Р Е Ш Е Н И Е
№ 135 / 14.04.2022 г., гр. Добрич
В И М
Е Т О Н А Н А Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД – Добрич, в публичното заседание на тридесети март през две хиляди двадесет и втора година, в състав:
СЪДИЯ: ТЕОДОРА МИЛЕВА
при
секретаря М. МИХАЛЕВА, като разгледа докладваното от съдия МИЛЕВА адм.
дело №56/2022 г. на Административен съд – Добрич, за да се
произнесе, взе предвид:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. Административно-процесуалния
кодекс /АПК/ във вр. с чл. 76, ал. 1 от Закона за противодействие на корупцията
и за отнемане на незаконно придобито имущество /ЗПКОНПИ/.
Образувано е по жалба на М.Е.Г. ***, подадена чрез пълномощник адв. М. Я. от ДАК, срещу Решение № РС-530-21-099/01.12.2021 г. на Комисията за противодействие на корупцията и за
отнемане на незаконно придобито имущество, в частта му, с която е установен
конфликт на интереси по отношение на М.Е.Г. - Председател и общински съветник в Общински съвет - Тервел, за това, че в качеството си на лице, заемащо висша
публична длъжност по см. на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, във връзка с
внасяне на предложение с вх. №ОС-09-212/20.05.2021 г. до Общински съвет Тервел
относно: Изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, в нарушение на чл.58, изречение първо, предложение първо от ЗПКОНПИ; наложена е глоба на М.Е.Г. в размер на 5 000лв. за осъществен конфликт на интереси по чл. 52 от ЗПКОНПИ, за нарушение на разпоредбата на чл. 58, изр. Първо, предл. първо от ЗПКОНПИ, извършено в качеството й на общински съветник и председател на Общински
съвет - Тервел и лице, заемащо висша публична длъжност по чл. 6, ал. 1,
т. 32 от ЗПКОНПИ и е отнета в полза на Община Тервел сума в размер на 85.78 лева, представляваща нетно дневно възнаграждение за 20.05.2021 г.
на М.Е.Г., получено от деянието, породило конфликт на интереси, на
основание чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ.
В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на
Решението на Комисията за противодействие на корупцията и за
отнемане на незаконно придобито имущество /КПКОНПИ/ в оспорената му част, по
съображения за нарушение
на материалния закон, поради допуснати съществени нарушения на процесуалните
правила, при образуването и провеждането на административното производство,
необосновано, поради липса на подробен и задълбочен анализ на събраните по
преписката доказателства.
Жалбоподателката
поддържа, че категорично липсва конфликт на интереси във връзка с внасяне на
предложението за изменение и допълнение на Правилника за организацията и
дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общенската администрация, тъй като тези действия не са продиктувани от нейн
частен интерес. Излагат се подробни доводи в тази насока. Твърди се, че
приетият акт в гласуването на който Г. не е участвала по своята правна природа
е подзаконов нормативен акт, т.е. естеството на този акт изключва наличието на
релевантен частен интерес. На следващо място се сочи, че са допуснати и множество
процесуални нарушения, които са довели до грубо нарушаване и погазване правото
на защита на лицето. След като липсва установен конфликт на интереси, то този
факт обуславя и липсата на основание за налагане на глоба по чл.171, ал.1 от ЗПКОНПИ, както и липса за прилагане на санкционните последици по чл.81, ал.1 от ЗПКОНПИ. Моли, да се отмени решението и се присъдят сторените по делото
съдебно-деловодни разноски.
В
с.з., жалбоподателката се явява лично и с процесуалния си представител адв. Я.,
който поддържа жалбата на изложените в нея съображения
Ответникът по жалбата - Комисия за противодействие на
корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество, гр. София, чрез
процесуалния си представител по делото, в съдебно заседание, оспорва жалбата
като неоснователна и моли да бъде отхвърлена. Поддържа, че съответен на
събраните доказателства в хода на проведеното административно производство по
реда на чл. 71 и сл. от ЗПКОНПИ, е направения от решаващия орган извод за
установен конфликт на интереси по см. на чл. 52 от ЗПКОНПИ по отношение на М.Г.. Твърди, че обжалваното решение е постановено при правилно
приложение на материалния закон и в съответствие с нормативно регламентираната
цел на ЗПКОНПИ.
Излага съображения, че не са допуснати съществени процесуални нарушения.
Релевира доводи за наличието на частен интерес. Моли, за отхвърляне на жалбата.
Претендира юриск. възнаграждение.
Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото
доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна по
административно-правния спор:
М.Е.Г. е избрана за общински съветник в Общински съвет
Тервел за мандат 2019 -2023 г. и е положила клетва на 11.11.2019 г., видно от
клетвени листи.
С Решение № 6-66 от Протокол № 6/25.06.2020 г. на
Общински съвет Тервел, на основание члЛО, ал. 2 от Правилника за организацията
и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация при община Тервел (ПОДОСНКВОА) и чл. 24, ал. 1 от ЗМСМА М.Е.Г. е избрана за председател на Общински съвет Тервел.
С Решение № 6-72 от Протокол № 6/25.06.2020 г.
Общински съвет Тервел определя месечно възнаграждение на председателя на
Общинския съвет, в размер на 90% от възнаграждението на кмета на общината, а с
Решение № 6-73 от Протокол № 6/25.06.2020 г. определя месечно възнаграждение на
заместник-председателя на Общинския съвет, в размер на 40% от възнаграждението
на кмета на общината, считано от 25.06.2020 г.
С Предложение с вх.№ ОС-09-73/15.02.2021 г. от група
общински съветници на ДПС в Общински съвет Тервел, на основание чл. 12, ал. 1,
т. 2 и ал. 2 от ПОДОСНКВОА и чл. 24, ал. 3, т. 2 и ал. 4 от ЗМСМА е предложено
да бъде открита процедура по предсрочно прекратяване на правомощията на
председателя на Общинския съвет поради системно неизпълнение на задълженията си
за избор на нов председател, с изложени мотиви. С Решение № 3-14 от Протокол №
3 от 25.02.2021 г. Общински съвет Тервел с 12 гласа „За", 8 гласа
„Против" и 0 гласа „Въздържал се" решава предложението да отпадне
като точка от проекто- дневния ред. М.Е.Г. не е участва в гласуването.
С Предложение с вх.№ ОС-09-130/17.03.2021 г. от Венета
Георгиева Драганова - независим общински съветник в Общински съвет Тервел, на
основание чл. 12, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ПОДОСНКВОА и чл. 24, ал. 3, т. 2 от ЗМСМА е предложено да бъде открита процедура по предсрочно прекратяване на
правомощията на председателя на Общинския съвет поради системно неизпълнение на
задълженията и за избор на нов председател, с изложени мотиви. С Решение № 4-38
от Протокол № 4 от 25.03.2021 г. Общински съвет Тервел Общински съвет Тервел с
11 гласа „За", 2 гласа „Против" и 4 гласа „Въздържал се" решава
предложението да отпадне като точка от проекто-дневния ред. М.Е.Г. отсъства от
заседанието.
С Предложение с вх.№ ОС-09-155/13.04.2021 г. от Венета
Георгиева Драганова - независим общински съветник в Общински съвет Тервел, на
основание чл. 12, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ПОДОСНКВОА и чл. 24, ал. 3, т. 2 от ЗМСМА е предложено да бъде открита процедура по предсрочно прекратяване на
правомощията на председателя и заместник-председателя на Общинския съвет поради
системно нарушаване на ЗМСМА и допускане на конфликти с общинската
администрация. С Решение № 5-53 от Протокол № 5 от 28.04.2021 г. Общински съвет
Тервел с 11 гласа „За", 7 гласа „Против" и 0 гласа „Въздържал
се" решава предложението да отпадне като точка от проекто-дневния ред. М.Е.Г.
не участва в гласуването.
На заседание на Председателски съвет към Общински
съвет Тервел, Протокол № 1 от 15.04.2021 г., председателите на групите на
общинските съветници обсъждат възможността за промени в Правилника за
организацията и дейността на общинския съвет и възлагат на председателя на ОбС
Тервел - М.Е.Г. да изготви проекта за изменение и допълнение на Правилника.
С Предложение с вх.№ ОС-09-207/19.05.2021 г. от Исмет
Абил - председател на групата общински съветници от ДПС в Общински съвет
Тервел, на основание чл. 12, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ПОДОСНКВОА и чл. 24, ал. 3,
т. 2 от ЗМСМА е предложено да бъде открита процедура по предсрочно прекратяване
на правомощията на председателя и заместник- председателя на Общинския съвет
поради системно нарушаване на ЗМСМА и допускане на конфликти с общинската
администрация. С Решение № 6-61 от Протокол № 6 от 27.05.2021 г. Общински съвет
Тервел с 11 гласа „За", 8 гласа „Против" и 0 гласа „Въздържал
се" решава предложението да отпадне като точка от проекто-дневния ред. М.Е.Г. не участва в гласуването.
С Предложение с вх.№ ОС-09-212/20.05.2021 г. М.Е.Г., в
качеството си на председател на Общински съвет Тервел внася искане до Общински
съвет Тервел за изменение и допълнение на Правилника за организацията и
дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимоотношението му с
общинската администрация при Общински съвет Тервел, в това число и такова, касаещи
реда за внасяне на предложение за предсрочно прекратяване на правомощията на
председателя и заместник-председателя на Общинския съвет. С предложението към
чл. 12 от Правилника се създават нови ал. 2 и ал. 3 със следното съдържание:
Нова ал. 2 „Предложение за предсрочно прекратяване на
правомощията на председателя на общинския съвет с основание системно
неизпълнение на задълженията за повече от три месеца се извършва, чрез подписка
от 11 общински съветници, в която са изложени мотиви и подробно са описани
случаите на неизпълнение на задълженията".
