Р Е Ш Е Н И Е № 35
гр.Силистра, 16.03.2020 година
В
И М Е Т О Н А
Н А Р О Д А
Административният съд гр.Силистра, в публично
заседание на единадесети март през две хиляди и двадесета година, в състав: съдия
Маргарита Славова, при секретаря Стефка Димитрова и с участието на прокурор…...............,
като разгледа докладваното от съдия Славова адм.дело № 226 по описа на съда за 2017 г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Жалбоподателят ”Многопрофилна болница за активно
лечение-Силистра” АД, представлявано
от изпълнителния директор д-р Д.К., моли съда да отмени Заповед
№РД-2536-63/11.08.2017 г., издадена от Управителя на Националната
здравноосигурителна каса /НЗОК/, в частта й по пункт 10 и 11, с която са
наложени финансови неустойки за нарушение на чл.210 ал.1 т.3 и т.4 от Решение №РД-НС-04-24-1/29.03.2016г.
по чл.54 ал.9 и чл.59а ал.6 ЗЗО на Надзорния съвет на НЗОК /занапред Решението/,
за неспазени критерии за дехоспитализация /при първия случай/ и за неизпълнено
изискване за непрекъснатост на болничната помощ и грижите /във втория/-
представляващи нарушение на реда и условията за оказване на болнична медицинска
помощ по клинични пътеки /КП №72 и КП №197/, във връзка с чл.55 ал.2 т.3 ЗЗО. В
съдебното производство участва чрез представител по пълномощие юрисконсулт В.Б.,
която поддържа доводите от жалбата. Главното оплакване е, че оспорената заповед
е нищожна, вкл. по отношение на процесните в настоящото производство части - по
п.10 и п.11, тъй като била издадена по ред, нормиран с Решението на НС на НЗОК,
преценен за недопустим на основание §45 ал.1 ПЗР ЗИД ЗЗО/Обн.ДВ,бр.48/27.06.15г./
и на материалноправни основания, почерпени от същото Решение, което се твърди, че
е нищожно, на който тежък порок може да се позове всеки. След възобновяване на
съдебното производство, допълнително поставя акцент върху същия довод, че
оспорената заповед е нищожна /за което съгласно чл.168 ал.2 АПК съдът следи и
служебно/, като се позовава изрично на Решение №333/10.01. 2020г., постановено
по адм.д.№6284/2019г. на петчленен състав на ВАС, II колегия, с което е оставено в сила Решение
№1341/31.01.2019г. по адм.дело №8647/18г. на три- членен състав на ВАС, VI отделение, обявяващо нищожността на Решение
№РД-НС-04-24-1/29.03.16 г. по чл.54 ал.9 и чл.59а ал.6 ЗЗО, издадено от НС на
НЗОК и обнародвано в ДВ, бр.25/31.03.2016г.,т.е. релевираното в настоящия
процес. Претендира присъждане на съдебни разноски, вкл. юрисконсултско
възнаграждение, представяйки пълномощно изх. №1089/12.06.17г. /л.16/, удостоверяващо
не само учредената представителна власт на процесуалния представител, но и
обстоятелството,че същият е в трудово-правна връзка с лечебното заведение /ЛЗ/.
Ответникът
по жалбата- Управителят на Националната
здравноосигурителна каса гр.София, действащ чрез директора на РЗОК
гр.Силистра /л.71/ и представител по пълномощие гл.юрисконсулт И..А. /л.70/, в
съдебно заседание на 13.12.2017г. /л.82-л.83/, изразява становище за неоснователност
на оспорването и настоява същото да бъде отхвърлено. Относно възражението, че процесните две клинични
пътеки не били обнародвани, представя Притурка към ДВ, бр.25/2016 г., от която се
установява, че конкретните КП №72 и КП №197, са публикувани с пълния им алгоритъм.
Поддържа, че процесната санкционна дейност на ответника се е развила законосъобразно,
като счита, че същият е компетентният орган съгласно ЗЗО, вън и независимо от
разписаните правила в НРД и Решенията на НС на НЗОК, да санкционира ЛЗ за
нарушения от процесния вид. Твърди, че възражението за нарушение на принципите
на административното производство, допуснато във фазата на оспорване на констатациите
на проверяващия екип пред Арбитражната комисия и произнасянето на последната
/чл.74-чл.76 ЗЗО/, следва да бъде отклонено, защото такова не се установявало, като
представя в съдебно заседание на 10.01.2018г. подписан екземпляр от Протокол
№6/30.05.17г. /л.88-л.100/ от всички членове на АК. Въпреки непостигнатото решение
от АК с обикновено мнозинство, в хипотезата на чл.280 ал.4 Решението, ответният
орган, действайки при оперативна самостоятелност, е издал заповедта в
обжалваната й част, излагайки изрично мотиви. Счита, че нарушенията са извършени
и доказани с приложените изследвания при дехоспитализирането на пациентката, пролежала
по КП №72 „Ендоскопско и медикаментозно лечение при остро кървене от
гастроинтестиналния тракт“, както и с представената ИЗ №2595/248 на приет по
спешност пациент на 02.03.17г. по КП №197 „Консервативно лечение при остри коремни
заболявания“, от която било видно, че диагностични процедури са правени на 02 и
на 06.03.17г. /при изписването/, като липсват данни за проведено ежедневно наблюдение
съгласно медико-диагностичния алгоритъм на КП. Ето защо счита, че жалбата
следва да бъде отхвърлена. Претендира юрисконсултско възнаграждение.
Производството е по реда на чл.145 и следващите
от АПК, във връзка с Раздел Х, Глава
Втора на Закона за здравното осигуряване
/ЗЗО/. Съдът като обсъди изложените в жалбата доводи, след преценка на
доказателствата по делото и становищата на страните, съобразно чл.168 ал.1,във
вр. с чл.146 АПК, прие следното: Жалбата
е процесуално допустима, като подадена срещу административен акт със
санкционен характер, подлежащ на съдебен контрол, от лице с правен интерес от
оспорването, в законоустановения срок, а разгледана по същество е основателна.
Предмет на съдебния контрол за
законосъобразност е Заповед №РД-2536-63/ 11.08.2017., издадена от Управителя на
НЗОК гр.София, в частта й по пункт 10 и 11, с която са наложени
финансови неустойки на основание чл.263 ал.3, за нарушение на чл.210 ал.1 т.3 и
т.4 от Решение №РД-НС-04-24-1/29.03.2016г. по чл.54 ал.9 и чл.59а ал.6 ЗЗО на
Надзорния съвет на НЗОК, за неспазени критерии за дехоспитализация /при първия
случай/ и за неизпълнено изискване за непрекъснатост на болничната помощ и
грижите /във втория/ - представляващи нарушение на реда и условията за оказване
на болнична медицинска помощ по клинични пътеки /КП №72 и КП №197/ във връзка с
чл.55 ал.2 т.3 от ЗЗО.
Със Заповед №РД-25-114/14.03.17г. /л.63/ на Управителя на НЗОК София, на
основание чл.72 ал.2 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/, във връзка с
глава четиринадесета и глава петнадесета от Решение №РД-НС-04-24-1/29.03.16г.
на НС на НЗОК, е разпоредено извършване на самостоятелна проверка на територията
на РЗОК-Силистра, по изпълнението на Договорите на „МБАЛ-Силистра“АД за оказване
на болнична медицинска помощ в съответствие със ЗЗО, НРД МД/2015г. и Решението
на НС на НЗОК /л.63/. Определен е проверяващ екип и конкретизирана правната
рамка на контрола. Проверка е извършена и резултатите са обективирани в Протокол
по чл.74 ал.3 ЗЗО /л.19-л.21/, видно от който е, че са констатирани нарушения, които
в основната си част са еднотипни и не са предмет на настоящия съдебен контрол. По
т.7.1 и по т.8.1 от него, са описани процесните по делото две нарушения на
чл.210 ал.1 т.3 и т.4 от Решението. Същите, ведно с други, са били оспорени
посредством писмено становище /л.16-л.18/, в срока и по реда на чл.74 ал.4 ЗЗО,
чрез директора на РЗОК-Силистра, който изпълнявайки процедурата от чл.75 ЗЗО, е
определил персоналния състав на Арбитражната комисия за разглеждане на
подаденото становище. С Решение №6/30.05.2017г., комисията е обсъдила
възраженията на оспорващото ЛЗ, като тримата представители на РК на Българския
лекарски съюз - лекари с признати специалности, не са приели процесните по
делото констатации, а тримата представители на РЗОК-Силистра - са ги приели. В
заключение АК се е произнесла с равен брой противоположни гласове по процесните
две констатации по т.7.1 и по т. 8.1 от Протокола за проверка, което означава, че
липсва потвърдително или отхвърлящо ги решение на помощния орган. Това е
отворило пътя за произнасяне на управителя на НЗОК, съгласно чл.76 ЗЗО, във
връзка с чл.280 ал.4 Решението. По делото няма данни за съобщаване на решението
на АК на страните, но прави впечатление неоправдано дългия срок за произнасяне
на ответния орган. При положение, че няма нормиран такъв срок /аргумент за
противното от чл.76 ал.2 ЗЗО/, който би бил и инструктивен, последното е без правно
значение за изхода на делото.
При
тези фактически установявания, настоящият състав намира за основателно
оплакването в жалбата за пълно игнориране на валидния нормативно определен ред за
провеждане на санкционното производство, както и базиране на изводите му на
нищожни материалноправни разпоредби.
Оспорващото „МБАЛ-Силистра“АД, е лечебно заведение за болнична помощ, съгласно
чл.9 ал.1 т.1 от Закона за лечебните заведения. Същото е сключило индивидуален Договор
№190601/23.02.15г. с Националната здравноосигурителна каса, чрез директора на
РЗОК-Силистра, за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, посочени в
чл.1 ал.1 от него. Поради неподписване на НРД за МД за 2016 г., съгласно
правилото от чл.53 ал.8 ЗЗО, се прилага действащия НРД МД/2015г. Според чл.4а ЗЗО, Националният рамков договор е нормативен административен акт, който има
действие на територията на цялата страна за определен срок и е задължителен за
НЗОК, РЗОК, изпълнителите на медицинска помощ, осигурените лица и осигурителите.
Негов предмет са правата и задълженията на страните по оказването на медицинска
помощ, което е особено чувствителна обществена сфера и оправдано ползваща се с
приоритетна и засилена нормативна защита. Когато настъпят промени в действащото
законодателство в този именно чувствителен сегмент от обществените отношения, които
налагат изменение или допълнение на съдържащите се в НРД изисквания по чл.55
ал.2 ЗЗО, чл.54 ал.9 ЗЗО казва, че в случаите по ал.8, същите се определят с
решение на Надзорния съвет на НЗОК по предложение на управителя на НЗОК, т.е.
едностранно. Със ЗИД ЗЗО /Обн.ДВ,бр.48/27.06.2015г./ са създадени т.6а и т.6б
/нови/ към ал.2 на чл.55, включващи в задължителното съдържание на Националните
рамкови договори, условията и реда за контрол по изпълнението на договорите, както
и санкциите при неизпълнението им. С §45 ал.1 от Преходните и заключителни
разпоредби на същия закон е разпоредено, че „до приемането на нови национални рамкови договори по чл.53 ал.1 проверките
от финансовите инспектори, лекарите-контрольори и лекарите по дентална
медицина-контрольори, налагането на санкции и тяхното обжалване се извършват по
досегашния ред.“ Или, волята на нормотвореца е ясно изразена и не се нуждае
от някакво специално тълкуване, защото режимът за контрол и санкциониране на
изпълнителите на медицинска помощ е от особена значимост в цялостното
съдържание на регулираните правоотношения и същият следва да бъде установяван
по реда за приемане на НРД, т.е. с участието и на съсловните лекарски
организации, а не едностранно. Ако целта
на нормативната промяна е била такава, че Надзорният съвет на НЗОК, при липсата
на НРД МД за 2016 г. да може посредством нормирания сурогат на НРД, издаден по
реда на чл.53 ал.9 ЗЗО, да урежда процесната материя, следваше изрично в
преходния параграф да бъде посочено не само „НРД по чл.53 ал.1 ЗЗО“, а и
неговият „заместител“, определен с решение на НЗОК, каквато възможност няма.
Разпоредбата на чл.54 ал.9 ЗЗО, преценена в ракурса на гореизложеното, действително дава правомощие на НС
НЗОК да взема решения за изменение и допълнение на изискванията на действащия
НРД, но това правомощие в случая, е обвързано пряко от въведеното отлагателно
условие с §45 ал.1 ПЗР ЗИДЗЗО /ДВ,бр.48/15г./ - до приемането на нови НРД,
проверките, налагането на санкции и тяхното обжалване се извършват по досегашния
ред. Този ред е указаният в приложимите в случая разпоредби на чл.73 ал.1-ал.6 ЗЗО /към ДВ,бр.107/14г./, чиято ал.4 препраща към процедурите по чл.74 ал.2, 3
и 4 ЗЗО, а именно: при установяване на нарушение на вида и обема на оказаната
медицинска помощ, се съставя акт за установяване на административно нарушение. Този
именно ред е възпроизведен и в приложимия, по аргумент от чл.54 ал.8 ЗЗО, НРД
МД/15г., чиито чл.27 гласи: „При констатирани нарушения от контролните органи
на РЗОК по изпълнение на договорите за оказване на медицинска помощ се търси
административнонаказателна отговорност по реда на ЗЗО и ЗАНН“. Следователно, в
контекста на §45 ал.1 ПЗР ЗИДЗЗО, този е приложимият ред в случая, защото
предпоставката му /сключването на нов НРД/ не е осъществена. Ноторно известно
е, че НРД МД/2016г. няма приет. Поставеният въпрос за разрешаване е от особена
значимост и не е допустимо едностранното му уреждане, както изрично е посочено
и в преходната разпоредба „до приемането на нови НРД по чл.53 ал.1“, а не и на техния
заместител - решението по чл.54 ал.9 ЗЗО. В §2 ал.2 ПЗР на Решение
№РД-НС-04-24-1/29.03.16г. е записано, че НРД МД/2015г. се прилага доколкото не
е изменен с настоящото решение. Видно от Глава четиринадесета и Глава
петнадесета на същото Решение: „Условия и ред за контрол по изпълнението на договорите
за оказване на медицинска помощ“ и “Санкции при неизпълнение на договорите за
оказване на медицинска помощ“ е, че с тях се въвеждат изцяло нови правила за
осъществяване на контрола, вкл. и на реда за налагане на санкции, което недвусмислено
сочи, че именно в тази му част НРДМД/2015г. е изменен едностранно от НС на НЗОК,
без нормативна делегация, т.е. в противоречие с чл.73 ал.4 ЗЗО в приложимата му
редакция към ДВ,бр.101/09г., в контекста на §45 ал.1 ПЗР ЗИД ЗЗО.
Безспорно
установеното по-горе явно противоречие на Решението на НС на НЗОК, в частта му
на Глави XIV и XV, със законовата разпоредба на §45 ал.1 ПЗР ЗИД ЗЗО, съобразено
с императивните норми на чл.15 ал.1 и ал.3 от Закона за нормативните актове, води
до извод, че уредените с обсъжданото Решение на НС на НЗОК условия и ред за
контрол и налагане на санкции при неизпълнение на договорите за оказване на
медицинска помощ, не следва да се прилагат. Приложение може да намери
единствено ЗЗО, като нормативен акт от по-висок ранг. Процесната в настоящото
производство заповед е издадена, според изричното записване в нея, на основание
чл. 74 ал.5 ЗЗО /към ДВ,бр.98/15г./ и на чл.270 ал.1 от Решението, който
настоящият състав намира за неприложим, с оглед изричното правило от §45 ал.1
ПЗР ЗИД ЗЗО. Визираните от ответния орган разпоредби противоречат пряко на
такива от по-висока степен и следва да бъдат ирелевирани изцяло. Последното
сочи както на липса на компетентност на издателя на акта в контекста на реда и
условията, при които следва да бъде осъществен процесния контрол и санкционната
дейност на НЗОК при неизпълнение на вида и обема на оказаната медицинска помощ
от ЛЗ, така и на пълно пренебрегване на регламентираната със ЗЗО процедура за
това, в приложимата му редакция към ДВ, бр.101/09г. Гореизложеното обуславя
нищожността й в оспорената част, която следва да бъде прогласена.
Независимо
от горните съображения и доколкото съществуваше противоречива съдебна практика
по така обсъдените базови въпроси, настоящото производство беше спряно до
окончателното приключване, с влязъл в сила съдебен акт, на образувано дело пред
Върховния административен съд, по жалби на Българския лекарски съюз, СНЦ
„Център за защита на правата в здравеопазването“ и СНЦ „Национално сдружение на
частните болници“ срещу Решение №РД-НС-04-24-1/29.03.2016г. на Надзорния съвет
на НЗОК, с главен довод - за неговата нищожност. С Решение №1341 /31.01.2019г.
на 3-членен състав на Шесто отделение на ВАС, постановено по адм.д. №8647/2018г.,
обжалваното Решение на НС на НЗОК, обнародвано в ДВ,бр.25/31.03. 2016г. е
обявено за нищожно изцяло. При касационното му оспорване от Надзорния съвет на
НЗОК е образувано адм.д.№6284/2019г. по описа на петчленен състав от Втора
колегия на ВАС, по което е постановено Решение №333/10.01.2020г., оставящо в
сила, прогласилото нищожността на Решението на НС на НЗОК, първоинстанционно
съдебно решение.
Никога
не е съществувал спор в съдебната практика, а още по-малко в правната доктрина
относно характера на „правно нищо“ на нищожния административен акт, т.е. той не
може да породи никакви правни последици, а полученото въз основа на нищожен акт
е получено при начална липса на основание. Важно за решаването на настоящия
спор е доктринерното разбиране, че нищожният акт не може да бъде годна юридическа
основа на друг акт. И точно защото нищожният акт не поражда никакви правни
последици, същият няма нужда да бъде отменян, а е достатъчно да бъде прогласена
неговата нищожност, за да се премахне привидното му съществуване в правния мир.
Този именно резултат е постигнат с посочените по-горе решения на ВАС, което
означава, че е основателно възражението на жалбоподателя за нищожност на оспорената
заповед на Управителя на НЗОК, каквато е тя изцяло, вкл. в частта й за двете
процесни по делото нарушения. Класически, христоматиен пример за нищожност на
административен акт е когато същият е издаден на основание и по реда на друг
нищожен акт, какъвто именно е процесният по делото случай. /Вж.“Недействителност
на административните актове, проф.д-р Кино Лазоаров, 2002г., София,
изд.к.“Фенея“,стр.45-стр.50/
Разноски своевременно са
поискани и от двете страни, като с оглед изхода на процеса, такива се дължат на
жалбоподателя. Претендираното юрисконсултско възнаграждение, следва да се
присъди на юридическото лице, по аргумент от чл.143 ал.1 АПК, във вр. с чл.78
ал.8 ГПК. Размерът му е определен по реда на чл.37 от Закона за правната помощ,
а съгласно чл.24 от Наредба за заплащане на правната помощ /Обн. ДВ,бр.5/17.01.06г.,посл.изм.ДВ,бр.98/15г./,
възнаграждението по административни дела за една инстанция е от 100 до 200 лева.
В случая такова следва да бъде присъдено в размер на 100 лева предвид
еднотипността на няколко образувани дела в АС Силистра, вкл. и трите спрени,
срещу процесната и в настоящото производство Заповед за налагане на санкции
№РД-2536-63/11.08.17г. на Управителя на НЗОК гр.София. Освен определеното в
горния размер юрисконсултско възнаграждение, на оспорващото ЛЗ следва да бъдат
присъдени и установените разноски за държавна такса /л. 74/ - 50 лева. В
обобщение, се налага крайния извод, формиран при проверката по чл. 168 АПК, че
Заповед №РД-2536-63/11.08.17 г. на Управителя на НЗОК гр.София, в оспорената й
част по п.10 и п.11, е нищожна, каквато е в цялост, поради което подлежи на
прогласяване нищожността й, за да не се създава привидност за посочените в нея две
задължения от финансов характер за жалбоподателя, воден от което и на основание
чл.172 ал.2 пр.1 АПК, Административният съд гр.Силистра
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА
за НИЩОЖНА Заповед №РД-2536-63/11.08.2017 г. на Управителя на Националната здравноосигурителна
каса гр.София, в частта й по пункт 10 и по пункт 11, с която на „МБАЛ-Силистра“
АД гр.Силистра са наложени санкции по вид „финансова неустойка“ в размер на по 200
лева за две нарушения на чл.210 ал.1 т.3 и т.4 и на основание чл.263 ал.3 от Решение
№РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. по чл.54 ал. 9 и чл.59а ал.6 ЗЗО на Надзорния
съвет на Националната здравноосигурителна каса.
ОСЪЖДА Националната
здравноосигурителна каса, с административен адрес: гр. София, ул.“Кричим“ №1, да заплати на „МБАЛ-Силистра” АД гр.Силистра, ул.”Петър Мутафчиев“ №80;ЕИК:*********, сумата от 150.00 /Сто и петдесет/ лева - разноски по делото.
Решението подлежи на касационно
обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: