Р Е Ш Е Н И Е
№ 1493
гр. Пловдив, 01
август 2022 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД - ПЛОВДИВ, XVIII СЪСТАВ, в открито заседание на шестнадесети май през две хиляди двадесет и втора година
в състав
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Й. РУСЕВ
при секретаря ТАНЯ КОСТАДИНОВА като разгледа докладваното от съдия Й. Русев
административно дело № 3033 по описа на съда за 2021 год., за да се произнесе
взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 73, ал. 4
от Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни
фондове (ЗУСЕСИФ) във вр. с чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс
(АПК).
Образувано е по жалба на ЕТ “ИВ.– М. Д.“, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление село ***,
ул. „***“ ***, против Решение № 16/311/01010/3/01/04/02 с изх. № 01-6500/8646
от 19.10.2021 г. за налагане на финансова корекция, издадено от
зам.-изпълнителния директор на Държавен фонд “Земеделие“, с което на ЕТ е
определена окончателна финансова корекция в размер на 149 416,67 лв. Претендира
се нищожност, алтернативно незаконосъобразност на оспорения административен акт
и се иска неговата отмяна от съда. Претендират се сторените в производството
разноски, съгласно представен списък.
Ответникът - зам.
- изпълнителен директор на Държавен фонд „Земеделие“, чрез адвокат Й. Т. -
пълномощник, изразява становище за неоснователност на жалбата, като моли да
бъде оставена без уважение. Претендира присъждане на направените по делото
разноски. Подробни съображения излага в депозирани по делото писмени бележки.
Жалбата е
подадена в рамките на законоустановения срок, при наличието на правен интерес,
поради което се явява допустима. Разгледана по същество същата е основателна.
От фактическа
страна съдът установи следното:
Между ДФ
„Земеделие“ и ЕТ „ИВ.– М. Д.“ е сключен Договор № 16/311/01010 от 14.10.2014 г.
за отпускане на финансова помощ по мярка 311 „Разнообразяване към неземеделски
дейности“ от Програма за развитие на селските райони /ПРСР/ за периода
2007-2013 г., като предмет на инвестицията е: „Основен ремонт малък хотел за
селски туризъм, представляващ секция F от Винарска изба с Дестилерия в с. *** и закупуване
на специализирано оборудване за внедряване виртуална туристическа агенция за
приключенски туризъм и балнеолечение“.
В хода на
извършена извънредна проверка на място след плащане в периода 24.06.2019 г. –
28.06.2019 г. по проект № 16/311/01010, извършена в последствие цялостна
проверка на място в периода от 03.07.2019 г. до 19.07.2019 г. и извършени
допълнителни административни проверки, е установено неспазване на договорни и
нормативни задължения. В тази връзка и с писмо изх. № 01-6500/8646 от
30.10.2019 г., получено от жалбоподателя на 05.11.2019 г., същият е уведомен на
основание чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 34, ал. 3 от АПК, че ДФ „Земеделие“
открива производство по издаване на акт за установяване на публично държавно
вземане, като му е предоставена възможност за възражение и такова е постъпило
на 18.11.2019 г. Приемайки възражението на ЕТ за неоснователно, изпълнителният
директор на ДФ „Земеделие“ е издал АУПДВ № 16/311/01010/3/01/04/01 от
13.02.2020 г., с който е установил задължение в размер на 149 416,67 лв.,
представляващо окончателна подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова
помощ по сключения договор за отпускане на финансова помощ.
Недоволен от
така издадения АУПДВ, жалбоподателят го е оспорил като с влязло в сила съдебно
решение на ВАС същият е отменен, като е констатирано съществено нарушение на
административнопроизводствените правила при неговото издаване. Прието е, че
случаи от категорията на процесния, вместо АУПДВ следва да бъде издадено
решение за финансова корекция.
След влизане в
сила на съдебното решение, с писмо изх. № 01-6500/8646 от 20.08.2021 г.
жалбоподателят е уведомен, че на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ и влязлото
в сила съдебно решение на ВАС, ДФ „Земеделие“ открива производство по налагане
на финансови корекции. Това писмо е връчено на ЕТ на 31.08.2021 г. и в указания
срок е постъпило възражение от ЕТ „ИВ.– М. Д.“, към което са приложени и
доказателства. Като е приел същите за неоснователни, зам. - изпълнителният
директор на ДФ „Земеделие“ е издал оспореното в настоящото производство решение
за налагане на финансова корекция в размер на 149 416,67 лв.