Нова ал. 3 „В случаите по ал. 1, т. 2 и ал. 2
следващото предложение за предсрочно прекратява правомощията на председателя
може да бъде внесено не по-рано от шест месеца от предходното".
Създава се към чл. 18 нова ал. 6 със следното
съдържание: „Заместник-председателят на съвета може да бъде предсрочно
освободен по реда на чл. 12, алв 1, т. 2 , ал. 2 и ал. 3."
Създава се към чл. 74 нова ал. 5 със следното
съдържание: „Общинските съветници се изказват само от трибуната на микрофон или
от поставените в залата микрофони". Изменя чл. 54, ал. 1 със съдържание:
„Предложения и проекти за решения от общинската администрация се разглеждат в
постоянните комисии, само ако са внесени от кмета и заместник-кметовете на общината."
Създава се нова ал. 3 към чл. 96 -- „Материали за разглеждане от Общинския
съвет, могат да внасят: председателя на Общинския съвет, общинските съветници,
кметът на общината, заместник-кметовете на общината". Изменя се чл. 119,
ал. 2 със съдържание: „Кметът и/или заместник-кметовете на общината подписват и
внасят в общинския съвет проекти на решения за разглеждане в заседанията на
комисиите или на съвета".
Предложението за изменение и допълнение на Правилника
за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимоотношението му с общинската администрация при Общински съвет Тервел,
мандат 2019-2023 г. е включено, като т. 4 от дневния ред от редовно заседание
на Общински съвет Тервел, проведено на 27.05.2021 г.
С Решение № 6-66 от Протокол № 6/27.05.2021 г.
Общински съвет Тервел, на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА и § 2 от ПОДОСНКВОА
изменя и допълва Правилника за организацията и дейността на общинския съвет,
неговите комисии и взаимоотношението му с общинската администрация при Общински
съвет Тервел, мандат 2019-2023 г., съобразно горните предложения. М.Е.Г. не
участва в гласуването на Решение № 6-66 от Протокол № 6/27.05.2021 г.
Със Заповед № АдК-04-16/14.06.2021 г. на Областния
управител на област Добрич, на основание чл. 32, ал. 1 от Закона за
администрацията във вр. с чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА Решение № 6-66 от Протокол №
6/27.05.2021 г. на Общински съвет Тервел е отменено и върнато за ново
обсъждане, с указания за неговата отмяна. В мотивите на Заповед № АдК-04-
16/14.06.2021 г. е отразено, че незаконосъобразни са новосъздадените чл. 12,
ал. 2 и ал. 3, както и новосъздадената ал. 6 към чл. 18 от Правилника за
организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимоотношението му с общинската администрация при Общински съвет Тервел,
мандат 2019-2023 г. От съдържанието на чл. 12, ал. 2 и ал. 3 от Правилника е
видно, че с нея се създават нови процедурни правила за предсрочно прекратяване
на правомощията на председателя на Общинския съвет при трайна невъзможност или системно
неизпълнение на задълженията му за повече от три месеца, като предложението за
внасяне на заседание на Общинския съвет, подписано от 11 общински съветници,
като тази разпоредба на Правилника противоречи на разпоредбата на чл. 24, ал.
3, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗМСМА. С избрания начин на действие е извършено
„дописване на закона", като разпоредбата бламира изрично признатата
възможност на всеки общински съветник да предлага включването в дневния ред на
заседание на Общинския съвет, разглеждането на въпроси от компетентността на
съвета, както и да внася проекти за решения, възможност посочена в чл. 33, ал.
1, т. 2 от ЗМСМА. В разпоредбата на чл. 12, т. 2 и т. 3 от Правилника местният
орган на власт не е отчел обстоятелството, че решението по чл. 24, ал. 3, т. 2
от ЗМСМА се взема по реда на ал. 1 на посочената разпоредба, а в нея не се
съдържа темпорална рамка, каквато не се открива и в чл. 21, ал. 1,т. 3 и чл.
33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА, като в този смисъл цитираната норма отново въвежда
стеснение, което не е регламентирано в ЗМСМА, поради което е недопустима
забрана за упражняване на законово предоставени правомощия на общинския
съветник, включително и за определен период от време. Същото е относимо и за
незаконосъобразността на разпоредбата на чл. 18, ал. 6 от Правилника, която
предвижда същата процедура и по отношение на заместник-председателя на
Общинския съвет.
Разглеждането на върнатото от Областния управител на
област Добрич за ново обсъждане на Решение № 6-66 от Протокол № 6/27.05.2021 г.
Общински съвет Тервел е включено, като т. 2 от дневния ред от редовно заседание
на Общински съвет Тервел, проведено на 24.06.2021 г.
С Решение № 7-73 от Протокол № 7/24.06.2021 г.
Общински съвет Тервел разглежда върнатото от Областния управител на Област
Добрич Решение № 6-66 от Протокол № 6/27.05.2021 г. Общински съвет Тервел
отменя ал. 3 към чл. 12 на Правилника, съгласно която следващото предложение за
предсрочно прекратяване правомощията на председателя може да бъде внесено не
по-рано от шест месеца от предходното и потвърждава Решението в останалата му
част. М.Е.Г. не участва в гласуването на Решение № 7-73 от Протокол №
7/24.06.2021 г. на Общински съвет Тервел.
По подаден в Комисията за противодействие на корупцията и
за отнемане на незаконно придобито имущество сигнал рег. № ЦУ 01/С-350/16.06.2021 г., срещу М.Е.Г. - Председател на Общински съвет - Тервел, е образувано производство по реда на чл. 71, ал. 1, предл. първо от ЗПКОНПИ, за установяване на конфликт на интереси. Сигнала съдържа твърдения, че в Общински съвет Тервел се
внасят искания от общински съветници за избор на нов председател и
заместник-председател, като при гласуването на дневния ред тези предложения
отпадат и не се допускат за разглеждане и обсъждане. С предложение с вх.№
ОС-09-212/20.05.2021 г, от М.Г. внася искане за изменение и допълнение на
Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимоотношението му с общинската администрация при Общински съвет Тервел,
касаещо реда за внасяне на предложение за предсрочно прекратяване на
правомощията на председателя и заместник-председателя на Общинския съвет. С
внесеното допълнение към чл. 12 се предлага, предложение за предсрочно
прекратяване на правомощията на председателя на общинския съвет, с основание
системно неизпълнение на задълженията за повече от три месеца да се извършва
чрез подписка от 11 общински съветници, в която са изложени мотиви и подробно
са описани случаите на неизпълнение на задълженията, като следващо предложение
не може да бъде внесено по-рано от шест месеца от предходното. Този ред е
относим и за заместник-председателя на общинския съвет, съгласно новата ал. 6
към чл. 18 от Правилника. Това предложение е изцяло в интерес на председателя и
заместник-председателя на общинския съвет и в нарушение на чл. 24, ал. 3 и чл.
33, ал. 1 от ЗМСМА. Тези изменения създават пречка за осъществяването на
процедура по избора на нови председател и заместник-председател и е отношение
на промяна в статута им и на съответните възнаграждения, които получават в това
си качество. Предложенията са приети с поименно гласуване, като председателят и
заместник- председателят не са участвали в гласуването, след направено
предупреждение за наличие на конфликт на интереси.
Във връзка с постъпилия сигнал от Председателя на Комисията за
противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество
към Общински съвет - Тервел, на основание чл. 72, ал. 2, т. 3 и чл. 72, ал. 4 от ЗПКОНПИ, е изискана информация във връзка с така вненесоното предложение за
изменение на нормативния акт.
В отговор са представени клетвена декларация на М.Е.Г. и на Нико Радев Върбанов, доклад от М.Г.
относно: Изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимоотношението му с общинската
администрация при Общински съвет Тервел, мандат 2019-2023 г., Протокол № 1 от
заседание на Председателски съвет към Общински съвет Тервел от 15.04.2021 г.,
Формуляр за частична предварителна оценка на въздействието от 19.04.2021 г.,
справка за постъпили предложения от 21.05.2021 г., Предложение с вх.№ ОС-
09-212/20.05.2021 г., Протокол № 6 от 27.05.2021 г. от заседание на Общински
съвет Тервел, Правилник за организацията и дейността на общинския съвет,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат
2019-2023 г., приет с Решение № 1-14 от 31.01.2020 г. и допълнен с Решение №
12-147 от 18.12.2020 г. на Общински съвет Тервел, писмо с вх.№ ОС-09-248/15.06.2021
г. на Общински съвет Тервел, Заповед № АдК-04- 16/14.06.2021 г. на Областния
управител на област Добрич, Решение № 6-61 от Протокол № 6 от 27.05.2021 г.,
Решение № 7-73 от Протокол № 7 от 24.06.2021 г., Решение № 5-53 от Протокол № 5
от 28.04.2021 г., Решение № 4-38 от Протокол № 4 от 25.03.2021 г., Решение №
3-14 от Протокол № 3 от 25.02.2021 г., Предложение с вх.№ ОС-09-207/19.05.2021
г., Предложение с вх.№ ОС-09-155/13.04.2021 г., Предложение с вх.№
00-09-130/17.03.2021 г., Предложение с вх.№ ОС-09-73/15.02.2021 г., писмо с
изх.№ ОС-09-394/03.09.2021 г., писмо с изх.№ ОС-09-437/27.09.2021 r.q писмо с изх.№
0009-438/27.09.2021 г. и писмо с изх.№ ОС- 09-522/19.11.2021 г. на председателя
на ПК по ЗПКОНПИ при Общински съвет Тервел.
С последващи писма от КПКОНПИ са изискани, съотв.
представени от Об С - Тервел данни относно размера на месечното възнаграждение,
определено за общинските съветници в Об С - Тервел, както и за полученото от Г. среднодневно
възнаграждение за 20.05.2021 г.
За образуваното производство
жалбоподателят е уведомен с писмо изх. № ЦУ01.17041 от 24.08.2021 г., като на основание чл. 72, ал. 5 от ЗПКОНПИ във вр. с
чл. 45 от АПК, Г. е поканена на 15.09.2021 г. от 10.45 часа да се
яви лично в качеството му на лице, срещу което има постъпил сигнал за нарушение
на ЗПКОНПИ, за изслушване по образуваното в Комисията за противодействие на
корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество производство. Със същото писмо са указани правата й по чл. 72, ал. 6 и, ал. 7 от ЗПКОНПИ и последиците от
неявяването на лицето без уважителни причини на изслушването и респ. от
непредставянето на писмени възражения и обяснения. Видно от приетия като доказателство
по делото Протокол № 1013/15.09.2021 г. от редовно заседание на Комисията за противодействие
на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество, на посочената
дата, е било проведено изслушване по сигнал рег. № ЦУ 01/С-530/16.06.2021 г. срещу М.Г., при което изслушване след докладване на сигнала е била предоставена
възможност на Г.
и нейния адвокат да изразят становище във
връзка с изнесеното в сигнала.
На
27.09.2021 г., М.Г. е подала и писмено становище до КПКОНПИ, вх. №Ц701-20716.
С оспореното в настоящото съдебно производство Решение №
РС-503-18-028/22.05.2019 г. на Комисията за противодействие на корупцията и за
отнемане на незаконно придобито имущество в обжалваната му част, е установен
конфликт на интереси по отношение на М.Е.Г. - Председател и общински съветник в Общински съвет - Тервел, за това, че в качеството си на лице, заемащо висша
публична длъжност по см. на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, във връзка с
внасяне на предложение с вх. №ОС-09-212/20.05.2021 г. до Общински съвет Тервел
относно: Изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, в нарушение на чл.58, изречение първо, предложение първо от ЗПКОНПИ; наложена е глоба на М.Е.Г. в размер на 5 000лв. за осъществен конфликт на интереси по чл. 52 от ЗПКОНПИ, за нарушение на разпоредбата на чл. 58, изр. Първо, предл. първо от ЗПКОНПИ, извършено в качеството й на общински съветник и председател на Общински
съвет - Тервел и лице, заемащо висша публична длъжност по чл. 6, ал. 1,
т. 32 от ЗПКОНПИ и е отнета в полза на Община Тервел сума в размер на 85.78 лева, представляваща нетно дневно възнаграждение за 20.05.2021 г.
на М.Е.Г., получено от деянието, породило конфликт на интереси, на
основание чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ.
От фактическа страна обжалваният акт в оспорената му част
се основава на обстоятелството, че М.Е.Г., в качеството си на Председател на Общински съвет - Тервел е лице, заемащо висша
публична длъжност по см. на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ. В качеството си на председател на
общинския съвет с Предложение с вх.№
ОС-09-212/20.05.2021 г. внася искане до Общински съвет Тервел за изменение и
допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинския съвет,
неговите комисии и взаимоотношението му с общинската администрация при Общински
съвет Тервел, в това число и такова, касаещи реда за внасяне на предложение за
предсрочно прекратяване на правомощията на председателя и
заместник-председателя на Общинския съвет. Прието е, че като е внесла
предложение с вх.№ ОС-09-212/20.05.2021 г. до Общински съвет Тервел относно:
Изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинския
съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (мандат
2019- 2023 г.), ведно с проект на Решение за изменение и допълнение на
Правилника, касаещи реда за внасяне на предложение за предсрочно прекратяване
на правомощията на председателя и заместник-председателя на Общинския съвет и
създаване на нови ал. 2 и ал. 3 към чл. 12 от Правилника, М.Е.Г., в качеството
й на общински съветник и председател на Общински съвет Тервел и лице, заемащо
висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, е
участвала в подготовката на акт в свой частен интерес, с което е нарушила
разпоредбата на чл. 58, изречение първо, предложение първо от ЗПКОНПИ.
Нарушението на забраната по чл. 58, изречение първо,
предложение първо от ЗПКОНПИ е извършено на 20.05.2021 г. в гр.Тервел. Установеното от КПКОНПИ нарушение на чл. 58, изр.
първо от ЗПКОНПИ е прието и като основание за налагане на предвидените в чл.
171, ал. 1 от ЗПКОНПИ санкционни последици и постановяване на отнемане в
хипотезата на чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ на нетното дневно възнаграждение на Г. за 20.05.2021 г., получено от деянието, породило конфликт на интереси.
По делото са представени и приети като доказателства
документите, касаещи
решенията на общински съвет Тервел.
Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във
връзка с направените в жалбата оплаквания, доводите и становищата на страните и
като извърши цялостна проверка на законосъобразността на оспорения
административен акт в обжалваната му част на основание чл. 168, ал. 1 във
връзка с чл. 146 от АПК, намира за установено следното:
Оспорването, като направено от легитимирано лице с правен
интерес, в законово установения преклузивен срок /решението е получено от М.г. на 13.12.2021 г., а жалбата е подадена чрез пощенски оператор на 30.12.2021 г., против административен акт, подлежащ на съдебно
обжалване и контрол за законосъобразност съгласно чл. 76, ал. 1 от ЗПКОНПИ, е
процесуално допустимо.
Разгледана по същество жалбата е основателна.
Оспореното Решение № РС-530-21-099/01.12.2021 г. е прието от материално компетентен орган по чл. 7,
ал. 1 от ЗПКОНПИ - Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на
незаконно придобито имущество, в рамките на нормативно регламентираните му
правомощия по чл. 13, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 74, ал. 2, т. 3 от ЗПКОНПИ.
Решението е валиден акт на специализирания колективен административен орган,
тъй като отговаря на условията по чл. 9, ал. 2 от Правилника за устройството и
дейността на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на
незаконно придобито имущество да е прието с мнозинство повече от половината от
всички членове на Комисията.
Актът е постановен в предвидената от закона писмена
форма, като съдържа всички изискуеми реквизити по чл. 74, ал. 2 от ЗПКОНПИ и по
чл. 59, ал. 2 от АПК. Посочени са както правните основания за упражненото
административно правомощие, така и релевантните факти и обстоятелства за
обосноваване на възприетото от органа наличие на конфликт на интереси по см. на
чл. 52 от ЗПКОНПИ и за разпоредените правни последици.
Не са констатирани допуснати съществени нарушения на
процесуалните правила при образуването и провеждането на административното
производство по чл. 71 и сл. от ЗПКОНПИ. В хода на производството по
установяване на конфликт на интереси Комисията е изискала необходимите за
произнасянето й информация и документи; събрани са относимите доказателства;
проведено е изслушване на лицето, срещу което е образувано производството, като
му е предоставена възможност да се запознае с всички събрани доказателства, да
сочи нови доказателства и да направи възражения.
Обжалваното Решение № РС-530-21-099/01.12.2021 г. на КПКОНПИ в оспорваната му част обаче е постановено
в нарушение и при неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон.
Съображенията за това са следните:
Съдебният контрол за материална законосъобразност на
обжалвания административен акт обхваща преценката налице ли са установените от
административния орган релевантни юридически факти /изложени като мотиви в
акта/ и доколко същите се субсумират в посочената като правно основание за
неговото издаване правна норма, съответно - следват ли се разпоредените с акта
правни последици.
Съгласно легалната дефиниция на чл.52 от ЗПКОНПИ,
конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо висша публична длъжност,
има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното
изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Нормата на чл.53 от ЗПКОНПИ определя, че частен интерес е всеки интерес, който води до облага от
материален или нематериален характер за лице, заемащо висша публична длъжност,
или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение, а облага
представлява всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на
дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права,
получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните,
получаване на привилегия или почести, помощ, глас, подкрепа или влияние,
предимство, получаване на или обещание за работа, длъжност, дар, награда или
обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно
събитие - така чл.54 от ЗПКОНПИ.
Въз основа на посочената по-горе нормативна
регламентация следва извода, че фактическият състав на конфликта на интереси по
смисъла на чл. 52 от ЗПКОНПИ, изисква кумулативното наличие на три
материалноправни предпоставки, а именно: Лице, което заема висша публична
длъжност по смисъла на чл. 6 от ЗПКОНПИ, частен интерес на това лице по смисъла
на чл. 53, във връзка с чл. 54 от ЗПКОНПИ и възможност този частен интерес да
повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията на лицето, заемащо
висша публична длъжност, или на задължението му по служба.
Конфликт на интереси може да има единствено, ако
съответният частен интерес на лицето, заемащо публична длъжност е във връзка с
упражняването на неговите властнически правомощия. Конфликтът на интереси като
административно нарушение има формален характер като достатъчно е частният
интерес да съществува като възможност. Достатъчно е лицето, заемаща публична
длъжност, да има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и
обективно изпълнение на правомощията или задължението му по служба. Конфликтът
на интереси се обективира не в резултата - придобита лична облага, а във
възможността частният интерес да повлияе на обективното и безпристрастно
изпълнение на правомощията. Облагата по смисъла на чл. 54 от ЗПКОНПИ може да не
е настъпила, постигната или реализирана, а да бъде само възможна.
От доказателствата по преписката се установява, че към
датата на внасяне на предложение за изменение и допълнение на Правилника за
организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация във връзка с разискването на
този въпрос е изготвен Протокол №1 от Заседание на Председателският Съвет към
Общински съвет град Тервел, проведено на 15.04.2021г.
Председателският съвет е колективен орган, състоящ се
от Председателя на Общинския съвет, както и председателите на групите общински
съветници от политическите партии и коалиции, имащи представителство в
Общинския съвет. В конкретния случай това са групите на ПП "ГЕРБ", ПП
"ДПС" и ПП „БСП". Създаването на този колективен орган е по
волята на Общински съвет и функционира, за да оптимизира и подпомага дейността
на ОбС като цяло, както и да улеснява взаимодействията между отделните групи от
общински съветници в тяхната дейност. На датата, на която е проведено
горецитирано заседание Председателският съвет е взел решение да се предложи на
Общинския съвет за гласуване Проект за изменение и допълнение на ПОДОСНКВОА.
Направено е предложение от Председателя на групата на ПП "БСП"
предсрочното прекратяване на мандата на Председателя на ОбС и на Заместник -
председателите да се инициира от не по-малко от 11 общински съветници. Именно в
качеството си на колективен орган Председателския съвет възлага на М.Г. да подготви
и внесе /от тяхно име/ Проекта за изменение и допълнение на въпросния Правилник
- така в Протокол №1/15.04.2021г. Следва да се има предвид, видно от
съдържанието на приетия акт, че той касае разнообразни въпроси, а не само
единствено и целенасочено процедурата за предсрочно прекратяване на
пълномощията на председателя на Общинския съвет.
Категорично от изложеното по-горе следва, че М.Г. не е
инициатор на проекта за изменение и допълнение на правилника. Изпълнявайки
волята на един колективен орган, взел единодушно такова решение, тя се явява
изпълнител на чуждата воля.
Съдът не възприема доводите на решаващия състав на
КПКОНПИ за наличието в случая на частен интерес на заемащия висша публична
длъжност по см. на чл. 6 от ЗПКОНПИ М.Г. при внасянето
на предложение за изменение на правилника.
Изборът на председател на общинския съвет е суверенно
право и въпрос на политическа воля, предоставен на преценката на самия общински
съвет. При реализиране на това право общинският съвет не действа като
административен орган по см. на § 1, т. 1 от ДР на АПК, упражняващ властнически
правомощия и не решава въпроси от местно значение във връзка с осъществяване на
местното самоуправление по смисъла на чл. 17 от ЗМСМА. С решенията по чл. 24,
ал. 1 и, ал. 3 от ЗМСМА /за избор на Председател на общинския съвет
респ. за предсрочно прекратяване на правомощията на Председателя на общинския
съвет/, не се създават права и задължения и не се накърняват субективни права
и/или защитени от правото интереси на физически и/или юридически лица. С оглед
характера и съдържанието на обективираните волеизявления в решенията по чл. 24,
ал. 1 и, ал. 3 от ЗМСМА, последните представляват актове на вътрешно
организационна /вътрешнослужебна/ дейност. Председателят на Об С се избира
измежду състава на общинските съветници - членове на съвета, като същият няма
статут на едноличен орган на изпълнителната власт. По аргумент от разпоредбата
на чл. 25 от ЗМСМА, Председателят на Об С притежава единствено организационни
функции /правомощия във връзка с вътрешната организация на дейността на съвета
и работата на неговите комисии/ и представителни функции /във връзка с
взаимоотношенията на Об С с други субекти/. Константна и непротиворечива е
практиката на ВАС, че при прекратяване на правомощията на председателя на
общинския съвет не се накърняват лични права и интереси, или обществени такива.
Еднозначно се приема и че предсрочното прекратяване на правомощията на
председател на Об С засяга единствено представителната власт на общинския съвет
като колективен орган, но не и лични права и интереси на съответните физически
лица, изпълняващи представителните функции, произтичащи от изборната длъжност.
С оглед на така очертания статут на Председателя на
общинския съвет, като вътрешен орган на общинския съвет, на първо място не може
да се приеме, че внасянето
на искане за изменение на правилник, се свързва с
частен интерес по см. на чл. 53 във вр. с чл. 54 от ЗПКОНПИ на заемащото висша
публична длъжност лице, който би могъл да повлияе върху безпристрастното и
обективно изпълнение на правомощията и задълженията му по служба. Още повече, че
Г. не е гласувала при приемането на измененията в правилника. Отделно от това частният интерес винаги се свързва с
облага /вкл. с потенциална възможност за реализиране на облага/ от материален
или нематериален характер. По смисъла на чл. 54 от ЗПКОНПИ облага с
нематериален характер е "получаване на привилегия или почести, помощ,
глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа,
длъжност, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност,
санкция или друго неблагоприятно събитие".
Приетият акт, в гласуването на който М.Г. не е
участвала по своята правна природа е подзаконов нормативен акт. В практиката си
по ЗПУКИ /отм./ Върховният административен съд определя акт в частен интерес
като: „ Акт в частен интерес е акт, с който се създават права или по друг начин
се облагодетелстват конкретни физически или ЮЛ." /Решение №33/ 03.01.2014г. по АД
№9303/2013г. ВАС, 7 отд./.
Съществена характеристика на създадените права или
облагодетелстването е, че трябва да имат строго индивидуален характер. Това е
условие, за да е налице релевантен частен интерес, който по дефиницията на
чл.52 ЗПКОНПИ е винаги индивидуален.
Правилникът за организацията и дейността на Общинският
съвет е подзаконов нормативен акт и като такъв формира права и задължения за
неограничен кръг субекти. Разпоредбата на чл. 12, ал.2 и 3 от Правилника не
може да бъде отнесена към конкретна ситуация или лице. Тя не е с оглед
личността на действащия председател на ОС. Тази норма може да намери приложение
по отношение на всички председатели през този мандат и следващия на Общински
съвет — Тервел до приемането на нов правилник или до отмяната или изменението
й. Именно този неограничен характер на казусите и лицата по отношение, на които
тази норма може да бъде приложена изключва наличието на персонален индивидуален
частен интерес на г-жа Г. по казуса.
Не на последно място - Разпоредбите от Правилника,
които са внесени като предложения за изменение и допълнение са изцяло с
процедурен характер. Те не формират забрана за внасяне на предложение за
предсрочно прекратяване на пълномощията на председателя. Те са създадени в
рамките на законовата делегация на чл.21, ал.З ЗМСМА и детайлизират реда за
предсрочно прекратяване на пълномощията на председателя на ОС. Участието в
приемането на процедурни норми не засяга главния въпрос — то не формира забрана
от материалноправен характер за прекратяване на правомощията на председателя.
Последица от тези норми не е изключване на възможността за предсрочно
прекратяване на пълномощията на председателя.
Приетите изменения в правилника, визирани в сигнала,
по който е образувано производството са в обществен интерес. Те създават
условия за стабилност на местната власт, доколкото предвиждат че в срок от 3
месеца може да се внася искане за прекратяване на правомощия на едно и също
основание и въвеждат определен брой подписи на общински съветници в подкрепа на
иницииращото искане.
След като липсва един от елементите, посочени от чл.
52 от ЗПКОНПИ, при наличието на които се поражда конфликт на интереси- частен
интерес, то не е налице и конфликт на интереси. /Решение №3118 от 09.03.2021г. по АД №1 1789/2020г.ч 6-то
отделение на Върховния административен съд/
С оглед на гореизложеоното
съдът приема от събраните по делото доказателства и установени въз основа на
тях факти, че е неправилен извода на решаващия състав на КПКОНПИ, че е налице
деяние, породило конфликт на интереси, упражнено от председателя на общински
съвет Тервел, като лице, заемащо публична длъжност по см. На чл.6, ал.1 ,т.32
то ЗПКОНПИ.
Липсата на установен конфликт на интереси обуславя извод
и за липсата на основание за налагане на
глоба по чл.171, ал. 1 от ЗПКОНПИ и определяне на нейния размер с решението по
чл.74 от ЗПКОНПИ, както и липса на основание за прилагане на санкционните
последици на чл.81, ал. 1 от ЗПКОНПИ, предвиждаща че възнаграждението, получено
от правоотношението или деянието, породило конфликт на интереси се отнема в
полза на държавата или общината. Ето защо Решение №
РС-530-21-099/01.12.2021 г. на Комисията за противодействие на корупцията и за
отнемане на незаконно придобито имущество в обжалваната му част, като
постановено в нарушение и при неправилно приложение на материалния закон,
следва да бъде отменено.
Предвид изхода на делото искането на жалбоподателя за
присъждане на направените разноски следва да бъде уважено, като на основание чл.
143, ал. 1 от АПК, Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на
незаконно придобито имущество, следва да бъде осъдена да заплати на М.Е.Г. сумата от 610 лева, представляваща 10 лева внесена държавна такса и 600 лв. договорено и заплатено адвокатско възнаграждение за
един адвокат.
Водим от горните мотиви и на основание чл. 172, ал. 2,
предл. второ от АПК, Административен съд Добрич, ІV
състъв
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по жалба на М.Е.Г. ***, Решение № РС-530-21-099/01.12.2021 г. на Комисията за противодействие на корупцията и за
отнемане на незаконно придобито имущество, в частта му, с която е установен
конфликт на интереси по отношение на М.Е.Г. - Председател и общински съветник в Общински съвет - Тервел, за това, че в качеството си на лице, заемащо висша
публична длъжност по см. на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, във връзка с
внасяне на предложение с вх. №ОС-09-212/20.05.2021 г. до Общински съвет Тервел
относно: Изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, в нарушение на чл.58, изречение първо, предложение първо от ЗПКОНПИ; наложена е глоба на М.Е.Г. в размер на 5 000лв. за осъществен конфликт на интереси по чл. 52 от ЗПКОНПИ, за нарушение на разпоредбата на чл. 58, изр. Първо, предл. първо от ЗПКОНПИ, извършено в качеството й на общински съветник и председател на Общински
съвет - Тервел и лице, заемащо висша публична длъжност по чл. 6, ал. 1,
т. 32 от ЗПКОНПИ и е отнета в полза на Община Тервел сума в размер на 85.78 лева, представляваща нетно дневно възнаграждение за 20.05.2021 г.
на М.Е.Г., получено от деянието, породило конфликт на интереси, на
основание чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ.
ОСЪЖДА Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане
на незаконно придобито имущество гр. София, да заплати на М.Е.Г., ЕГН **********
***, сумата от 610 /шестотин
и десет/ лева, представляваща направените от жалбоподателя по
делото разноски.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред
Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: