Р Е Ш Е Н И Е
№ 1
гр.Плевен, 02.01.2020 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-гр.Плевен, първоинстанционен тричленен
състав, в открито съдебно заседание на пети декември две хиляди и деветнадесета година, в състав: Председател: Николай Господинов
Членове: Елка Братоева
Катя Арабаджиева
при
секретаря Бранимира Монова и с участието на прокурор от Окръжна
прокуратура-Плевен Йорданка Антонова, като разгледа докладваното от съдия Арабаджиева
административно дело №1090 по описа на Административен съд-Плевен за 2019 год. и за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е по реда на
чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Образувано е въз основа на протест от прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен,
против чл.3, ал.1 и ал.2 с изключение на
израза „…в жилищните сгради…“, ал.3 и ал.11 от Наредба за осигуряване на
обществения ред, поддържането и опазването на общинската собственост и околната
среда на територията на Община Долна Митрополия, приета с Решение
№346/30.09.2005 год., изменяна с решения №№529/31.08.2006 год., 368/30.03.2009
год., 917/30.05.2011 год. и 86/28.01.2016 год. на Общински съвет-Долна
Митрополия.
В протеста се сочи, че протестираните норми от
Наредбата противоречат на чл.3, ал.5, чл.16а, ал.2 и чл.33, ал.2 от Закона за
защита на шума в околната среда. Претендира се отмяна на протестираните
разпоредби.
В съдебно заседание протестиращият прокурор И.Р.не се
явява и не взема становище по съществото на спора.
Ответникът по протеста-Общински съвет-Долна Митрополия,
в съдебно заседание се представлява от
адв.Д. с надлежно пълномощно на л.465 , която изразява становище, че при
приемане на Наредбата, текстове от която са оспорени, е спазена разписаната в
закона процедура, оспорените разпоредби не противоречат на нормативен акт от
по-висок ранг и в частност на Закона за защита от шума в околната среда.
Оспорените разпоредби са приети в интерес на жителите на общината.
Участващият на основание чл.192 от АПК в делото
прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираните
разпоредби. Претендира присъждане на направените по делото разноски.
Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в ДВ, бр.88/8.11.2019г.
на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез
поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства
и обсъди доводите на страните, приема за
установено следното от фактическа страна:
С предложение вх.№689/20.09.2005 год.Кметът на Община Долна
Митрополия е предложил на Общински съвет Долна Митрополия на основание чл.22,
ал.1 и ал.3 от ЗМСМА да бъде отменена Наредбата за осигуряване на обществения
ред, поддържане на чистотата, опазване на околната среда и защита на
имуществото на територията на община Долна Митрополия, приета с решение
№54/23.08.2001 год. на ОС-Д.Митрополия и да бъде приета Наредба за осигуряване
на обществения ред, поддържането на общинската собственост и околната среда.
На л.12 от делото е приложена Покана от Председателя
на ОС-Д.Митрополия за свикване на заседания на Постоянните комисии на ОС
подневно за периода 26.09.2005 год.-29.09.2005 год.
Видно от приложения на л.17 Протокол №19/29.09.2005 год., по т.3 е
разгледано предложението за приемането й от ПК по общинска собственост,
стопанска политика и устройство на територията и е взето решение Наредбата да
се усъвършенства – след направените предложения. Видно от Протокол
№18/29.09.2005 год. на л.18, ПК по социална политика, здравеопазване, младежта
и спорта по т.3 е разгледала и приела предложението за приемане на Наредбата.
Предложението за приемане на Наредбата е разгледано и от ПК по земеделие и
опазване на околната среда и водите по т.3-л.20-21, където е посочено, че се
приема информацията с направените допълнения, видно от Протокол №19/29.09.2005
год. ПКМСХУОР на заседание на 29.09.2005
год., видно от Протокол №19 на л.24-25, по т.3 е приела предложението за
приемане на Наредбата.
На л.56-57 от делото е приложена Покана за свикване на редовно заседание на ОС на
30.09.2005 год. от 10,00 часа, в която е посочен дневния ред, по т.3 от който е
направеното предложение за приемане на Наредбата.
С Решение № 346-л.38,
взето по Протокол №23/30.09.2005 год., е отменена Наредбата
за осигуряване на обществения ред, поддържане на чистотата, опазване на
околната среда и защита на имуществото на територията на община Долна
Митрополия, приета с решение №54/23.08.2001 год. на ОС-Д.Митрополия и е приета
Наредба за осигуряване на обществения ред, поддържането на общинската
собственост и околната среда. Наредбата е приета с 20 гласа „за“, 0 гласа
„против“ и 0 гласа „въздържали се“. На л.55 е приложен поименен списък на
всички двадесет и един съветници от Общински съвет-Долна Митрополия, които са
присъствали на заседанието на ОС на 30.09.2005 год., когато е приета Наредбата.
На л. 59-66 са приложени взети решения
на ОС на същото заседание от 30.09.2005 год., с които са приети отделни
глави от Наредбата, някои- с направени допълнения и изменения.
По делото не са приложени доказателства за публикуване/разгласяване по
установения ред както на предложението за приемане на Наредбата през 2005 год.,
така и на вече приетата Наредба през 2005 год.
В придружителното писмо с вх.№5272/24.10.2019 год. на
л.110-112 от делото, с което преписката по издаване и изменение на Наредбата е
изпратена в съда, е посочено, че кореспонденцията (вероятно се има предвид
тази, създадена до 17.12.2012 год.) , свързана с публикуването, разглеждането и
приемането на Наредбата, е унищожена с Акт за унищожаване на неценни документи
с изтекъл срок на съхранение от 17.12.2012 год., съгласно разпоредбите на
Номенклатурата на делата на община Долна Митрополия, като са приложени и две
заверени копия на Актове за унищожаване от 7.07.2010 год. и 17.12.2012 год.
С Решения №529/31.08.2006 год., №368, взето по
Протокол №20/30.03.2009 год. и №917, взето по Протокол №52/30.05.2011 год. са
направени изменения и допълнения, но те не касаят протестираните норми на чл. 3, ал.1 и ал.2 с изключение на израза „…в жилищните
сгради…“, ал.3 и ал.11 от Наредбата.
Изменение в Наредбата касателно протестирана норма е
направено с Решение №86, взето по Протокол №5/28.01.2016 год. относно чл.3,
ал.2 и чл.3, ал.11 от Наредбата, която става ал.10, но запазва съдържанието си.
Изменението е направено по предложение на кмета на община Долна Митрополия с
вх.№500/26.01.2016 год. на л.226-230 от делото. Към предложението е приложена
Докладна записка , съдържаща мотиви към внесеното предложение за изменение на
Наредбата, включващи причините, целите, очакваните резултати и финансовите
средства за прилагане на Наредбата. На
л.223-225 са приложени покани до Областен управител и кмета на общината, ведно
с проект на дневен ред за заседанието на 28.01.2016 год., и копия от
внесените за разглеждане материали. На
заседание, проведено на 28.01.2016 год., за което е съставен Протокол №5 на
л.233 и сл. от делото, е взето Решение
№86, с §1 и §4 на което е прието изменение на чл.3, ал.2 от Наредбата и
преобразуване на чл.3, ал.11 в чл3, ал.10. За предложението са гласували 20
общински съветника, от които -20 „за, „против“ и „въздържали се“-няма, като
гласувалите „за“ са изброени поименно в протокола-л.274 от делото. На л.281 от делото е приложен и списък на
присъствалите общински съветници на заседанието на 28.01.2016 год.
По делото не са приложени доказателства за публикуване/разгласяване по
установения ред на предложението за приемане на измененията и допълненията на
Наредбата през 2016 год.
При така установеното от фактическа страна, съдът
прави следните правни изводи:
Наредбата за
осигуряване на обществения ред, поддържането и опазването на общинската
собственост и околната среда на територията на Община Долна Митрополия е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от
компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното
самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са чл.3, ал.1 и ал.2 с изключение на израза „…в жилищните
сгради…“, ал.3 и ал.11 от Наредбата, чието
оспорване пред съд като самостоятелни разпоредби от подзаконов нормативен акт,
е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.185-194 от АПК. Тези норми
съдържат вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за
регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно
чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по
оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без
разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с
оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на
РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този
смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето защо
прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норми
от Наредбата за осигуряване
на обществения ред, поддържането и опазването на общинската собственост и
околната среда на територията на Община Долна Митрополия.
Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни
актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното
следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на
съда.
Разгледан по същество протестът е основателен.
Редът за издаване на нормативни административни актове
е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага
субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление на
територията на Община Долна Митрополия решава самостоятелно въпросите от местно
значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на
чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.22, ал.1 от ЗМСМА (в редакцията към
датата на приемане на наредбата) в изпълнение на предоставените му правомощия,
той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни
административни актове под формата на Наредби.
Наредбата е приета на заседание на 30.09.2005г., а
измененията на част от протестирания чл.3 от Наредбата- на заседание на
28.01.2016 год., и в двата случая- при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно
чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като
приемането е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите
съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА. Спазена
е и изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета
първоначално Наредбата, както и в изменението на Наредбата през 2016 год. е
посочен видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му
предмет.
Както е посочено и по-горе,
процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в
Закона за нормативните актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински
съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение.
Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само
върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва
да се спазват изискванията на ЗНА. Доколкото оспорените
разпоредба са приети през 2005г., а изменението на същите е станало през 2016
год. то следва законосъобразността на процедурата по приемането и изменението
на Наредбата да се съобрази със закона към тези моменти –2005год. и 2016 год.
Според
настоящият състав на съда съществено е
нарушена процедурата по първоначално приемане на подзаконовия нормативен акт
през 2005 год. В
разпоредбата на чл. 2а от ЗНА (отм. от 01.01.2008г., но действащ по
време на приемането на наредбата), аналогична на сега действащата разпоредба на чл. 26, ал. 3 от
ЗНА, се изисква оповестяване на проекта за нормативен акт на
заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие
по отношение на неограничен кръг от хора. Изискването за оповестяване в месечен
срок преди провеждане на заседанието по приемането на нормативния акт не е
спазен. Не са представени никакви доказателства за спазването на това
задължение. Доколкото предложението на кмета на общината за приемане на
Наредбата е направено на 20.09.2005г., а решението на Общински съвет Долна
Митрополия, с което е приета е от 30.09.2005г. – само 10 дни по-късно,
едномесечният срок не е
спазен. По тези причини съдът приема, че Наредбата въобще не е била подложена
на обществено обсъждане в определения от закона срок, в нарушение на законовите
изисквания. Това обуславя
отмяната на протестираните норми като приети в нарушение на
административно-производствените правила. В този смисъл е и съдебната практика
– например Решение № 3327 от 11.03.2014 г. на ВАС по адм. д. №
8635/2013 г.
По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече Наредба. Съгласно чл.37 ал.2 от ЗНА (в редакцията към момента на приемане на наредбата през 2005г.), нормативните актове на народните съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин в района на съвета. Такова е и изискването на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, а именно актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал.1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл.21 ал.3, като оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласяват по същия начин, а актовете му се обнародват в „Държавен вестник”, когато това е предвидено със закон. Именно публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие. Съгласно чл.5 ал.5 от Конституцията на Република България, всички нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Затова Наредбата, като нормативен административен акт, като необнародвана в печата или разгласена по друг начин на територията на общината няма правно действие. Тя е недовършен нормативен акт. Чрез обнародването на нормативния административен акт съдържащите се в него волеизявления се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от процедурата по издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Приложен необнародван нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че той има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Затова допуснатото нарушение-липса на обнародване е особено съществено и такъв нормативен акт е незаконосъобразен. Това също е основание протестираните норми от Наредбата , приета през 2005 год. да бъдат отменени.
Според настоящият състав на съда съществено е нарушена и процедурата по приемане на измененията на подзаконовия нормативен акт, направени през 2016 год. касателно протестирани текстове от чл.3. В разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в редакцията, приета с ДВ, бр. 46 от 2007 г.) е предвидено, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Изискването за оповестяване на проекта за нормативен акт, в т.ч. проекта за изменение и/или допълнение на същия, на заинтересованите лица отново е наложено от характера му на административен акт с действие по отношение на неограничен кръг от хора. Изискването за оповестяване в 14-дневен срок преди провеждане на заседанието по приемането на нормативния акт не е спазен. Не са представени никакви доказателства за спазването на това задължение. Доколкото предложението на кмета на общината за приемане на изменения на Наредбата е направено на 26.01.2016г., а решението на Общински съвет Долна Митрополия, с което е приета е от 28.01.2016г. – само 2 дни по-късно, едномесечният срок не е спазен. По тези причини съдът приема, че измененията на чл.3 от Наредбата, направени с Решение №86/2016 год. на ОС въобще не са били подложени на обществено обсъждане в определения от закона срок, в нарушение на законовите изисквания. Това обуславя отмяната на измененията на протестираните норми като приети в нарушение на административно-производствените правила. Наредбата с приетите вече изменения е била публикувана на сайта на общината, видно от доказателствата на л.145 от делото, което не променя допуснатото нарушение, обсъдено по-горе, обуславящо отмяна на протестираните норми на Наредбата на това основание.
Незаконосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата, свързана с допуснати съществени нарушения на процедурата по първоначалното им приемане през 2005 год. и приемане на техните изменения и допълнения през 2016 год. е достатъчно основание за отмяна на протестираните норми на процесуално основание, без да се обсъжда материалната незаконосъобразност на тези текстове.
При този изход на делото на
основание чл.143 ал.1 във вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна
прокуратура Плевен да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер
на 20 лева, представляващи внесена държавна такса за обнародване на съобщението
за делото в ДВ.
Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ
от АПК, Административен съд-Плевен, първоинстанционен тричленен състав
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ чл.3,
ал.1 и ал.2 с изключение на израза „…в жилищните сгради…“, ал.3 и ал.11 от
Наредба за осигуряване на обществения ред, поддържането и опазването на
общинската собственост и околната среда на територията на Община Долна
Митрополия, приета с Решение №346/30.09.2005 год. и изменена с Решение №
86/28.01.2016 год. на Общински съвет-Долна Митрополия.
ОСЪЖДА Община Долна Митрополия да заплати в полза на
Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен
административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
Препис от същото да се изпрати на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от
Общински съвет-Долна Митрополия се представят доказателства пред
Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /П/ ЧЛЕНОВЕ:1. /П/ 2.
/П/