За да стори
това, административният орган е приел, че въз основа на извършена извънредна
проверка на място след плащане в периода 24.06.2019 г. – 28.06.2019 г. по
проект № 16/311/01010, както и извършена в последствие цялостна проверка на
място в периода от 03.07.2019 г. до 19.07.2019 г. и извършени допълнителни
административно проверки, е установено неспазване на договорни и нормативни задължения,
както следва:
1. В
представения и одобрен с договора за подпомагане бизнес план са залегнали
финансови показатели, на базата на които проектът е определен като допустим,
сключен е договор за подпомагане и е изплатена субсидията по него. При проверката
на място са представени документи за три пълни финансови години – 2016 г., 2017
г. и 2018 г., както и за периода 01.01.2019 г. – 31.05.2019 г. Установено е
изпълнение на бизнес плана средноаритметично за три пълни финансови години в
размер на 3,38 % от заложените приходи. Конкретните стойности, въз основа на
които е извършена оценката на изпълнението на одобрения бизнес план за три
последователни пълни финансови години са приети за установени, както следва: за
финансовата 2016 г. – залегнали в одобрения бизнес план приходи от
субсидираната дейност за първа прогнозна година – 396 500,00 лв., общо
приходи за 2016 г. – 39 160,00 лв. (без ДДС), което съставлява 9,88 %
изпълнение на одобрения бизнес план за годината; за финансовата 2017 г. –
залегнали в одобрения бизнес план приходи от субсидираната дейност за втора
прогнозна година – 428 900,00 лв., общо приходи за 2017 г. – 4 725,00
лв. (без ДДС), което съставлява 1,10 % изпълнение на одобрения бизнес план за
годината; за финансовата 2018 г. – залегнали в одобрения бизнес план приходи от
субсидираната дейност за трета прогнозна година – 472 000,00 лв., общо
приходи за 2018 г. – 0,00 лв. (без ДДС), което съставлява 0,00 % изпълнение на
одобрения бизнес план за годината. При изчисление на изпълнението на заложените
в бизнес плана приходи под внимание са взети резултатите от извънредна проверка
на място след плащане в периода 24.06.2019 г. – 28.06.2019 г. по проект №
16/311/01010 и извършена впоследствие цялостна проверка на място в периода от
03.07.2019 г. до 19.07.2019 г., които са отнесени към заложените такива в
одобрения бизнес план към проекта. Прието е, че реалното изпълнение на
приходната част от одобрения към договор № 16/311/01010 от 14.10.2014 г. бизнес
план средно за три последователни пълни финансови години е 3,38 %, което е под
20% от приходите. Гореизложеното, според ответния административен орган, се
явява и неизпълнение на т.4.12 и т.4.18 от Договор № 16/311/01010 от 14.10.2014
г. Посочено е, че съгласно разпоредбата на т.4.12 от договора, ползвателят е
длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в
съответствие с одобрения проект и Таблицата за одобрените инвестиционни
разходи, а т.4.18 предвижда, че ползвателят е длъжен да спазва одобрения проект
за срок от 5 години от сключване на настоящия договор. А съгласно
определението, дадено в раздел IX „Други условия“, т.9.1, буква „г“ от договора,
„Одобрен проект“ е подаденото от ползвателя на етапа на кандидатстването по
мярката и одобрено от Фонда заявление за подпомагане заедно с всички изискуеми,
съгласно Наредба № 30 от 11.08.2008 г. документи (включително и представения от
ползвателя и одобрен от Фонда бизнес план), както и съвкупността от материални
и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени от ползвателя и
допустими за финансиране то мярка 311. Цитирана е разпоредбата на чл. 16, ал. 2
от Наредба № 30 от 11.08.2008 г., съгласно която бизнес планът за
разнообразяване на дейността трябва да доказва икономическа жизнеспособност и
устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на строително монтажни
работи – за 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2, като в § 1, т.
6 от ДР на същата Наредба е дадено легално определение, съгласно което
„Икономическа жизнеспособност“ е генериране на доходи от дейността, гарантиращи
устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана. Установеното
неизпълнение на финансовите показатели на одобрения бизнес план по проекта не
съответства и на постигането на целите на мярка 311 „Разнообразяване към
неземеделски дейности“ от ПРСР 2007 – 2013 г., определени в чл. 2 от Наредба №
30 от 11.08.2008 г. Мотивирано е, че жизнеспособността на инвестицията е
критерий за допустимост за предоставяне на финансовата помощ по проекта на
ползвателя, който следва да бъде проверяван посредством оценяване на
изпълнението на бизнес плана, като неделима част от одобрения проект. Целта на
контрола е проследяване изпълнението на заложените от самия ползвател
резултати, които ще бъдат постигнати при осъществяване на подпомаганата дейност,
жизнеспособното функциониране на инвестицията по смисъла на § 1, т. 6 от ДР на
Наредба № 30 от 11.08.2008 г., нейната конкурентноспособност и пазарния
потенциал. Това задължение е посочено, че произтича и от необходимостта при
разходването на средствата, принадлежащи на бюджета на ЕС, да се спазва
принципът на добро финансово управление, прогласен в чл. 30 от Регламент ***66/2012
на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 относно финансовите
правила, приложими за общия бюджет на Съюза (респ. чл. 33 от Регламент (ЕС,
Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година
за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на
регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013,
(ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на
Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) ***66/2012), и
по-специално: на принципа за ефикасност, който изисква да се постигне най-добро
съотношение между използваните ресурси и постигнатите резултати и принципа за
ефективност, който изисква осъществяването на набелязаните конкретни цели и
постигането на планираните резултати от подпомаганата дейност. В тази връзка е
посочено, че ползвателят е длъжен да полага грижата на добър стопанин и да
създаде всички необходими предпоставки за ефективното и ефикасно използване на
инвестицията. В тази връзка задължението на ползвателя е както физическото
извършване на инвестицията, т.е. да придобие активите – обект на финансово
подпомагане, така и задължението за използването на инвестицията за постигане
на набелязаните резултати от гледна точка на заложени финансови показатели,
обективирани в представения от самия ползвател бизнес план.
2. Съгласно
бизнес плана, съставляващ неразделна част от договора за финансово подпомагане,
след изпълнение на инвестицията се планува наемането на персонал, както следва:
6 работни места – 1 бр. управленски, 1 бр. административен и 4 бр.
производствен персонал за първите три прогнозни години. При проверката на
място, както и извършени допълнителни административни проверки, включително и в
регистрите на НАП, е установено следното: за календарната и финансова 2016 г. в
одобрения бизнес план е заложено да се поддържат постоянна годишна заетост от
общо 6 работни места, а след изчисление е установено, че за цялата 2016 г.
бенефициентът е поддържал средно списъчна бройка от 4 лица; за календарната и
финансова 2017 г. в одобрения бизнес план е заложено да се поддържат постоянна
годишна заетост от общо 6 работни места, а след изчисление е установено, че за
цялата 2017 г. бенефициентът е поддържал средно списъчна бройка от 4 лица; за
календарната и финансова 2018 г. в одобрения бизнес план е заложено да се
поддържат постоянна годишна заетост от общо 6 работни места, а след изчисление
е установено, че за цялата 2018 г. бенефициентът е поддържал средно списъчна
бройка от 4 лица. Посоченото неизпълнение на заложените в одобрения бизнес план
параметри по отношение на устойчива заетост за период от 3 пълни финансови
години е прието, че представлява нарушение на поетите ангажименти и фиксираните
задължения с т.4.12 и 4.18 от договора, във връзка с дадените определения в
раздел IX „Други условия“, т.9.1, буква „г“ от същия договор и § 1, т. 19 от ДР на
Наредба № 30 от 11.08.2008 г. Отново е прието, че е налице нарушение на
изискването, заложено в чл. 16, ал. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г.,
съгласно която бизнес планът за разнообразяване на дейността трябва да доказва
икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в
случаите на строително монтажни работи – за 10 години, водещи до реализиране на
целите по чл. 2, като в чл. 2, т. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. е посочена
основна цел на мярката, а именно: насърчаване на създаването на възможности за
заетост и повишаване на доходите в селските райони, като съгласно т.4.2.3 от
ПРСР 2007 – 2013 г., осигуряването на заетост чрез разкриване на нови работни
места, е генерална цел на програмата, за реализирането на която се предоставя
финансова помощ.
3. При
извършена проверка на място от експерти на ДФ „Земеделие“ в периода от
03.07.2019 г. до 19.07.2019 г. не са открити следните активи, предмет на
инвестицията: хладилници „мини бар“ марка „CROWN“ модел „CR 48-А 48 L“ 17 бр. на обща стойност 2 110,72 лв., за които е изплатена субсидия в
размер на 1 477,50 лв. за същите е представен протокол за брак; телевизори
марка „Philips“ 32“ модел „PFL3088H“ 4 бр. на обща стойност 1 580,00 лв., за които е изплатена субсидия в размер
на 1 106,00 лв.; телевизори марка „Philips“ 32“ модел „ITESLB LED“ 14 бр. на обща стойност 3 920,00 лв., за които е
изплатена субсидия в размер на 2 744,00лв.
4. При
извършена проверка на място от експерти на ДФ „Земеделие“ в периода от
03.07.2019 г. до 19.07.2019 г. е установено, че в туристическия обект не се
съхраняват всички документи, които са част от заявката за плащане. Установено
е, че липсват Удостоверение за категоризация на обекта за настаняване от 17 бр.
стаи. Представена е Заповед № РД-05-49 от 27.01.2016 г. на общинска
администрация Хисаря за прекратяване на административното производство за
определяне на вид и категория на туристическия обект. Представен е Договор за
съвместна дейност от 15.10.2015 г. със „*** Турс“ ЕООД, съгласно който „***
Турс“ ЕООД извършва основната дейност по настаняване и осигуряване на престоя
на гостите на хотелски комплекс „***“, като за тази своя дейност се отчита
финансово на бенефициента ЕТ „ИВ.– М. Д.", получила финансиране за ремонт
на хотелска част и закупуване на специализирано оборудване за туристически
услуги. Изложените обстоятелства е прието, че водят до заключение за наличие на
изкуствено създадени условия, необходими за получаване на помощта, за да бъдат
извлечени облаги в противоречие с целите на мярката. Посочено е, че т.4.4 от
договора определя, че Фондът има право да откаже изплащане на цялата или на
част от финансовата помощ, както и да претендира възстановяване от Ползвателя
на цялата или на част от изплатената финансова помощ, когато: буква “б“ –
ползвателят не е изпълнил някое от задълженията си по този договор или по
Наредба № 30 от 11.08.2008 г. и буква „е“ – е установено изкуствено създаване
на условия, необходими за получаване на помощта с цел осъществяване на
предимство в противоречие с целите на мярката.
Мотивирано е,
че в раздел VIII. Отговорност, т.8.1, предложение първо и предпоследно е предвидено, че в
случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни и/или договорни
задължения след изплащане на каквато и да е част от договорената финансова
помощ, както и когато ползвателят изкуствено е създал условията за изпълнение
на изискванията за получаване на помощта, за да извлече облага в противоречие с
целите на мярката, Фондът може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно
със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с
ползвателя на помощта, като спазва изискванията на чл. 46 и 47 от Наредба № 30
от 11.08.2008 г. А съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г., в
случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни
задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на
вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати
всички договори, сключени с ползвателя на помощта, като ал. 2 на същия член
предвижда, че в случаите по ал. 1 РА определя размера на средствата, които
трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида,
степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по
даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло.
Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят
последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив
начин. Въз основа на горепосочените нормативни разпоредби се посочва, че в
Държавен вестник, бр. 69 от 30.08.2019 г., в сила от 30.08.2019 г. са приети
Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна
финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП по
мерките от ПРСР 2007 – 2013 г./наричани по-долу само Правилата/, с цел
отговаряне на нормативните изисквания и унифициране на прилагането им спрямо
бенефициентите.
Така, за
констатираното неизпълнение, описано в т.1, съгласно чл. 30 от Приложение към
раздел I „Общи положения“ от Правилата, когато реализираните приходи от
подпомаганата дейност, изчислени средно аритметично за всички проверявани пълни
финансови години, са под 20 % от предвидените приходи съгласно одобрения бизнес
план, изчислени средноаритметично за същия период и това е продължило над
една финансова година, се налага санкция в размер на 100 % от
предоставената финансова помощ по договора, което в конкретния случай възлиза
на 149 416,67 лв.
За
констатираното неизпълнение, описано в т.2, съгласно чл. 18 от Приложение към
раздел I „Общи положения“ от Правилата, когато неизпълнението е равно или по-малко
от 50 % спрямо заложените в одобрения бизнес план параметри по отношение на
устойчива заетост, и тъй като времетраенето на нарушението е над две финансови
години, се налага санкция в размер на 10 % от предоставената финансова помощ по
договора, т.е. в конкретния случай е в размер на 14 941,67 лв.
За
констатираното неизпълнение, описано в т.3, установените несъответствия е
прието, че се явяват нарушение на т.4.12, т.4.17, буква „а“ и т.4.18 от
сключения с ДФ „Земеделие“ договор № 16/311/01010 от 14.10.2014 г., както и чл.
43, ал 1, т. 1 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. Като съгласно т.2 от Приложение
към раздел I „Общи положения“ от Правилата, за посоченото нарушение, когато засяга конкретни
подпомагани активи следва да се наложи санкция в размер на изплатената
финансова помощ за активите, които не се използват по предназначение, която
възлиза на 5 327,50 лв.
А за
констатираното неизпълнение, описано в т.4, съгласно т.7 от Приложение към
раздел I „Общи положения“ от Правилата, при проверки са открити обективни факти и
обстоятелства, които водят до заключение, че е налице функционална
несамостоятелност на финансирания проект и/или изкуствено създаване на
условията, необходими за получаване на помощта, за да бъдат извлечени облаги в
противоречие с целите на мярката, е прието, че се налага санкция в размер на
100 % от предоставената финансова помощ по договора, която в случая е равна на
149 416,67 лв. И най-сетне, на основание чл. 3, ал. 1 от Правилата е
определен общ размер на наложената финансова корекция в размер на
149 416,67 лв., представляващ 100 % от получената субсидия.
При тази
фактическа и правна обстановка е издаден оспореното решение за налагане на
финансова корекция.
В хода на
настоящото съдебно производство по искане на страните са допуснати и приети
основно и допълнително заключение по ССЕ, приети без възражения, които съдът
кредитира като компетентни и безпристрастно изготвени, доколкото вещото лице е
отговорило вярно на поставените му задачи, които заключения ще бъдат
коментирани при необходимост по-долу в решението при необходимост.
При така
установеното от фактическа страна съдът формира следните правни изводи.
Преди всичко е необходимо
да се посочи, че в Държавен вестник, бр. 51 от 01.07.2022 г. е обнародван Закон
за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските
структурни и инвестиционни фондове (ЗИД на ЗУСЕСИФ), с § 1 на който
наименованието на закона се изменя на Закон за управление на средствата от
Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФПСУ). Съгласно § 70 от ЗИД
на ЗУСЕСИФ, до приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020 г.,
съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ),
разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и
инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето
действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по
отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски
съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този
закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 – 2020
г., съгласно § 71, ал. 2 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, а съгласно § 73 законът влиза в
сила от деня на обнародването му в „Държавен вестник“. Съгласно чл. 142, ал. 1
от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява
към момента на издаването му. С оглед горното, приложима към разглеждането на
настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 52 от 09.06.2020 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.
Съгласно чл.
20а, ал. 5 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/
изпълнителният директор на ДФЗ издава актове за установяване на публични
държавни вземания по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс и решения
за налагане на финансови корекции по реда на глава пета, раздел III от Закона
за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове.
Видно от ал. 6 на същата разпоредба, той може да делегира със заповед
правомощията си по ал. 5 на заместник изпълнителните директори и на директорите
на областните дирекции на фонда. От представената по делото Заповед № 03-РД
1734/16.06.2021 г. (л. 8) се установява, че изпълнителният директор на ДФЗ е
делегирал на заместник-изпълнителния директор Боряна Сашова Алексова в т.1.38
правомощието да издава и подписва решения на налагане на финансова корекция по
чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФПСУ . Следователно, налице е допустима по закон и валидно
осъществена делегация на правомощията по издаване на процесния акт и е спазено
изискването за компетентност на административния орган.
Неоснователно е
възражението на жалбоподателя за смесване на процедурите по ЗПЗП и ЗУСЕФПСУ. Това
е така, защото съгласно чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП дължимостта на подлежаща на
възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от страна на
ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за
развитие на селските райони, което представлява основание за налагане на
финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 – 9 от Закона за управление на
средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, се установява с
издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 от
същия закон. В случая именно такъв по форма и по съдържание е оспореният акт –
решение за налагане на финансова корекция на бенефициент на безвъзмедна
финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони, определена за
извършено нарушение по чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Следователно, приложимият ред
е именно този по ЗУСЕФПСУ, а не по ДОПК. Впрочем, в този смисъл са и мотивите
на ВАС с влязлото в сила Решение № 5484/29.04.2021 г., постановено по адм. дело
№ 142/2021 г., посочено като основание за издаване на процесното решение за
налагане на финансова корекция.
Оспореният акт
е издаден в предвидената форма, като формално съдържа фактически и правни
основания. Като правни такива, освен чл. 20а, ал. 2 /касаещ компетентността на
органа/ и чл.27, ал. 6 от ЗПЗП /касаещ формата на акта/, са посочени и
разпоредбите чл. 46, ал. 1 и ал. 2 във връзка с чл. 16, ал. 2 и чл. 2 от
Наредба № 30/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна
финансова помощ по мярка 311 „Разнообразяване към неземеделски дейности“ от
ПРСР за периода 2007 – 2013 г. и чл. 70, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 7, ал. 1
и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ и § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ.
Съгласно чл.
46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30/11.08.2008 г. за условията и реда за
предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 311 „Разнообразяване към
неземеделски дейности“ от ПРСР за периода 2007 – 2013 г. /наричана по-долу само
Наредбата/, в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни
или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска
връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да
прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта, като в тези случаи,
РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от
ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на
неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите
последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от
времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези
последици по приемлив начин.
Съответно чл.
16, ал. 2 от Наредбата, предвижда, че бизнес планът за разнообразяване на
дейността трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за
период 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи - за 10 години,
водещи до реализиране на целите по чл. 2. А съгласно чл. 2 от същата Наредба се
подпомагат проекти, които допринасят за постигане целите на мярката, като целите
на мярката са: 1) насърчаване на разнообразяването към неземеделски дейности; 2)
насърчаване на създаването на възможности за заетост и повишаване на доходите в
селските райони; 3) насърчаване на развитието на интегриран туризъм в селските
райони.
Според чл. 70,
ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФПСУ /в приложимата редакция/ финансова
подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез
извършване на финансова корекция за неизпълнение на одобрени индикатори,
а според чл. 72, ал. 1 от ЗУСЕФПСУ /отново в приложимата редакция/, при
определяне размера на финансовите корекции се отчитат естеството и сериозността
на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз и българското
законодателство и финансовото му отражение върху средствата от ЕСИФ.
И най-сетне,
съгласно чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФПСУ, финансовата корекция се определя по
основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган,
одобрил проекта. Като съгласно § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕФПСУ /в приложимата
редакция/, предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията,
верифицирането или сертифицирането на разходите по програмата по ал. 1 се
извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено
в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17
декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от
Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна
на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.)
и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17
декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата
селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) №
165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на
Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г.), в Закона за подпомагане на
земеделските производители или в акт по неговото прилагане.
В конкретния
случай от ответния административен орган се твърди на първо място, че реалното
изпълнение на приходната част от одобрения към Договор 16/311/01010 от
14.10.2014 г. бизнес план средно за три последователни пълни финансови години е
3,38 %, което е под 20 % от приходите, което представлява неизпълнение на
т.4.12 и т.4.18 от Договор 16/311/01010 от 14.10.2014 г. Както вече се посочи и
по-горе, в решението е цитирана разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредбата, но
не са изложени мотиви за вида, степента и продължителността на неизпълнението,
последиците за дейността като цяло, за възможността за отстраняване на тези
последици по приемлив начин, т.е. административният орган не е описал
фактическите установявания по чл. 46, ал. 2 от Наредбата. Тези липсващи
съображения, мотиви на административния орган, касаещи определянето на размера
на задължението, не могат да бъдат допълвани от съда. Връщането на вече
изплатената финансова помощ се обуславя от конкретно изложени съображения за
определяне на размера на наложената финансова санкция, каквито липсват в
административния акт. По аргумент от чл. 170, ал. 1 от АПК в тежест на
административния орган е да установи съществуването на фактическите основания,
посочени в акта и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. С
тази доказателствена тежест той не се е справил, въпреки дадените му от съда
указания с определението за насрочване на делото в открито заседание.
Тук е мястото
да се посочи, че съгласно § 1 от ДР на Правилата, „Приходи" са приходи от
продажби на продукция/услуги, посочени в таблица „Производствена програма“ от
съответния представен от ползвателя на финансова помощ и одобрен от ДФ
"Земеделие" бизнес план. В представения от жалбоподателя бизнес план
за 2016 г. са заложени приходи от продажби в размер на 396 500,00 лв. за
2016 г., 428 900,00 лв. за 2017 г. и 472 000,00 лв. за 2018 г. А от
събраните по делото доказателства се установява, че през 2016 г. жалбоподателят
е реализирал приходи от продажби в размер на 179 615,40 лв. /т.е. 45,30
%/, през 2017 г. в размер на 182 588,40 лв. /т.е. 42,57 %/ и през 2018 г.
в размер на 179 831,80 лв. /т.е. 38,10 %/ по договор за съвместна дейност
със „*** Турс“ ЕООД. Във връзка с така представения договор е необходимо да се
посочи, че според легалната дефиниция, възведена в чл. 258 от ЗЗД, с договора
за изработка изпълнителят се задължава на свой риск да изработи нещо, съгласно
поръчката на другата страна, а последната – да заплати възнаграждение.
Договорът за изработка е за facere. С него изпълнителят се задължава да
„изработи нещо“ – един предмет на труда, един трудов резултат, като тук
съществено условие от съдържанието на договора е възнаграждението. В обобщение
следва да се посочи, че за да се направи ясен извод за реалност на осъществената
доставка, следва да се установи извършването на услугата и заплащане на
възнаграждението. В конкретния случай от ответната страна въпросният договор не
е спорен, отделно от това са налице надлежни доказателства за приемане на
извършената услуга, а така също и заплащане на съответното възнаграждение. Ето
защо и настоящият съдебен състав приема за реализирани именно тези приходи /в
размер на 179 615,40 лв. през 2016 г. в размер на 182 588,40 лв. през
2017 г. и в размер на 179 831,80 лв.
през 2018 г., въпреки, че същите не са намерили надлежно счетоводно
отразяване, доколкото дали и кога същите ще бъдат отчетени съгласно данъчното
законодателство, не е предмет на разглеждане в настоящото производство. Все в
тази насока и следва да се посочи, че нито ЗПЗП, нито ЗУСЕФПСУ и приложимите
наредби предвиждат налагането на финансова корекция в случаите, в които
бенифициентът е изпълнил заложените в бизнес плана приходи, но не е заплатил
дължимите данъци и ЗОВ. Така, средно аритметично за трите години се получава
41,99 % изпълнение на приходната част от бизнес плана, а не както е приел
административният орган – 3,38 %. Казано по друг начин, процентът на изпълнение
за всяка една от проверяваните години се установява, че е над 20 %, а в същото
време оспореният акт е основан на т.30 от Приложение към раздел I „Общи
положения“ от Правилата, според която, когато реализираните приходи от
подпомаганата дейност, изчислени средно аритметично за всички проверявани пълни
финансови години, са под 20 % от предвидените приходи съгласно одобрения
бизнес-план, изчислени средноаритметично за същия период и това е продължило
две или повече финансови години, се налага санкция в размер на 100 % от
предоставената финансова помощ по договора. Следователно, не са налице никакви
основания за налагане на санкция в размер на 100 % от предоставената финансова
помощ по договора, защото няма доказани от страна на ДФ „Земеделие“,
реализирани приходи от подпомаганата дейност, изчислени средно аритметично за
всички проверявани пълни финансови години под 20 % от предвидените приходи
съгласно одобрения бизнес-план и това да е продължило две или повече финансови
години.
По отношение на
следващата констатация, а именно неизпълнение на заложните в одобрения бизнес
план параметри по отношение на устойчива заетост за период от 3 пълни финансови
години, следва да се посочи, че бизнес планът се разработва за период от 10
години. Разбиването на приходите и разходите (сред които и разходи за заплати и
социални осигуровки посочени в таблица 5 от т. IV. Финансово-икономически
статус – приходи и разходи на Приложение № 3 от Наредбата) по години е
направено, тъй като образците на ДФ „Земеделие“ при кандидатстването го
изискват, а също така и за по-лесна счетоводна отчетност, но никъде не е
вменено задължение за всяка година да се изпълнява толкова колкото е заложено
конкретно за една или две години например, като е възможно в някоя от годините
да има неизпълнение, но в следващата година да има преизпълнение, като важен е
крайният резултат - на десетата година да са постигнати сумарни всички
финансови показатели, заложени в бизнес плана, като в случая, с оглед дейността
на жалбоподателя, следва да се отчита динамиката на туристическия поток.
В случая
проверката на ДФ „Земеделие“ е отчела постигнатите показатели за брой работни
места само за три години – 2016 г., 2017 г. и 2018 г., като е определена
санкцията на жалбоподателя, позовавайки се на т.18 от Приложение към раздел I
„Общи положения“ от Правилата, съгласно която, когато ползвателят по мярка 311
или 312 не е спазил параметрите, заложени в одобрения бизнес план по отношение
на устойчива заетост – не е разкрил нови и/или не е запазил броя съществуващите
работни места и когато размерът на подлежащата на възстановяване финансова
помощ се отнася за случаите, когато неизпълнението е равно или по-малко от 50 %
спрямо заложените в одобрения бизнес план параметри по отношение на устойчива
заетост и неизпълнението не оказва влияние върху целите и изпълнението на
проекта, като нарушението не засяга подпомаганата дейност в цялост и
времетраенето на нарушението е над две финансови години, размерът на
подлежащата на възстановяване финансова помощ е 10 % от предоставената
финансова помощ по договора, а проектът се включва в извадката за последващ
(екс-пост) контрол за следващата година. Следователно, органът в случая е
приел, че неизпълнението е равно или по-малко от 50 % спрямо заложените в
одобрения бизнес план параметри по отношение на устойчива заетост. Видно от
приложената на лист 763-гръб и 764 по делото таблица 5 Разходи за заплати и
социални осигуровки, която както вече се посочи и по-горе, е за 10 години, в
бизнес плана на жалбоподателя е заложено разкриване на 6 работни места. 50 % от
6 работни места са 3 работни места, т.е., за да е налице основание за частично
възстановяване на финансовата помощ в размер на 10 %, съобразно т.18 от
Правилата, то предмет на разглеждане по делото е дали ползвателят на помощта е
разкрил по-малко от 3 работни места във всяка от посочените години.
Между страните
не е спорно, че през трите проверявани години – 2016 г., 2017 г. и 2018 г.,
бенефициентът е поддържал средно списъчна бройка от 4 лица, т.е. повече от 3.
Или, не е налице твърдяното нарушение. Все в тази насока и следва да се посочи,
че от събраните по делото доказателства се установява, че през процесния период
жалбоподателят е ползвал счетоводни услуги по сключен граждански договор, т.е.
макар и да не е назначил по трудово правоотношение административен персонал, по
гражданско такова е осигурил създал възможност за заетост и повишаване на
доходите в селските райони, каквато именно е и целта на мярката. При така
установеното, а именно, при липса на неизпълнение на до 50 % на заложените
показатели за разкриване на работни места, неправилно административният орган е
наложил санкция в размер на 14 941,67 лв., представляваща 10 % от
предоставената финансова помощ по договора.
Третата
констатация касае неоткрити активи, предмет на инвестицията, като тук органът
приема, че е налице нарушение на т.4.12., т.4.17.,б.“а“ и т.4.18 от сключения с
ДФ „Земеделие“ договор, както и чл. 43, ал. 1, т. 1 от Наредбата и на основание
т.2 от Приложение към Раздел I „Общи положения“ от Правилата, е наложил санкция в
размер на изплатената финансова помощ за активите, които не се използват по
предназначение. Посочените като нарушени разпоредби от сключения договор
предвиждат, че ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в
срока по този договор и в съответствие с одобрения проект и Таблицата за
одобрените инвестиционни разходи, съответно в срок от 5 години от сключването
на договора, ползвателят е длъжен да използва активите – предмет на подпомагане
по договора, единствено и само по предназначението и за целите, които са им
отредени с одобрения проект, както и че ползвателят е длъжен да спазва
одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. И най-сетне,
съгласно чл. 43, ал. 1, т. 1 от Наредбата, за срок 5 години след сключване на
договора за отпускане на финансова помощ ползвателят е длъжен да използва
придобитите въз основа на одобрения проект активи по предназначение.
От събраните по
делото доказателства не се установява жалбоподателят да не е закупил въпросните
активи, няма и данни да не ги е използвал по предназначение. Впрочем, това и не
се твърди от ответния административен орган, единствената констатация в тази
връзка е, че същите не са били открити при извършената проверка и за една част
от тях е представен протокол за брак. От една страна, въпросните активи
представляват хладилници и телевизори, които сами по себе си са амортизируема
техника, т.е. овехтяват, повреждат се и понякога не подлежат на ремонт, а
следва да бъдат бракувани, каквото очевидно е сторено и в конкретния случай.
Доказателства обаче какво се е случило с процесната техника и дали след като
същата е била бракувана, на нейно място е закупена нова такава, липсват. Видно
от представените счетоводни документи, бенефициентът е реализирал приходи, което
не доказва, че придобитите активи не са ползвани за хотелиерските услуги, т.е.
по предназначение. Отделно от това, в случай, че ответникът твърди, че
въпросните активи липсват, то това е основание да се приеме, че е налице
нарушение по чл. 43, ал. 1, т. 2, 3 и 4 от Наредбата /а не както е прието в
случая по т.1/, където е уредено задължение за бенецифициента да не продава,
дарява, преотстъпва ползването на активите - предмет на подпомагане, под
каквато и да е форма, с изключение на случаите, когато това се изисква по
закон; да не променя местоположението на
подпомогнатите активи, които са трайно прикрепени към земята, сградите или
помещенията; да не променя местоположението на подпомогнатите движими активи
извън територията на общината, в която се извършва инвестицията. С оглед
изложеното, настоящият съдебен състав приема, че органът не е подвел
установените по делото факти към релевантна правна норма, поради което и в тази
част решението е незаконосъобразно и следва да бъде отменено.
Що се касае до
последната констатация, съдът е препятстван да разбере какво точно е
нарушението на ЕТ, за което същият е бил санкциониран. Това е така, защото от
една страна се посочва, че е установено, че в туристическия обект не се
съхраняват всички документи, които са част от заявката, като по-конкретно се
посочва, че липсва удостоверение за категоризация на обекта за настаняване от
17 бр. стаи и е представена заповед от общинска администрация за прекратяване
на административното производство за определяне на вид и категория на
туристическия обект. А от друга се посочва, че е представен договор за съвместна
дейност и е цитиран неговият предмет. Изложените обстоятелства е прието, че
водят до заключение за наличие на изкуствено създадени условия, необходими за
получаване на помощта, за да бъдат извлечени облаги в противоречие с целите на
мярката, с което е прието, че е нарушена т.4.4, букви „б“ и „е“ от сключения
договор и на основание т.7 от Приложение към Раздел I „Общи
положения“ от Правилата, на ЕТ е наложена санкция в размер на 100 % от
предоставената финансова помощ по договора, която в случая е равна на
149 416,67 лв.
Тук е мястото
да се посочи обаче, че административният орган се е позовал единствено на т.4.4
от сключения договор, без да посочи кое точно правило на Съюза или на
българското законодателство е нарушено чрез действие или бездействие от страна
на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на
средства от ЕСИФ. Това от своя страна представлява липса на мотиви в тази част,
което пък нарушава правото на защита на жалбоподателя, в т.ч. да разбере за
какво точно е бил санкциониран. До извод в обратната насока не водят и
посочените фактически основания в конкретния случай, доколкото, както вече се
посочи и по-горе, административният орган се е задоволил единствено в
посочването на липсата на издадено удостоверение за категоризация на обекта и
наличието на представен договор за съвместна дейност, без да посочи по какъв
начин е достигнал до извод, че са налице изкуствено създадени условия,
необходими за получаване на помощта, в т.ч. какво конкретно се има предвид под
„изкуствено създадени условия“ и какви доказателства е събрал в тази насока и
респ. анализирал. Казано по друг начин, в своето решение административният
орган не е изложил мотиви досежно конкретните доказателства, установяващи
обстоятелства, които могат да доведат до налагане на финансова корекция,
липсват и посочени конкретни нарушени правни норми. Изискването за обосноваване
на административния акт обаче е една от гаранциите за законосъобразност на
същия, които законът е установил за защитата на правата и правнозащитените
интереси на гражданите и организациите - страни в административното
производство. Тази гаранция се проявява в две насоки. С излагането на мотивите
се довеждат до знанието на страните съображенията, по които административният
орган е издал съответния административен акт. Това подпомага страните в избора
на защитните средства и въобще при изграждането на защитата им срещу такива
актове. От друга страна пък, наличието на мотиви улеснява и прави възможен
контрола върху законосъобразността и правилността на акта, упражняван при
обжалването му пред по-горния административен орган и/или пред съда, допринася
за разкриване на евентуално допуснатите закононарушения, разкрива и възможности
за контрол над случаите, в които въпросът е решен по целесъобразност, но са
надхвърлени рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност.
Все в тази
насока и следва да се посочи, че нарушенията, за които се определят финансови
корекции, следва да бъдат изрично посочени в нормативен акт. Противното би
означавало, че всяко нарушение на бенефициента би могло да бъде основание за определяне
на финансова корекция, а това несъмнено застрашава правната сигурност. Само нарушение,
която е нормативно установено, може да бъде основание за определяне на
финансова корекция. Това е така, защото с финансовите корекции се засяга
неблагоприятно правната сфера на бенефициентите, поради което за тях, като
участници в процедурите по предоставяне на БФП, трябва да бъде установено
нормативно предвидимо поведение и правни последици.
Според
настоящия съдебен състав не би било излишно да се спомене и че в своята
практика СЕС изрично сочи изискването „правната уредба да бъде ясна и точна,
така че правните субекти да могат да се запознаят по недвусмислен начин със
своите права и задължения и да действат съобразно с тях“ – Решение от 3 юни
2008, Intertanko, С-308/06, EU: C: 2008: 312, точка 69. Както и че това
изискване „се налага с особена строгост, когато се касае за акт, който може да
съдържа финансови последици, за да се даде възможност на заинтересованите лица
да се запознаят с точност с обхвата на задълженията, наложени им от него“ -
Решение от 22 януари 1994 г., Opel Austria v Council, Т-115/94, EU: T: 1997: 3,
точка 124.
В заключение съдът
намира, че административният орган не е изпълнил задължението си да посочи
ясно, точно и обосновано фактическите и правните основания за определяне на
финансовата корекция по т.4 от своя акт, което е довело до постановяването му в
противоречие с материалноправните разпоредби, уреждащи този вид отношения.
Изложените до
тук съображения имат за последица незаконосъобразност на оспореното Решение №
16/311/01010/3/01/04/02 с изх. № 01-6500/8646 от 19.10.2021 г. за налагане на
финансова корекция, издадено от зам.-изпълнителния директор на Държавен фонд
“Земеделие“, с което на ЕТ “ИВ.– М. Д.“, ЕИК *********, със седалище и адрес на
управление село ***, ул. „***“ ***, е определена окончателна финансова корекция
в размер на 149 416,67 лв.
При посочения
изход на спора, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, на жалбоподателя се дължат
извършените разноски по производството. Те се констатираха в размер на 6 420
лв. съгласно представения списък, представляващи заплатени ДТ, адвокатско
възнаграждение и възнаграждение за вещо лице.
Предвид горното
Административен съд - Пловдив, І отделение, ХVІІI състав
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ Решение №
16/311/01010/3/01/04/02 с изх. № 01-6500/8646 от 19.10.2021 г. за налагане на
финансова корекция, издадено от зам.-изпълнителния директор на Държавен фонд
“Земеделие“, с което на ЕТ “ИВ.– М. Д.“, ЕИК *********, със седалище и адрес на
управление село ***, ул. „***“ ***, е определена окончателна финансова корекция
в размер на 149 416,67 лв.
ОСЪЖДА Държавен фонд
„Земеделие“ да заплати на ЕТ “ИВ.– М. Д.“, ЕИК *********, със седалище и адрес
на управление село ***, ул. „***“ *** сумата в размер на 6 420/шест хиляди
четиристотин и двадесет/ лева, представляваща направени по делото разноски.
Решението
подлежи на обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: