Р Е Ш Е Н И Е
Номер
2155
12.12.2019 г. град Бургас
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд -
Бургас, петнадесети състав, на четиринадесети
ноември две хиляди и деветнадесета година в публично заседание в следния
състав:
Председател: Лилия Александрова
Членове: 1. Станимир Христов
2. Диана Ганева
при
секретаря И. Л. и прокурор Д.Х. като разгледа докладваното от съдия Ганева административно дело номер
1547 по описа за 2019 година и за да се произнесе взе
предвид следното:
Производството е по глава Х, раздел ІІІ от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор от Окръжна
прокуратура - Бургас против чл.8 от Наредба за
управление на отпадъците на територията на Община Айтос в частта относно
„дейностите по събиране, транспортиране на битови отпадъци могат да се
извършват от лица, притежаващи съответно разрешение по чл.35, ал.1 от ЗУО“;
чл.27, ал.1 в частта „дейности по събиране на
негодни за употреба батерии и акумулатори имат право да извършват само лица,
притежаващи съответно разрешение по чл.35 от ЗУО;
чл.29, ал.1 в
частта „дейностите по събиране, транспортиране на излязло от употреба електрическо
и електронно оборудване (ИУЕЕО) се извършват само от лица, притежаващи съответно
разрешение по чл.67 от ЗУО“;
чл.31, ал.1 в частта „дейности по събиране, транспортиране
на отработени масла и отпадъчни нефтопродукти имат право да извършват само
лица, притежаващи съответно разрешение по чл.67 от ЗУО“;
чл.32, ал.1 в
частта „дейности по събиране на излезли от употреба пневматични гуми имат право
да извършват само лица, притежаващи съответното разрешение по чл.67 от ЗУО“;
чл.34, ал.1 в
частта „дейности по събиране на излезли от употреба МПС, компоненти и материали
от тях имат право да извършват само лица, притежаващи съответно разрешение по
чл.67 от ЗУО“;
чл.41 и чл.42 в
частта досежно размера на санкциите.
Прави се искане за отмяна на атакуваните правни норми
като незаконосъобразни и като противоречащи на нормативен акт от по-висока
степен. В съдебно заседание Окръжна прокуратура - Бургас, чрез прокурор Д.Х., поддържа
протеста на основанията, изложени в него. При уважаване на протеста иска да бъдат
присъдени направените разноски.
В изпълнение на чл.188 във връзка
с чл.181, ал.1 и ал.2 от АПК съдът е съобщил оспорването чрез обявление,
обнародвано в ДВ бр.59/26.07.2019г. (л.83). Копие от това обявление е поставено
и на определеното за това място в съда. В съдебно заседание на 19.09.2019г.
съдът е докладвал, че по жалба на „Рейсър Ауто“ ЕООД против чл.34, ал.1, чл.42
и чл.43 от същата Наредба е образувано адм.дело № 1739/2019г. по описа на съда.
Във второто образувано дело, освен вече оспорените от прокуратурата чл.34, ал.1
и чл.42 от Наредбата, е оспорена и разпоредбата на чл.43, която не е част от
протеста. С протоколно определение от 19.09.2019г. (л.87) съдът е съединил
адм.дело № 1547/2019г. с адм.дело № 1739/2019г. двете по описа на
Административен съд-Бургас, като е постановил производството да продължи под
№1547/2019г. В същото съдебно заседание съдът е постановил да се публикува
обявление в Държавен вестник на направеното оспорване на чл.43 от Наредбата. Оспорващата
страна „Рейсър ауто“ЕООД, ЕИК ********* е със седалище и адрес на управление гр.София
1849, р-н Кремиковци, ж.к.Кремиковци, бл.29, ет.1, ап.3, и се представлява в
процеса от надлежно упълномощения адвокат Ю. Д., САК. С жалбата се прави искане
за прогласяване на нищожност или за отмяната на атакуваните правни норми като
незаконосъобразни, постановени в противоречие с материалноправни разпоредби от
по-висока степен – чл.35, ал.2, ал.3 и ал.5 от Закона за управление на
отпадъците (ЗУО). Твърди се, че разрешително се изисква само за дейностите по
чл.35, ал.1 от ЗУО, между които събирането и транспортирането на отпадъци не
попадат. За тях режимът е регистрационен, а не както е предвидено в оспорената наредба
– след издаване на разрешение. В жалбата е направено искане на присъждане на
направените по делото съдебно-деловодни
разноски.
В съдебно заседание, оспорващото дружество – редовно уведомено,
не изпраща представител. Постъпила е молба-становище (писмена защита) (л.106) с
вх.№ 9998/30.09.2019г. от „Рейсър ауто“ ЕООД, чрез пълномощника адв.Д., в която
са доразвити релевираните с жалбата възражения. Към молбата е приложен договор
за правна защита, съдействие и процесуално представителство.
Ответникът – Общински съвет (ОбС) Айтос, представя
преписката по приемането на наредбата. В съдебно заседание не изпраща
представител.
След като прецени твърденията на страните, събрания по
делото доказателствен материал и съобрази закона, Административен съд - Бургас
в настоящия си състав намира за установено от фактическа и правна страна
следното:
Предмет на съдебен контрол за законосъобразност са
изрично посочени разпоредби от Наредба за
управление на отпадъците на територията на Община Айтос. В чл.186 от АПК са определени субектите, които имат
право да оспорват подзаконови нормативни актове – това са както гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, така и прокурора, който може да подаде протест срещу акта. Правният
интерес от обжалване на административните актове се обуславя от
непосредственото неблагоприятно въздействие в правната сфера на лицата, по
отношение на които актовете имат действие. Дружеството-жалбоподател има
издадено решение № 26-00-11966/ 07.12.2012г. от директора на РИОСВ-София, с
което е регистрирано като лице, извършващо дейност по транспортиране (събиране
и транспортиране) на излезли от употреба моторни превозни средства (ИУМПС) на
територията на цялата страна. Следователно атакуваните разпоредби от НУОТОА го
засягат пряко в търговската му дейност и е налице правен интерес от оспорването.
Както сезиращият съда протест, така и подадената от „Рейсър
ауто“ ЕООД жалба, отговарят на изискванията за форма и съдържание, съобразно
чл.150, ал.1, вр. чл.196 от АПК, поради което са процесуално допустими.
В раздел III на Глава десета от АПК не са посочени
основанията за оспорване на подзаконовите нормативни актове. Ето защо по силата
на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК приложими са основанията за
оспорване на индивидуалните административни актове по чл. 146 от АПК, при
отчитане на спецификите, свързани с производството по издаването им и правната
им характеристика. Предметът на съдебен контрол в производството по оспорване
на подзаконов административен акт съгласно разпоредбите на чл. 146, т. 1 – 5 от АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за форма и
на административнопроизводствените правила при издаването на акта;
съответствието с материалноправните разпоредби и с целта на закона.
С нормата на чл. 168, ал. 1, вр. чл. 196 от АПК съдът
е задължен да обсъди не само основанията, посочени от оспорващия, а въз основа
на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на
съответния оспорен текст от наредбата на всички основания, предвидени по чл.
146 от АПК. Като съобрази посочената разпоредба от кодекса, настоящият съдебен състав намира следното:
Оспорените в настоящото производство разпоредби от Наредбата са издадени от компетентен орган, в изпълнение на правомощията по чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ на общинските съвети да приемат правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Безспорно Общински съвет Айтос е материално и териториално компетентният орган да приеме Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Айтос– чл. 8 от ЗНА, вр. 22 от ЗУО.
Редът за приемане на нормативните административни актове от общинските съвети е регламентиран в ЗНА, АПК и ЗМСМА. Спазването на предвидената в закона процедура е задължение на натоварените с него административни органи и гарантира постигането и зачитането на принципите на законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност, на които е подчинено и развилото се производство по приемане на оспорената разпоредба. Същото е открито въз основа на предложение на кмета на Община Айтос, което е надлежно разгласено ведно с мотивите към него по реда на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в относимата редакция и чл. 22, ал. 3 от ЗУО чрез публикация на интернет страницата на Общината.
При изготвяне на мотивите са съблюдавани изискванията на чл. 28, ал. 1 от ЗНА. Осигурена е възможност на заинтересованите лица да участват в производството по приемането на подзаконовия нормативен акт като вземат становища и направят предложения в достатъчен срок. Няма данни такива да са постъпили и да се е състояло обществено обсъждане по смисъла на чл. 22, ал. 3 от ЗУО.
Наредбата е приета с решение от заседание на Общински съвет Айтос. При вземане на решението са спазени необходимите кворум, мнозинство и начин на гласуване съгласно особените изисквания, установени чл. 27, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗМСМА в приложимата към него момент редакция.
При приемането на нормативния акт са съобразени изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 от АПК – посочен е видът на акта, който се приема, органът, който го е приел, главният му предмет, посочено е и правното основание за приемане. Спазена е структурата, формата и обозначението на съдържанието, съгласно изискванията на ЗНА. Съобразно чл. 77 от АПК компетентният орган е издал нормативния административен акт след обсъждане на проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Същият обаче е частично материално незаконосъобразен.
Съгласно § 1, т. 17 от ДР на ЗУО „отпадък“ е всяко вещество или предмет, от който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи. По смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗУО отпадъците биват битови отпадъци, производствени отпадъци, строителни отпадъци и опасни отпадъци.
Обществените отношения в областта на управлението на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци и масово разпространени отпадъци на територията на съответната община се уреждат с наредба по чл. 22 от ЗУО.
Според чл. 35, ал. 1 от ЗУО за извършване на дейностите по третиране на отпадъци, включително за дейности по рециклиране на кораби по смисъла на Регламент (ЕС) № 1257/2013, се изисква: 1. разрешение, издадено по реда на глава пета, раздел I, или 2. комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда. Видно от т. 44 от ДР на ЗУО третиране на отпадъците са дейностите по оползотворяване или обезвреждане, включително подготовката преди оползотворяване или обезвреждане. Втората алинея на чл. 35 от ЗУО изброява дейностите, които са изключени от разрешителния режим като същите са упоменати в девет точки: 1. събиране и предварително съхраняване на отпадъци на мястото на образуване, включително на отпадъци от черни и цветни метали (ОЧЦМ); 2. събиране и транспортиране на отпадъци по смисъла на § 1, т. 41 и 43 от допълнителните разпоредби; 3. (изм. и доп. – ДВ, бр. 105 от 2016 г.) дейности по оползотворяване на неопасни отпадъци, обозначени с кодове R3, с изключение на газификация и пиролиза, когато компонентите, образувани от дейността, се използват като химикали, R5, R11, R12 и R13 по смисъла на приложение № 2 към § 1, т. 13 от допълнителните разпоредби, с изключение на ОЧЦМ, отпадъци от метални опаковки, излязло от употреба електрическо и електронно оборудване (ИУЕЕО), негодни за употреба батерии и акумулатори (НУБА), излезли от употреба моторни превозни средства (ИУМПС) и дейности по разглобяване на употребявани автомобилни компоненти или на цели автомобили с цел получаване на части, детайли и вещества с последващото им съхранение и/или продажба; 4. дейности по обезвреждане на собствени неопасни отпадъци на мястото на образуването им, обозначени с код D2, D3, D8, D9, D13 и D14 по смисъла на приложение № 1 към § 1, т. 11 от допълнителните разпоредби; 5. дейност, обозначена с код R1 по смисъла на приложение № 2 към § 1, т. 13 от допълнителните разпоредби, отнасяща се до изгаряне с оползотворяване на получената енергия в специализирани за целта съоръжения на неопасни отпадъци, по определението за "биомаса" по смисъла на § 1, т. 1 от допълнителните разпоредби; 6. дейности по обратно приемане на територията на търговски обекти на масово разпространени отпадъци от опаковки, за които има организирана депозитна или друга система за многократна употреба, батерии и акумулатори, електрическо и електронно оборудване (ЕЕО) и гуми; 7. дейност по предварително обработване, обозначена с код R12 по смисъла на приложение № 2 към § 1, т. 13 от допълнителните разпоредби, на собствени неопасни отпадъци от опаковки на мястото на образуването им, включително на територията на търговски обекти; 8. дейности по разделно събиране на отпадъци, които не се извършват по занятие, като събиране на лекарства с изтекъл срок на годност от аптеките или кампании на общините за събиране на отпадъци в училищата; 9. дейности като търговец и/или брокер на отпадъци, когато същите не включват дейности с отпадъци на определена площадка.
Съгласно разпоредбата на чл. 35, ал. 3 и ал. 5 от ЗУО за извършването на дейностите по ал. 2, т. 2 – 5 от ЗУО се изисква само регистрация и издаване на документ по реда на глава пета, раздел II, като разпоредбата на чл. 35, ал. 5 от ЗУО изрично предвижда, че регистрационният документ за дейностите по ал. 2, т. 2 от ЗУО /събиране и транспортиране/ се издава самостоятелно от останалите разрешителни и регистрационни документи.
Съгласно чл.67, ал.1 от ЗУО разрешение за извършване на дейности по третиране на отпадъци се издава от директора на РИОСВ, на чиято територия се извършват дейностите.
Езиковото и логическо тълкуване на приложимата правна уредба по ЗУО и сравнителният й анализ с текстовете от Наредбата, сочат, че от Общински съвет – Айтос не е отчетен и разграничен специалният режим, уреден в чл. 35, ал. 2 от ЗУО, който по своята същност не е разрешителен, а регистрационен. Очевидно с оспорените разпоредби е въведено изискване в противоречие на ЗУО за притежаване на разрешително за дейности, които съгласно закона следва да подлежат само на регистрация.
Безспорно по отношение на
включените в оспорените текстове от Наредбата дейности по събиране и
транспортиране на битови отпадъци законът изисква единствено регистрация.
Разрешително се изисква само за дейностите по чл. 35, ал. 1 от ЗУО, между които
изброените по-горе такива не попадат. Недопустимо е подзаконов нормативен акт
да въвежда утежняващи условия на фона на първично регламентирани обществени
отношения, които се поддават на трайна уредба според предмета или субектите в
един или няколко института на правото или техни подразделения. Наредбата не
може да съдържа разпоредби, които противоречат на нормативен акт от по-висок
ранг, тъй като съгласно императивното изискване на чл. 15, ал. 1 от ЗНА
нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни
актове от по-висока степен. С оглед изложеното съдът намира, че оспорените
разпоредби от Наредбата се явяват материално незаконосъобразни,
постановени в противоречие с нормативен акт от по-висока степен –чл.35,
ал.2,т.2 ,чл.35, ал.3 и ал.5 от ЗУО, чл.67 от ЗУО, поради което същите подлежат
на отмяна в оспорената им част.
По отношение на оспорването на чл.41
и чл.42 от Наредбата в частта относно размера на санкциите, съдът съобрази
следното:
Съгласно чл.41, ал.1 от Наредбата за
нарушаване разпоредбите на настоящата наредба физическите лица се наказват с
глоби, както следва:
1.за нарушения по чл.6 и чл.7 от 100 лв. до 1000 лв.;
2.за нарушения по чл.18 и чл.19 –от
300 лв. до 1000 лв. ;
3.за други нарушения на настоящата
наредба – от 50 лв. до 500 лв.
ал.2 при повторно нарушение на
физическото лице се налага глоба в двоен размер
чл.42, ал.1 За нарушаване
разпоредбите на настоящата наредба едноличните търговци или юридически лица се
наказват с имуществена санкция, както следва:
1.за нарушения по чл.6 и чл.7 – от
500 лв. до 3000 лв.
2.за нарушения по чл.10 – от 500 лв.
до 5000 лв.
3.за нарушения по чл.18 и чл.19 –от
1000 лв. до 3000 лв.
4. за нарушения по чл.23-300 лв.
5. за нарушения на други условия и
ред за предаване, събиране, включително разделно, превозване и претоварване на
битови и строителни отпадъци, регламентирани в настоящата наредба – от 200 лв.
до 1000 лв.
ал.2 При повторно нарушение се налага
глоба в двоен размер.
Прокуратурата иска отмяна, а
"Рейсър ауто" ЕООД иска обявяване на нищожност на чл.42, като
издаден при липса на компетентност на общинския съвет.
Съгласно
чл.76, ал.1 от АПК, нормативните актове се издават от изрично овластени от
Конституцията или закон органи, а компетентността за това не може да се
прехвърля. Според ал.3 общинските съвети издават нормативни актове, с които
уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения
с местно значение. Законодателят в
нормата на чл.22 от ЗУО не е предвидил законова делегация във връзка с
административнонаказателната отговорност, поради което нищожността на така
приетите правни норми е обусловена от липсата на компетентност на нейния автор.
По
отношение на оспорването на разпоредбата на чл.43 от Наредбата, съдът съобрази
следното:
Съгласно
чл.43, ал.1 нарушенията по чл.41 и чл.42 се установяват с акт на длъжностни
лица, определени от кмета на общината.
Ал.2
Наказателните постановления се издават от кмета на общината или от упълномощено
от него лице.
Ал.3
Установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изменението на
наказателните постановления се извършват по реда на ЗАНН.
Нормата на чл.22 от ЗУО в ал.1 делегира права на
общинския съвет да приеме наредба, с
която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително
разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни
актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните
услуги по реда на Закона за местните данъци и такси. Според ал.2 на същата
правна норма с наредбата по ал. 1 се уреждат и изискванията към площадките за
предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията
за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на
площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11. Следователно, законодателя не е
предвидил възможност с така приетата наредба да се реализира административно
наказателна отговорност за физически и/или юридически лица.
Нормативните
актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи, а
компетентността за това, както бе посочено по-горе, не може да се прехвърля.
Според ал.3 общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат
съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно
значение. Законодателя в нормата на
чл.22 от ЗУО не е предвидил законова делегация във връзка с
административнонаказателната отговорност, поради което нищожността на така
приетата правна норма е обусловена от липсата на компетентност на нейния автор.
В горния смисъл целия текст на чл.43 от Наредбата
се явява нищожен, като приет извън правомощията на общинския съвет. В този
смисъл е и практиката на ВАС-Решение №15898/19.12.2018г., постановено по
адм.дело №5466/2018г. по описа на съда.
Въз основа на гореизложеното
настоящият съдебен състав намира, че подадените протест и жалба са основателни и като такива същите
следва да бъдат уважени.
При
този изход на спора и предвид заявените претенции от оспорващите Прокуратура и
„Рейсър Ауто“ЕООД претенции за присъждане на разноски, съдът съобрази следното:
При
уважаване на оспорването, в полза на Окръжна прокуратура - Бургас следва да се
присъди сума в размер на 20 лева за съдебно -деловодни разноски.
Относно
разноските на „Рейсър Ауто“ЕООД - на основание чл.143, ал.3 от АПК, в полза на
дружеството следва да се присъдят направените в производството разноски в общ
размер на 720 лв., от които - 650 лева платено в брой адвокатско възнаграждение,
съгласно договора за правна помощ имащ и характер на разписка, 50 лв. –държавна
такса във връзка с образуване на делото и 20 лв. за обявяване на оспорването в
Държавен вестник.
Мотивиран от гореизложеното и на основание чл.193,
ал.1 от АПК, Административен съд - Бургас, петнадесети състав,
Р Е Ш И:
ПРОГЛАСЯВА нищожността
на разпоредбите на чл.41 и чл.42 от Наредбата за управление на отпадъците на
територията на Община Айтос в частта относно размера на санкциите, на чл.43 от
Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Айтос, приета с
Решение №617 по Протокол №41/30.09.2014г. на Общински съвет-Айтос.
ОТМЕНЯ чл.8
от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Айтос в частта
относно „дейностите по събиране, транспортиране на битови отпадъци могат да се
извършват от лица, притежаващи съответно разрешение по чл.35, ал.1 от ЗУО“;
чл.27, ал.1 в частта „дейности по събиране на
негодни за употреба батерии и акумулатори имат право да извършват само лица,
притежаващи съответно разрешение по чл.35 от ЗУО;
чл.29, ал.1 в
частта „дейностите по събиране, транспортиране на излязло от употреба
електрическо и електронно оборудване (ИУЕЕО) се извършват само от лица,
притежаващи съответно разрешение по чл.67 от ЗУО“;
чл.31, ал.1 в частта „дейности по събиране,
транспортиране на отработени масла и отпадъчни нефтопродукти имат право да
извършват само лица, притежаващи съответно разрешение по чл.67 от ЗУО“;
чл.32, ал.1 в
частта „дейности по събиране на излезли от употреба пневматични гуми имат право
да извършват само лица, притежаващи съответното разрешение по чл.67 от ЗУО“;
чл.34, ал.1 в
частта „дейности по събиране на излезли от употреба МПС, компоненти и материали
от тях имат право да извършват само лица, притежаващи съответно разрешение по
чл.67 от ЗУО“;
ОСЪЖДА Общински
съвет Айтос да заплати на Окръжна
прокуратура - Бургас съдебно-деловодни разноски в размер на 20 (двадесет) лева.
ОСЪЖДА Общински
съвет Айтос да заплати на „Рейсър ауто“ ЕООД, ЕИК ********* съдебно-деловодни
разноски в размер на 720 (седемстотин и двадесет) лева.
Решението може да се обжалва по касационен ред пред
Върховен административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването му.
Решението да се разгласи по реда
на чл.194 от АПК, след влизането му в сила.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.