение на извършените разходи за материали, касаещи цитираната фактура,
както и фактурите, приложени към искане за междинно плащане № 3.
С оспореното Решение
е прието, че в постъпилото искане за междинно плащане са включени разходи по
фактури с номера ********** от 03.09.2019 г., ********** от 03.09.2019 г., ********** от
02.01.2020 г. и ********** от 16.04.2020 г. за закупуване на онагледяващи
материали за лицата от целевата група на обща стойност 17 122.40 лв. Не са
представени достатъчни аргументи и окомплектована документация, осигуряващи
увереност относно разходването по предназначение на закупените материали в
съответствие с принципите на доброто финансово управление (икономичност,
ефективност и ефикасност). Относно повторно предявените за възстановяване
разходи за материали, касаещи предишен отчетен период, е налице несъответствие
между част от провежданите теми на груповите консултации и естеството на
включените в тях онагледяващи материали. УО не счита за приемливи и
изчерпателни представените от страна на бенефициента допълнителни разяснения,
касаещи значително завишените количества на използваните за онагледяване от
специалистите материали, спрямо броя участници в съответната сесия. Напротив,
приложените към пакета документи списъци на получените от лицата, в рамките на
съответното занимание, материали (по артикул и брой), потвърждават
несъвместимостта на разходените количества в рамките на провежданите сесии. Разходените
през отчетния период количества материали за онагледяване не кореспондират с
логиката на използването им по предназначение, а именно - разходването им от
специалистите по време на провежданите сесии за нагледно представяне на
въпросите за родителството.
Във връзка с
представеното от изпълнителя на дейност „Подобряване достъпа до и предоставяне
на качествени социални и здравни услуги" разяснение, следва да имате
предвид, че никъде в одобреното проектно предложение не е описано, че част от
материалите ще се получават от родителите, за да практикуват наученото в
домашна среда. Напротив, в подсекция „Начин на изпълнение" на дейността
ясно е описано за какво ще се закупуват материалите, а именно чрез използването
им, от специалистите и родителите, в рамките на количеството предвидени сесии,
с цел добиването на практически опит относно родителството. В този смисъл,
неточно е тълкуването на проектните текстове и свързаните с това раздаване за
домашно ползване от участниците в груповите и индивидуални сесии на пюрета,
каши, адаптирано мляко, пасти и четки за зъби, пелени, мокри кърпички, бебешки
сапун, бебешко олио, бебешка пудра, прах за пране, омекотител, и др., което е в
противоречие с Условията за кандидатстване относно допустимите дейности по ОП
РЧР по процедурата (Направление „Подобряване достъпа до социални и здравни
услуга"), тъй като съгласно същите, не са предвидени дейности по
осигуряване на материална подкрепа за целевата група. От друга страна, при
анализ на отчетените проведени групови и индивидуални сесии с лицата от
целевата група, в рамките на изпълнение на дейността е видно, че едни и същи
групи родители, са участвали многократно в групови и индивидуални консултации с
еднакви или сходни теми, на които са раздавани еднотипни материали - факт,
който само по себе си предпоставя реалната възможност, при адекватното ползване
по предназначение (а именно - за онагледяване) на същите, да се постигне
целеният резултат, т.е. да се придобие и нееднократно затвърди необходимия
практически опит у лицата. На нито една от приложените към отчета снимки от
проведените сесии със специалистите не е видно ползванего на каквито и да е
нагледни материали от закупените и отчетени през периода на искането за
плащане. Напротив наличен е снимков материал с приготвени пакети, които се
раздават срещу подпис на лица от целевата група или са ситуирани в затворени
пликове в непосредствена близост до тях.
По делото са приложени още Договор БФП/Споразумение,
допълнително споразумение, представените документи по ТО, ФО, документи от
предходни междинни плащания, Условия за кандидатстване по съответната
процедура, Ръководство за конкретния бенефициент, кореспонденция и разяснения
по предходното искане за междинно плащане № 3.
С Определение от 25.03.2021 г. съдът е разпределил
доказателствената тежест между страните, а при условията на чл. 171, ал. 4 от АПК е дал и допълнителни указания във връзка със събирането на относими, за
правилното решаване на делото, доказателства.
При така
изложената фактическа обстановка съдът намира от правна страна следното:
Жалбата е подадена против ИАА, подлежащ на оспорване, от лице,
имащо правен интерес – адресата на акта и в законоустановения 14 дневен срок –
подадена на 04 03 2021 г. /л. 2/, а оспореното Решение е изпратено чрез ИСУН на
22 02 2021 г., на която дата същото се счита за врьчено, съгласно чл. 22, ал. 3
от ЗУСЕСИФ или същата се
явява допустима за разглеждане по същество.
Съгласно чл. 33 от Регламент ЕС №
1303/2013 г. на ЕП и на Съвета - Бюджетните кредити се използват в съответствие
с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се
спазват следните принципи:
а) принципа на икономичност, според
който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване
на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и
качество и на най-добрата цена;
б) принципа на ефикасност, който е
свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите
дейности и постигането на целите;
в) принципа на ефективност, който е
свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством
предприетите дейности.
Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 4 и т. 6 от ЗУСЕСИФ - Разходите се
считат за допустими, ако са налице едновременно следните условия: разходите са
извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и
българското законодателство; за направените разходи е налична одитна следа
съгласно минималните изисквания на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) №
480/2014 на Комисията.
Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗУСЕСИФ - Средствата от ЕСИФ се
управляват на основа на законността, доброто финансово управление и устойчивото
развитие, за гарантиране на тяхната ефективност и ефикасност, чрез партньорство
и многостепенно управление, с цел намаляване на административната тежест за
бенефициента и при осигуряването на публичност и прозрачност.
Съгласно чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ - В случай че бенефициент не представи в срок
документ или разяснения по чл. 63 или е започната процедура по администриране
на нередност, съответният разход не се верифицира, като може да бъде включен в
следващо искане за плащане.
По отношение на компетентността.
Оспореният акт
е издаден от Ц*** И*** С*** , Главен Директор на Главна Дирекция „Европейски
фондове, международни програми и проекти”, считано от 01 12 2020 г., надлежно
упълномощен, на основание чл. 9, ал. 5 от ЗУСЕСИФ със Заповед №
РД-03-2/01.12.2020 г. на МТСП за Ръководител на УО на ОП РЧР 2014 – 2020 г., поради което актът се явява издаден от
компетентен орган и в кръга на неговите правомощия.
По отношение приложимостта на материалния
и процесуалния закон.
Страните не спорят, че Министерство на
труда и социалната политика, чрез Главна Дирекция „ЕФМПП”, в качеството си на
Управляващ орган по ОП „Развитие на човешки ресурси” /ОПРЧР/, представлявано от
Ръководител на Управляващия орган и Община Якимово са сключили Административен
договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ /БФП/ по цитираната ОП за изпълнение на
Проект „Интеграция на уязвими групи в Община Якимово”.
Не се спори, че разходите
по фактури с номера ********** от 03.09.2019 г., ********** от 03.09.2019 г. и ********** от
02.01.2020 г. са заявени веднъж с искане за междинно плащане № 3, по което има
влязло в сила Решение, с което е отказана тяхната верификация и втори път същите разходи са заявени с
искане за междинно плащане № 4, като към това искане е приложена нова фактура №
********** от 16.04.2020 г.
Спорът между страните се свърза с това
дали е преклудирана правото на Община Якимово повторно да заяви за плащане разходите
по три броя фактури, по които с влязло в сила решение е отказана тяхната
верификация. Спорно е също така дали разходите, както по първите три, така и по
четвъртата фактура, приложена към искане за междинно плащане № 4, са извършени
съобразно Условията за кандидатстване, ЗУСИСИФ и сключения договор, респ. дали същият
е употребен/разходен в съответствие с принципите за икономичност, ефективност и
ефикасност с оглед одобрения Проект и конкретно предвиденото в Дейност 3
„Предоставяне на качествени социални и здравни услуги".
Съдът въз основа
на вмененото му от законодателя служебно начало /чл. 168 от АПК/ извърши
проверка на всички основания за неговата законосъобразност и намира оспореният
административен акт за издаден от компетентен орган, в кръга на неговите
правомощия и в съответната форма, при спазване на процесуалноправните норми, но
в нарушение на материалния закон и
неговата цел.
Съдът констатира,
че в оспореното Решение е допусната печатна грешка, а именно посочено е искане
за междинно плащане № 3, по което искане има влязло в сила Решение, а
настоящото оспорено Решение е по искане за междинно плащане № 4, която грешка
се установява като такава поради различния отчетен период на двете Решения и
заявената за плащане сума.
Възражението на
процесуалния представител юрк Д*** , че по фактури с № **********, № **********
и № ********** има влязло в сила Решение, с което заявените разходи не са
верифицирани и съдът не би следвало да се произнася по тях, е неоснователно. В
случая вьв влязлото в сила Решение за отказ от верификация /том ІІ, л. 1-2/ изрично
е записано, че разходите, които не се верифицират могат да бъдат включени при
следващо искане за плащане, т.е. по искането не е приета недопустимост на
разходите, в смисъла на чл. 64, ал. 3 от ЗУСЕСИФ, за което, както законодателят
с алинея първа на чл. 64 от с.з., така и АО с постановеното Решение, са дали
възможност същите тези разходи да бъдат включен в следващо искане за плащане,
за което бенефициера представи документи или разяснения, като в случая към
новото искане са представени допълнителни разяснения /л. 415, том ІІІ/ към
представените документи. При тези фактически обстоятелства влязлото в сила
предходно Решение не преклудира процесуалната възможност на бенефициера да
заяви отново същите разходи, чийто отказ от верификация подлежи на отделен
съдебен контрол. Отделно от това стои въпросът дали представените документи и
разяснения по тези три фактури са достатъчни да установят разходването на тези
разходи по предназначение, респ. в съответствие с принципите за икономичност,
ефективност и ефикасност.
За да отговори на
този втори въпрос, а именно: подлежат ли на верифициране разходите по представените
за плащане фактури, съдът следва да съобрази изискванията за допустимост,
предвидени в чл. 57 от ЗУСЕСИФ, както и същността на предвидената дейност 3
„Предоставяне на качествени социални и здравни услуги" и конкретната нейна
цел.
Като нарушение на
извършените разходи АО е посочил т. 4 и т. 6 от чл. 57 на закона, а именно в
нарушение на приложимото право на Европейския съюз и българското
законодателство, както и поради липса на одитна следа, съгласно минималните
изисквания на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията. В
тази връзка АО не уточнява конкретната правна норма, която е нарушена от
българското законодателство и/или правото на Европейския съюз, респ. не
уточнява кое от изброените, в цитирания текст на Делегирания Регламент,
изисквания, не е налично.
В случая
одобрената по Проекта въпросна дейност е описана като здравни консултации,
социална работа по всички въпроси, касаещи деца, бременни жени и млади родители
и в тази връзка развитието и грижата за децата, индивидуална или групова работа
за създаване и развитие на умения за подобряване на родителските умения с цел
полагане на адекватни грижи за децата, създаване и развитие на умения и ресурси
за пълноценно социално включване, информираност по отношение на техните права и
отговорности, които конкретни услуги не са и не могат да бъдат изчерпателно
изброени, предвид тяхното житейско многообразие, респ. индивидуални
потребности, знания и интереси. За провеждането им, в Проекта /л. 60/ изрично е
предвидено закупуването на материали, пряко свързани с провеждане на сесиите с
целевите групи – пюрета, каши, адаптирано мляко, мокри кърпички, бебешки сапун
и др. Същността и целта на самата дейност е посочена и разработена в Опис на
теми/информационни материали, които ще се използват от специалистите при
провеждане на сесии във връзка с предоставяне на социални здравни услуги по Проект
„Интеграция на уязвими групи в Община Якимово” /л. 192 и сл., том ІV/.
При така
поставените цели и дейности в одобрения Проект, настоящият състав приема, а
това не е спорно и от АО, че закупуването на пюрета, каши, мляко и други
подобни материали, са именно такива, свързани с целите на проекта, поради което
и разходите за тях са необходими за изпълнение на съответната дейност. В тази
връзка са и Условията за кандидатстване, където е предвидено кои са допустимите
разходи – л. 56 – 61, том VІІІ, същите аналогични на чл. 57 от ЗУСЕКИФ. Не се
установява разходите за закупените материали да са извършени незаконосъобразно,
конкретна незаконосъобразност дори не се сочи – за същите има надлежно издадени
фактури – документи съответни на Българското и Европейско законодателство,
респ. съдът не установява да липсва одитна следа, конкретна такава също не е посочена,
поради което и тези разходи отговарят на изискванията на чл. 57, т. 4 и т. 6 от
закона или същите представляват допустими разходи и с тяхното извършване не се
установява нарушение на Условията за кандидатстване, респ. на сключения договор.
Самите правни основания в оспореното Решение са в противоречие с изложените в
него съображения/мотиви, респ. в противоречие с представените в тази връзка документи
за надлежно доставяне и разходване на закупените материали, което противоречия
от своя страна създава неяснота за това какво точно УО е приел за нарушено.
В Ръководство на конкретния
бенефициент /л. 118/ е посочено, че за допустими се считат разходите, подробно
описани в бюджета и пряко произтичащи от дейността по договора. В тази връзка предвидените
документи по техническото изпълнение и отчитане на дейностите, които следва да
бъдат представени на УО с искането за плащане са изрично изброени – л. 150, том
VІІІ и за тяхното наличие няма спор, тъй като не се твърди липсата на конкретно
предвиден документ, който да не е представен, с оглед твърдението, че липсват
достатъчно документални доказателства. Не се посочват конкретни факти какво не
се доказва с тази липсваща неокомплектована документация – нереализирани услуги
и какви или недоставени материали и какви. Следва да се има предвид, че твърдението за непредставяне на
„окомплектована документация, осигуряваща проследимост на влагането на
материалите” е различно и обратно на твърдението за разходването на същите тези
материали в противоречие с „принципите за икономичност, ефективност и
ефикасност” – първото е резултат/и поради липса на документи, а второто е
резултат/и поради наличие на документи и обстоятелствата установими от тях,
поради което тези изводи се установяват с различни факти и обстоятелства, респ.
доказателствата и имат различни правни основания, без да бъдат следствия едно
спрямо друго.
Действително в
начина на изпълнение не е предвидена материална подкрепа, но предвидените цели
по време на провежданите сесии са две, както онагледяване, така и практически
опит с материалите, обект на онагледяване. Същевременно самото онагледяване,
което следва да бъде извършено по време на сесиите, не следва да се тълкува
стеснително и единствено като форма на показване/представяне на съответния
материал /каша/пюре/мляко/кърпички и т.н./, а в съответствие със същността и
целите на проектната дейност, която включва освен консултация,
разяснения/пояснения/обучения, така и практическа работа с цел реално приложение,
като по този начин се осъществяват целените с дейността подкрепа и социално
включване на лица от уязвими групи, които не полагат адекватни грижи за децата
си и поради това ги излагат на риск. В тази връзка следва да се има предвид, че
проектът/Условията за кандидатстване/Ръководството на конкретния бенефициер не
предвиждат/не изискват направата на снимки, които да онагледяват практическото
приложение на закупените материали. Направените и представени снимки, от които
УО извежда своите изводи за разходване на закупените материали не по
предназначение, а именно с цел материално стимулиране, което от своя страна
предполага нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗУСЕСИФ, каквото
нарушение не се твърди да е извършено, не са достатъчни да обосноват този
извод, тъй като освен липсата на съображения за извършено такова нарушение,
направата на последващи снимки, при които закупените материали се предават на
участващите лица, не може да бъде обоснове извод, че тези материали преди това
не са използвани за практическо онагледяване в рамките на количеството
предвидени сесии. След като документите от процедурата не изискват направата на
снимки, които да показват как на практика се употребяват закупените материал, то
липсата на такива не следва да водят до каквито и да било негативни последици
за бенефициера. Самите материали, извън преследваните с дейността цели, са от
такова естество, че след тяхното практическо онагледяване, напълно резонно, с
оглед, както възрастта на участниците в проекта, така и тяхното социално
развитие и проблемите, които съществуват при тях, е същите да им бъдат предоставени
за последващо и допълнително приложение, което нито противоречи на одобрения
проект, нито противоречи на неговата цел. Този начин на предоставяне на
ползваните материали, служили за практическо онагледяване, не е и не обосновава
материална подкрепа, а своеобразна форма на допълнително стимулиране за развиване/утвърждаване
на показаните навици и умения с цел социално включване, което е съответно на
заложените от дейността цели в одобрения Проект.
По отношение на
вторият извод направен в оспореното Решение, а именно за несъответствие на
извършените разходи с принципите за икономичност, ефективност и ефикасност,
освен цитирането на тези принципи. АО не сочи конкретни факти и обстоятелства,
които да го обосновават, в това число и че изразходваните материали са
несъответни на участниците в провежданите сесии. Сочените обстоятелства
представляват общи твърдения, което не дава възможност същите да бъдат
проверени и обсъдени. Не се описва какви са по вид и количество разходените
материали, респ. за какво количество сесии / теми и при участието на колко броя
лица/семейства и тяхната възрастова граница. В тази връзка следва да се има
предвид, че онагледяването включва практическо приложение, какъвто е смисълът и
целта на Проекта, но дали с извършеното практическо приложение са нарушени
принципите на икономичност, ефективност и ефикасност е въпрос, който като първо
следва да бъде съпоставен и анализиран от административния орган, а след това
да бъде проверен от съда. Самото онагледяване, както се отбеляза по-горе в
мотивите на решението включва практическо приложение, а това от своя страна
предполага участниците в Проекта да бъдат снабдени с въпросните материали, за да
може по този начин да се изпълни със съдържание целеното с Проекта нагледно
представяне, последното неразделно свързано не като теория, а като практика. Практическото
извършване на определени действия създава опитността, а за да извършат практическо
приложение, лицата следва да разполагат с необходимите материали.
Обратно на извода
за нарушение на сочените принципи, аргументите в акта са за липса на
документация, което обстоятелство беше обсъдено по-горе в мотивите на решението
и което не може да обоснове нарушение на принципите за икономичност,
ефективност и ефикасност, за което нарушение са нужни други различни
доказателства и съображения. Видно от проекта, същият следва да обхване поне 60
семейства, респ. 140 броя лица от целевата група, което не се твърди да не е изпълнено,
а обстоятелството, че едни и същи лица са участвали в различни
сесии/консултации/обучения, не е достатъчно да обуслови нарушение на сочените
принципи. Същевременно е отказана верификация на всички извършени разходи за
закупените материали, което не обусловя и не съответства на извода за
нарушаване принципите на икономичност/ефективност/ефикасност, които принципи се
свързват с умението за целесъобразното разходване на тези материали.
Самите материали,
като вид /пюрета, каши, адаптирано мляко и др./ и стойност – 42000 лв., са
посочени не просто като разход в самия проект, а като конкретен разход за
самата Дейност, което означава, че същите представляват част от допустимите
разходи. Какъв би следвало да бъде техният размер е въпрос на друга преценка,
за която в решението липсват факти и обосновка. Отделно от общо утвърдените за
целия Проект разходи, в т.ч. общите разходи за материали в размер на 61800 лв.
/л. 53-56/, за реализиране и прякото предоставяне на социални и здравни услуги,
само за процесната дейност 3 са предвидени 142585 лева /л. 56, 61/, както и
42000 лева за материали, в това число канцеларски, за онагледяване на сесиите,
за хигиенизиране и евентуално други, като сумите по представените за плащане
фактури не надвишават одобрената с Проекта стойност. Тук правно значение има и предвидената
в проекта възможности за мобилност, както и обявената на територията на
РБългария пандемична обстановката, по времето на която са изпълнявани част от
предвидените с проекта дейности и необходимостта от приспособяването им към
тази обстановка.
При този изход на
делото основателно се явява искането на процесуалния представител на Община
Якимово за присъждане на направените в производството разноски.
Нормата на чл.
143 от АПК урежда отговорността за разноски при оспорване на административни
актове /ИАА/ОАА/ПНА/.
Съгласно чл. 144
от АПК - За неуредените в този дял въпроси се прилага Гражданският процесуален
кодекс.
Съгласно чл. 78,
ал. 1 от ГПК - Заплатените от ищеца такси, разноски по производството и възнаграждение
за един адвокат, ако е имал такъв, се заплащат от ответника съразмерно с
уважената част от иска.
Съгласно чл. 32,
т. 1 от ГПК - Представители на страните по пълномощие могат да бъдат
адвокатите.
В случая Община
Якимово е представлявана от адв. Л.Н., а жалбата е изцяло уважена, поради което
исканите разноски в размер на 183.21 лева държавна такса и 600 лева адвокатски
хонорар следва да бъдат изцяло присъдени.
Мотивиран от горното и на основание чл.
172, ал. 2 от АПК съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ като незаконосъобразно Решение за верификация от 22 02 2021 г. на Зам
главен Директор на ГД ЕФМПП в МТСП и Ръководител на УО на ОП „Развитие на
човешки ресурси” 2014-2020 г.
ОСЪЖДА МТСП да заплати на Община Якимово направените в
производството разноски в размер на 783,21 лева, от които 600 лева
представляващи процесуално представителство, защита и съдействие от адв. Л.Н. и
183,21 лева държавна такса.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховен административен съд
в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: