Р
Е Ш Е Н И Е №89
гр.Силистра, 28.10.2022 година
В
И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Административният съд гр.Силистра, в публично
заседание на пети октомври през две хиляди двадесет и втора година, в състав:съдия
Маргарита Славова, при секретаря Виолина Рамова и с участието на прокурор…….…..,
като разгледа докладваното от съдия М.Славова адм.дело №106 по описа на съда за 2022 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е образувано по жалба на И.Н.И.,
подадена чрез представител по пълномощие адв.Р.Н. от АК-Варна,против Заповед
№ЧР- СП-481/01.06.2022г. на Председателя на Управителния съвет на Агенция
„Пътна инфраструктура“ (АПИ), прекратяваща служебното му правоотношение от
длъжността „директор на Областна пътно управление гр.Силистра“,с придобит ранг I младши, на основание чл.107 ал.1 т.5 от Закона за
държавния служител (ЗДСл), поради „[…]обективна
невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения извън
случаите по чл.103 ал.1 т.3 ЗДСл,изразяващи се в липса на качества да изпълнява
длъжността директор на ОПУ[…]“С жалбата
се твърди,че органът по назначаването не е изпълнил свое безспорно задължение
по чл.108 ал.1 изр.2 ЗДСл, да посочи фактическите обстоятелства,обуславящи обективната
невъзможност за изпълнение на служебните задължения. Твърди се още, че така
релевираното нарушение на изискването за форма било особено съществено и
следвало да обоснове отмяна на оспорената заповед,защото засягало правото на
защита на уволнения служител в неговата основа - не са посочени конкретните
обстоятелства,довели до конфликтната преценка за обективна невъзможност за
изпълнение на службата,при положение,че същият държавен служител е бил
атестиран регулярно и, през 8-годишния период на длъжността, е получавал високи
оценки „изпълнението надвишава
изискванията“.
Акцент
в оспорването е поставен върху довод за неправилно приложение на материалния
закон, защото,от една страна се твърди, че ответният орган е оценявал
изпълнението на службата от жалбоподателя неизменно през годините,вкл. и за
2021г.,с високи атестационни оценки; повишавал го е в ранг и т.н., а от друга -
че през същия времеви период е показал неефективност в работата, липса на
инициативност и умения за комуникация,вкл. неглижиране
на съществени събития и процеси с ключово значение за дейността на АПИ
(непосочени конкретно кои и какви процеси и събития).Така заложеното
неразрешимо противоречие в действията на ответния орган, оспорващият намира за
недопустимо и настоява уволнителната заповед да бъде отменена,като несъответна
на установените факти - високите атестационни оценки за работата му и липсата
на възникнало състояние,по причини стоящи извън волята и на двете страни по
служебното правоотношение,поради което да са непреодолими и да налагат
уволнението му на процесното основание.
В обобщение поддържа,че атакуваният индивидуален
административен акт е засегнат от сериозен порок,тъй като бил издаден в
нарушение на чл.108 ал.1 изр.2 ЗДСл което е съществено,поради неизпълнение на
нормативното изискване за задължителното съдържание на прекратителната
заповед с посочено правно основание - чл.107 ал.1 т.5 ЗДСл. Счита, че с оглед на
релевирания порок във формата, заповедта била и материално
незаконосъобразна,тъй като предпоставките на чл.107 ал.1 т.5 ЗДСл за
прекратяване на служебното му правоотношение, не били осъществени, каквито и да
са те.Жалбата е доминирана от оплаквания за грубо нарушаване на процесуалните
изисквания,което е накърнило правото му на защита,тъй като до края на производството
не било станало ясно кои и какви по характер фактически обстоятелства са
легнали в основата на уволнителната заповед, което счита, че е достатъчно
основание за отмяната ѝ съгласно чл.146 т.2 АПК.В съдебно заседание се
представлява от адв.Р.Н.,който поддържа изцяло аргументите от жалбата, моли за
нейното уважаване, както и за присъждане на съдебни разноски.
Ответникът
по жалбата - Председателят на
Управителния съвет на Агенция “Пътна инфраструктура“,след указания
на съда за представяне на пълната административна преписка, приключила с
оспорената уволнителна заповед, поддържа пасивно процесуално поведение, вкл. с
неизразяване на становище по оспорването, както и с непредставяне на документите,
дали му основание да извърши преценката в контекста на чл.107 ал.1 т.5 ЗДСл по
отношение на професионалните и личностни качества на
жалбоподателя.Впоследствие, в писмен отговор и писмени бележки,подадени чрез упълномощен
представител- началник отдел „Административно обслужване“ в Областно пътно
управление (ОПУ) гр.Силистра,правоспособен юрист (л.395-л.397), изразява
становище за неоснователност на оспорването. Поддържа, че е придобил
компетентността на орган по назначаването на 30.12.2021г. и не бил участвал в
предходните атестационни процедури,на които се позовава оспорващият.Едва след
приключване на оценяването за 2021 година, на 01.02.2022г.,е разполагал с
реална възможност да проследи изпълнението на служебните задължения от
уволнения служител, довела го към края на м.май.2022г. до изводи в оспорения по
делото вид и съдържание. Ето защо настоява жалбата да бъде оставена без
уважение, като моли за присъждане на юрисконсултско възнаграждение и заявява възражение
за прекомерност, по реда на чл.78 ал.5 ГПК,на заплатеното адвокатско възнаграждение
от оспорващия.
Производството е по реда на чл.145 и сл. АПК,във вр. с чл.121 и чл.124 от Закона за държавния
служител.Съдът,като обсъди изложените в жалбата доводи,становищата на
страните и след преценка на доказателствата по делото, прие за установено
следното:Жалбата е процесуално допустима,като
подадена от активно легитимирано лице - адресат на оспорения административен
акт; при спазване на срока от чл.149 ал. 1 АПК,приложим от препращането на
чл.124 ЗДСл.Оспорването е насочено срещу подлежащ на съдебен контрол административен
акт,съгласно разпоредбата на чл.121 ал.1, във връзка с чл.124 ЗДСл. Разгледана
по същество жалбата е основателна.
Предмет на съдебния контрол за законосъобразност е
Заповед №ЧР-СП-481/01. 06.2022г. на Председателя на УС на АПИ, прекратяваща
служебното правоотношение с И.Н.И. от длъжността „директор на Областно пътно
управление гр. Силистра“, с придобит ранг I младши, на основание чл.107 ал.1 т.5 ЗДСл.Изрично е
посочено, че на служителя му липсват инициативност, комуникативност
и ефективност при изпълнение на службата, както и, че чрез своите
действия/бездействия възпрепятства качественото и срочно изпълнение на спешни и
неотложни задачи. Неглижира съществени процеси и
събития,с ключово значение за дейността на АПИ.Тези констатации,родеещи се с
декларации и със субективна преценка на ответния орган, не са подкрепени с
доказателства, независимо от двукратно даваните указания за де-позиране на
пълната административна преписка,свързана с уволнението на жалбоподателя, а не
само на служебното му досие.
Съгласно чл.21 ал.2 от Закона за пътищата (ЗП) Агенция
„Пътна инфраструктура“ (АПИ) е юридическо лице на бюджетна издръжка към
министъра на регионалното развитие и благоустройството със специализирани
звена: областни пътни управления;Национално тол
управление и Институт по пътищата и мостовете,а според чл.21а ЗП Агенцията се
ръководи от Управителен съвет и се представлява от председателя на УС.Същият е
и орган по назначаването,видно от чл.21г т.2 ЗП,както и от чл.11 ал.1 и ал.2 т.2
от Правилника за структурата, дейността и организацията на работа на Агенция
„Пътна инфраструктура“ (Обн.ДВ,бр.100/15.12.09г.,посл.изм.ДВ,бр.47/22г.) Ето защо се приема,че оспореният
акт е издаден от компетентен орган,в кръга на нормативните му правомощия.
Не се спори,че на процесната длъжност, макар и в
началото уредена като трудовоправна,оспорващият е бил
назначен на 30.11.2009г., видно от трудов договор №182 (л.254-л.255),както и от
приложените в служебното му досие документи (л.364-л.388). Впоследствие, към
12.07.2012г. е подал изискуемите документи за преуреждане
на правоотношението му с АПИ като такова по ЗДСл (л.346-л.351).През периода на трудовоправния му режим и защото е изпълнявал ръководна
длъжност, е било оценявано индивидуалното ѝ изпълнение от двама
ръководители на жалбоподателя (оценяващ и контролиращ),видно от формуляр на
л.295-л.298 за 2010г.,както и от документите на л.264-л.287 от делото.Във
връзка с първоначалното уреждане на длъжността като такава по ЗДСл,възложена му
със Заповед №ЧР-Сс-1/30.07.2012г. на Председателя на УС на АПИ (л.246), му е
връчена и нова Длъжностна характеристика на 01.08. 2012г.(л.256-л.260).Със
Заповед №ЧР-Сс-03/16.09.2013г. (л.228),на основание чл.107а ал.1 ЗДСл е
прекратено СлПО между страните,а със Заповед
№ЧР-СП-410/18.09. 2014г. е назначен на длъжността „главен експерт“ в отдел
„Управление на собствеността и автотранспорт“ в Дирекция „Административно
обслужване и координация“ при АПИ.
След проведен конкурс за длъжността „директор“ на ОПУ
гр.Силистра през м. октомври.2014г. (л.31-л.35),като класирал се на първо място
кандидат, жалбоподателят е назначен на процесната длъжност със Заповед
№ЧР-Сс-15/20.10.2014г. (л.67). Регулярно е бил атестиран (за 2015 и
2016г.-л.168-л.173) и видно от приложените на л.36-л.52 от делото формуляри за
оценка на изпълнението,в периода от 2017г. до 2021г.,включително е получавал
годишна оценка „изпълнението надвишава изискванията“, а със Заповед
№ЧР-Сс-9/30.03.2018г. (л.65) и Заповед №
ЧР-Сс-2/31.03.20г. (л.60) е бил повишаван в ранг. През м.октомври.2020г. е била
получена информация в дирекция „Анализ на риска и оперативен контрол“ на АПИ,
за нерегламентирано получаване на парични средства от служител на ОПУ Силистра
(С.И.М.), от ползването на земеделски имот, предоставен в управлението на АПИ
без съответен договор,т.е. нерегламентирано.Последното е станало повод да бъде
ангажирана дисциплинарната отговорност на директора на ОПУ Силистра заради
неупражнен контрол,както и за неизпълнение на служебните задължения в контекста
на чл.89 ал.2 т.1 ЗДСл,поради недоброто стопанисване на конкретния земеделски
имот,с налагане на най-лекото наказание „забележка“ (Вж.Заповед
№РД-11-32/22.01.2021г.-л.97-л.99).Същото е предсрочно заличено със Заповед
№РД-11-1135/05.10.2021г. (л.124), като независимо от него годишната оценка за
изпълнение на длъжността за 2021г. на жалбоподателя е „изпълнението надвишава
изискванията“, видно от Формуляр за оценка на изпълнението на л.36-л.39. Атестацията
му е такава и за 2020г.,съгласно приложения Формуляр на л.40-л.43, както и за
2019г.- л.44-л.47;за 2018г. на л.48-л.50. Ежегодното атестиране е извършвано според
правилата от чл.76 ЗДСл,като оценяващият и контролиращият ръководители са
излагали писмено своите преценки в посочените по-горе формуляри, което игнорира
евентуални прояви на субективизъм или толериране на служителя. Спазени са били
и правилата от Наредбата за условията и
реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (Обн.ДВ,бр.49/12г.,посл.изм.ДВ,бр.29/21г.),
което сочи на изводи, несъвместими с оценката на органа, издал уволнителната
заповед.
В този ракурс поставен спорът навежда на заключение за
правната ирелевантност на довода от писмения отговор
(л.395), че конкретният председател на УС на АПИ (персоналният субстрат на държавната
длъжност), изпълнявал функциите на орган по назначаването от 30.12.2021г. и
неговите субективни възприятия били от период извън обсъждания по-горе (повече
от 12 години,вкл. 8 години след спечелен конкурс за процесната длъжност) от
изпълнението на службата от жалбоподателя. При липсата на каквито и да е
доказателства, относими към този период (след 30.12. 2021г. до уволнението на
01.06.2022г.), за фактически установявания от ответника,сочещи на изгубени
качества от страна на оспорващия или категорично несправяне със служебните
задължения или друго, което би обосновало основанието от чл.107 ал.1 т. 5 ЗДСл, основателно се явява възражението за
материална незаконосъобразност на оспорената заповед.
При
така установените факти, настоящият състав на АС-Силистра, намира от правна
страна следното: Обжалваната заповед е издадена от компетентния,съгласно чл.108
ЗДСл, орган по назначаване, по аргумент от чл.21г т.2 от Закона за пътищата, в
предвидената в същия текст писмена форма.В нарушение, обаче, на изискването от
чл.108 ал.1 пр.2 ЗДСл, в нея не са посочени фактическите
обстоятелства,обуславящи обективната невъзможност за изпълнение на служебните
задължения от страна на оспорващия,което налага извод,че немотивираният акт,при
изричното нормативно изискване за обратното, препятства упражняването на
правото на защита от уволнения държавен служител,тъй като не е уведомен за
причините,довели до прекратяване на служебното му правоотношение. Общите
констатации от вида на процесните:„Липса
на инициативност, комуникативност и ефективност за
изпълнение на служебните задължения“; „Чрез
действията/бездействията си (непосочване кои действия или бездействия, кога
проявени, по какъв повод и др.) служителят
възпрепятства качеството и сроковете при изпълнението на спешни и неотложни
задачи“ (отново липсва описание на възпрепятстваните,респ. провалени
задачи); както и „Неглижира съществени събития и процеси,които имат
ключово значение за дейността на Агенцията“ (при пълно отсъствие на тяхното
описание), са с характер на субективна преценка и обща декларация и не могат да
изпълнят функциите от чл.108 ал.1 изр.2 ЗДСл. Допуснатото нарушение във формата
на акта, както правилно се твърди в жалбата, е достатъчно основание за неговата
отмяна по аргумент от чл.146 т.2 АПК, във връзка с чл.124 ЗДСл.
С разпоредбата на чл.107 ал.1 т.5 ЗДСл
е предвидена възможност органът по назначаването да прекрати служебното
правоотношение без предизвестие, когато е налице обективна невъзможност
държавният служител да изпълнява служебните си задължения извън случаите по
чл.103 ал.1 т.3 ЗДСл, които са свързани с болест, довела до трайна
неработоспособност или по здравни противопоказания, установени от
ТЕЛК.Приложената разпоредба от ответния орган изисква промяна във фактическата
обстановка, в обстоятелствата, при които се изпълнява съответната държавна
служба, която промяна да е настъпила вън и независимо от волята на страните в СлПО и, която да е довела до съставомерното състояние-
невъзможност за изпълнение на задълженията за конкретната длъжност. В
процесната по делото уволнителна заповед не са посочени никакви фактически
обстоятелства, обуславящи релевантната за спора „обективна невъзможност” за
изпълнение на служебата от И.Н.И.,което препятства и
съдебния контрол относно наличието или липсата на действителна невъзможност за
изпълнение на държавната служба от него. Въпреки двукратно даваните изрични
указания на ответния орган, че следва да представи евентуално друг документ, издаден
в същото производство, във връзка с липсващите в релевирания прекратителен акт фактически основания, на чиято база е
упражнено властническото правомощие от чл.107 ал.1 т.5 ЗДСл, такъв не е
депозиран.
Доколкото е налице препращането към АПК
от чл.124 ЗДСл, без съмнение е, че законът позволява фактическите основания за
издаване на акта да бъдат обективирани в друг акт. В
случая, такъв изобщо не се намира в административната преписка. Мотивите за
издадената заповед могат да бъдат изложени и в друг документ от преписката, ако
изхождат от същия орган, който я е издал (Вж.ТР№16/31.03.75г.ОСГК на ВС),но
такива документи по делото също липсват.Съдебната практика трайно приема,че
мотивите на административния акт могат да се съдържат и в документи,към които
актът изрично препраща, каквото позоваване в оспорената заповед, няма. Ето
защо, липсата на юридически факти, дали основание на ответния орган да вземе
процесното решение, следва да бъде обсъждана като липса на упражненото право, пора-ди
което винаги непосочването на фактическите основания за издаването на акта (арг. чл.108 ал.1 т.5 ЗДСл,вр.с чл.59
ал.2 т.4, пр.1 АПК,вкл. когато е на оперативна самостоятелност) е абсолютно
основание за неговата отмяна.Възпроизвеждането на текста на чл.107 ал.1 т.5
ЗДСл „е налице обективна невъзможност
държавният служител да изпълнява служебните си задължения извън случаите по
чл.103 ал.1 т.3”,както и посочените напълно абстрактно, изолирано от което
и да доказателство по делото (по-горе са обсъдени представените такива с
административната преписка), не може да бъде възприето като фактическите
основания за издаване на атакуваната заповед и по този въпрос съдебната
практика няма никакви колебания.(Вж.Решение
№6541/01. 07.22г.,адм.д.№3444/22г.;Решение №4453/11.05.22г.,адм.д.№1512/22г.;
Решение № 5639/09.06.22.,адм.д.№11943/21г. - от най-новата практика на V отделение на ВАС, каквато е тя и преди това - Решение
№2297/04.03.15г.,адм.д.№7854/14г.; Решение № 2292/04.03.15г.,адм.д.№9653/14г.;Решение
№3335/11.03.14г.,адм.д.№14634/13г. и др. VО на ВАС) Следователно,безспорно
се установява проявление на отменителното основание по чл.146 т.2 от АПК.
Допълнително
следва да се отбележи, че при констатирания порок във формата, засегнал
задължителното съдържание на заповедта,последната е и материално незаконосъобразна,
тъй като предпоставките на чл.107 ал.1 т.5 ЗДСл за прекратяване на служебното
правоотношение не са осъществени. При липсата на конкретни факти, сочещи на
обективна невъзможност служителят да изпълнява задълженията и функциите
си,присъщи на длъжността „Директор на ОПУ-Силистра”,следва да се приеме, че
условията на цитирания в заповедта текст, не са изпълнени и правото на органа да
прекрати служебното правоотношение е упражнено в противоречие със закона.
Според оспорващия,релевираната с уволнителната заповед
„обективна невъзможност за изпълнение на служебните задължения” от негова
страна, не съществува, което твърдение е въведено в съдебния процес още с жалбата.При
оспорване на главния факт и, след дадени нарочни указания на ответния орган, не
е проведено никакво (още по-малко пряко и пълно) доказване на неговото
съществуване. По аргумент от чл.170 ал.1 АПК, съдът приема за неслучил се всеки
факт,за чието осъществяване няма доказателства по делото, след като е дал
указания на страните /Вж.”Коментар на АПК”-К.П. и авт.к/в,Сф,2006г.,изд.”Сиела”,стр.337-339/
А щом фактически основания за издаване на оспорения акт не са съществували,то
следва последният да бъде отменен като несъответен и на материалния закон. В
този ракурс преценено има резон и оплакването, че оспорената заповед е издадена
в противоречие и с целта на закона, защото законодателната идея, вложена в чл.107
ал.1 ЗДСл не се свързва с прозиращия целен резултат - прекратяване на СлПО с жалбоподателя без оглед на основанието.Напротив, регулираното
с приложения чл.107 ал.1 ЗДСл прекратяване на СлПО се
свързва с облекчен режим (напр: без предизвестието по
чл. 106 ЗДСл и др.) и засяга уволнение на служители, които извън здравословните
причини от чл.103 ал.1 т.3 ЗДСл, са изгубили качества, правоспособност или
друго, да изпълняват съответната държавна служба, видно от нормативните
основания: лишени с присъда от право да упражняват съответната професия /т.1/, дисциплинарно
уволнени / т.3/, наличие на нарушение на условията по чл.7 /т.7/,загубили
достъп до класифицирана информация, който е условие за заеманата длъжност,установен
конфликт на интереси /т.8/ и други, с единствената цел - съответната държавна
служба да се изпълнява пълноценно от най-подготвените и пригодни за нейното
изпълнение служители.
В обобщение настоящият състав приема, че процесната прекратителна
заповед е издадена от компетентния орган съгласно ЗДСл и ЗП,но при грубо
нарушение на нормативното изискване за нейната форма,както и в противоречие с
материалния закон и неговата цел, което налага крайния извод, формиран при
проверката по чл.168 АПК, че релевираният
административен акт е незаконосъобразен и като такъв, подлежи на отмяна.Разноски
са поискали своевременно и двете страни, като с оглед изхода на делото и при
условията на чл.143 ал.1 АПК,такива се дължат на жалбоподателя, но в редуциран
размер поради основателност за възражението на ответния орган по чл.78 ал. 5 ГПК. Това е така защото, съдебният спор е разрешен в едно заседание; без
каквито и да е усложнения и извършени процесуални действия, което сочи на
невисока фактическа и правна сложност на казуса.Съгласно чл.8 ал.3 от Наредба
№1/2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, за дела от вида
на процесното, минимумът е определен на 500 лева,а видно от документа на л.2 от
делото,за един адвокат е заплатено възнаграждение от 2000 лева, т.е. в
четирикратен размер, което сочи на прекомерност.С оглед на гореизложеното
настоящият състав намира за адекватно и справедливо,респ. обосновано в
контекста на чл.36 ал.2 от Закона за адвокатурата, възнаграждение в двукратния
размер,т.е. от 1000 лева. Същите следва да бъдат възложени в тежест на АПИ
гр.София, като юридическото лице (чл.21 ал.2 ЗП), в чиято структура е издателят
на акта, по аргумент от §, т.6 ДР АПК, воден от което и на основание чл.172 ал.2
пр.2 АПК, Административният съд гр.Силистра
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ
по жалба на И.Н.И. ***, Заповед №ЧР-СП-481/01.06.2022г., издадена
от председателя на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ гр.София,
с която е прекратено служебното му правоотношение от длъжността „Директор на Областно
пътно управление Силистра”, с придобит ранг I младши,считано
от 03.06.2022г., на основание чл.107 ал.1 т.5 от Закона за държавния служител.
ОСЪЖДА
Агенция „Пътна инфраструктура“,с административен адрес: гр.София бул.”Македония”
№3, с БУЛСТАТ:*********, да заплати
на И.Н.И., с ЕГН:**********,***, сумата
от 100.00 (Хиляда) лева - разноски по делото.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: