Р Е Ш Е Н И Е
№177/4.2.2022г.
04.02.2022 г гр. Пловдив
В
ИМЕТО НА НАРОДА
ПЛОВДИВСКИ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, І отделение, І състав,
в съдебно заседание на двадесети януари през две хиляди двадесет и втора година
в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИЯ
ЗЛАТАНОВА
ЧЛЕНОВЕ: МИЛЕНА НЕСТОРОВА – ДИЧЕВА
ДАРИНА МАТЕЕВА
при секретаря Станка Журналова, като
разгледа докладваното от съдия Дарина Матеева
административно дело № 1883 по
описа за 2021 г. на Пловдивския
административен съд, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от
Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по жалба на М.В.П.,
ЕГН **********, с адрес: ***, чрез адв. Д. ***, против чл.42 ал.1 – ал.4 и
чл.43, ал.4 от Наредбата за организацията на движението и паркирането на
територията на община Пловдив.
Изложени са подробни
съображения относно правния интерес от оспорването на Наредбата. По
основателността са изложени доводи, че наредбата е издадена в нарушение на
чл.75 ал.4 от АПК, като посочените в §2 от
наредбата разпоредби не съдържа материалноправно основание за издаване. Твърди
се, че обществените отношения които урежда наредбата трябва да са с местно
значение, а безопасността на движението по пътищата не е въпрос от местно
значение. С позоваване на разпоредбата на чл.8 от ЗНА, жалбоподателят твърди,
че в случая не е налице неуреден въпрос, по отношение на който Общински съвет
да е разполагал с компетентност, и че компетентността да се уреждат въпроси,
попадащи в предметния обхват на ЗДвП е изрично предоставена на други органи
посочени в §11 от ЗДвП, а именно министри. Излага доводи, че общинските съвети
могат да предвидят административни нарушения и съответстващите на тях
административни наказания само във връзка с управлението на общинските пътища,
съобразявайки разпоредбата на чл.19 ал.2 от ЗП. Твърди също така, че оспорената
наредба е приета извън компетентността на общинския съвет, тъй като урежда
въпроси които са изчерпателно регламентирани в чл.186 от ЗДвП и чл.39 ЗАНН.
Освен като нищожни, жалбоподателят счита оспорените разпоредби и като
материално незаконосъобразни, като сочи, че уредбата на въпросите свързани с
налагане на глоба с фиш се съдържа в общия ЗАНН и специалния ЗДвП, а общинския
съвет в случая е преуредил тези въпроси в своя наредба. Посочва, че бланката на
която му е съставен фишът не отговаря на одобрения от министъра на вътрешните
работи образец. Направено е възражение за допуснати съществени процесуални
нарушения на правилата установени в ЗАНН, без да са посочени конкретно такива. Цитирана
е съдебна практика на Върховен административен съд. Иска се обявяване
нищожността на оспорените разпоредби, както и тяхната отмяна като
незаконосъобразността в условията на евентуалност. Претендират се разноски.
В молба от 22.07.2021г. са
изложени допълнителни доводи обосноваващи правния интерес от оспорване на
разпоредбите на чл.42 ал.1 – ал.4 и чл.43, ал.4 от Наредбата за организацията
на движението и паркирането на територията на община Пловдив.
Ответникът по жалбата -
Общински съвет Пловдив, чрез процесуалния представител адв. И., изразява
становище за недопустимост на жалбата поради липса на правен интерес за
жалбоподателя с доводи, че налагането на санкция само по себе си и
потенциалната възможност за засягане на права и законни интереси на
жалбоподателя не поражда правен интерес. Изразява становище и за
неоснователност на жалбата, като относно твърдението за нищожност се позовава
на чл.21 ал.1 т.23 от ЗМСМА и посочва, че оспорваната наредба урежда въпросите
за местните изисквания за ограничения, забрани, санкции и контрол, свързани със
спирането, престоя паркирането на пътни
превозни средства на територията на Община Пловдив. На следващо място изтъква,
че съгласно ЗУТ и ЗОС пътищата на територията на Община Пловдив са публична общинска
собственост и именно Общински съвет Пловдив е органът който взема решения
относно използването и управлението на общинската собственост по аргумент на
чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА и чл.8 от ЗОС. Счита, че безопасността
на движението по пътищата е въпрос от местно значение, като в тази връзка се
позовава на следните разпоредби: чл.19 от ЗП, както и на чл.99, чл.80 ал.4,
чл.164г. ал.6 и чл.167в от ЗДвП. Изразява несъгласие с твърденията на
жалбоподателя за незаконосъобразност на оспорените текстове от наредбата, като
посочва, че същите не са в противоречие с приложимите законови разпоредби.
Счита, че аргументите на жалбоподателя относно бланката на която е съставен
фишът нямат отношение към законосъобразността на оспорените разпоредби.
Претендират се разноски.
Представителят на Окръжна
прокуратура Пловдив, дава становище за неоснователност на жалбата.
На първо място, съдът счита
жалбата за допустима. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов
нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи
или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за
които той поражда задължения, а съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове
могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. В случая на жалбоподателят
е наложена глоба с фиш за нарушение на чл.42 ал.3 от Наредбата за организацията
на движението и паркирането на територията на община Пловдив, за което по
делото са представени доказателства: фиш № ********** от 21.01.2021г. и покана
за доброволно изпълнение изх. № Ф 18050/28.06.2021г. от Община Пловдив. В тази
връзка жалбоподателят представи по делото и свидетелство за регистрация на МПС
част II
(лист 23 по делото). Неоснователно е възражението на процесуалния представител
на ответника, че наличието на санкция сама по себе си не поражда автоматично
правен интерес от оспорване на подзаконови нормативни актове. Напротив в случая
за жалбоподателя е налице именно пряк и непосредствен интерес, доколкото
прилагането на оспорените наредби е засегнало имуществената му сфера, чрез
налагането на глоба. Ето защо оспорването, като направено от легитимирано лице
с правен интерес и против акт, подлежащ на съдебно обжалване и контрол за
законосъобразност, е процесуално допустимо.
Административният съд, като
взе предвид наведените доводи от страните и събраните по делото доказателства,
намира за установено следното:
По делото е приложено Предложение
с вх.№ 12 XI-8/09.01.2012 г. от инж. И.Т.-кмет
на Община Пловдив, относно: Приемане на Наредба за реда за спиране, престой и
паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив (лист 70 –
73). Към предложението е приложен и
проекта на Наредбата. Предложението е разгледано от постоянните комисии - Правна
комисия, по Бюджет и финанси, по Общинска собственост и стопанска дейност, по
Устройство на територията и жилищна политика, по Обществен ред и транспорт, по
Здравеопазване и социални дейности, по
Екология и комунални дейности, за което по делото са представени протоколи
(лист 95-114), със становища „за сесия“.
По делото е приложено и Изменение
на предложението с вх. № 12 XI-8-1/18.01.2012
г. (лист 88-99), с което е направена корекция на част от разпоредбите на
внесената за разглеждане Наредба за реда за спиране, престой и паркиране на
пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив, сред които и оспорената
в настоящото производство разпоредба на чл.42 ал.1.
С Решение № 14, взето с протокол № 1 от 19.01.2012 г. на Общински съвет Пловдив е приета Наредба за реда за спиране, престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив (лист 59), като на лист 115 по делото е приложено препис-извлечение от протокол № 1 от 19.01.2012 г. в частта по разглеждане на т.14 от дневния ред относно: Приемане на Наредба за реда за спиране, престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив. На заседанието на Общински съвет при общ брой на съветниците – 51, при гласуването са присъствали 46, и „ЗА“ са гласували всички присъстващи – 46 съветници.
Като основание за приемане на Наредбата са посочени чл.21, ал.2 от ЗМСМА, чл.8 от ЗНА, чл.23 във вр. с чл.19 ал.1 т.2 от Закона за пътищата, чл.99 ал.1 от ЗДвП, чл.76 ал.3 от АПК.
Протестираните разпоредби на Наредбата са приети със следното съдържание:
Чл. 42., ал.1: При маловажни случаи на нарушения,
които са установени в момента на извършването им, на мястото на нарушението, на
извършителят може да бъде наложена глоба с фиш в размер до 50 (петдесет) лв.
Издаденият за наложената глоба фиш трябва да съдържа данни: за самоличността на
упълномощения от кмета служител, наложил глобата; за самоличността на
нарушителя; за мястото и времето на нарушението; за нарушените разпоредби и за
размера на глобата. Фиша се подписва от служителя, наложил глобата, и от
нарушителя, когато е съгласен да плати на
място наложената глоба. Доброволно, се счита плащане, извършено в 7- дневен
срок от датата на издаването на фиша.
Ал. 2: На лице, което оспорва извършеното от него
нарушение и/или размера на наложената му глоба, откаже да подпише фиша и/или да
заплати на място наложената му глоба,
се съставя акт за установяване на административно нарушение.
Ал. 3: Фиш за неправилно паркирано моторно превозно
средство може да се издаде и в отсъствие на нарушителя. В този случай първият
екземпляр от фиша се закрепва към моторното превозно средство, като се вземат
мерки той да не се повреди от атмосферните условия. Закрепването на фиша към
моторното превозно средство е равносилно на връчването му. Вторият екземпляр се
изпраща по пощата, а третият екземпляр остава за съхранение в службата за
контрол.
Ал. 4: Издаден фиш, глобата по който не е платена
доброволно в 7-дневен срок от датата на издаването му, се смята за влязло в
сила наказателно постановление.
Чл. 43., ал. 4: На водач, нарушил разпоредбата на чл.
4, ал. 2 и ал. 3, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 5, чл. 7, ал. 1 и чл. 8, ал. 1
от настоящата Наредба, се налага глоба в размер на 30 (тридесет) до
100 (сто) лв.
На
лист 116 по делото е приложена извадка от интернет страницата на Общински съвет
Пловдив за публикуване на Решение № 14, взето с протокол № 1 от 19.01.2012 г. на
Общински съвет Пловдив, като същото е публикувано и във вестник „Новият глас“
на 26.01.2012г. (лист 118 по делото).
Приложени са още: Решение № 99, взето
с протокол № 5 от 15.03.2012 г. (лист 119-120), Решение № 124, взето с протокол
№ 8 от 23.04.2015 г. (лист 136-138, Решение № 157, взето с протокол № 6 от
14.04.2016 г. (лист190-192), Решение № 369, взето с протокол № 19 от 26.10.2017
г. (лист 243-244), Решение № 415, взето с протокол № 19 от 12.11.2018 г. (лист
266-267), с които е изменяна и допълвана Наредбата, част от чиито текстове са
предмет на настоящото производство. Ведно с решенията са приложени и: Предложение
с вх.№ 12 XI-110/09.03.2012 г. от инж. И.Т.- Кмет на Община Пловдив, относно: Приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за реда за
спиране, престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр.
Пловдив (лист 121-123); Препис-извлечение от протокол № 5 от 15.03.2012 г. в частта по
разглеждане на т.5 от дневния ред относно: Приемане
на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за спиране, престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр.
Пловдив (лист 132); Предложение с вх.№ 15 XI-130/14.04.2015 г. от инж. И.Т.-кмет на Община Пловдив,
относно: Приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за реда за
спиране, престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр.
Пловдив (лист 139-141); Препис-извлечение от протокол № 8
от 23.04.2015 г. в частта по разглеждане на т.9 от дневния ред относно: Приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за спиране,
престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив
(лист 181-182); Предложение с вх.№ 16 XI-170/06.04.2016 г. от Р.П€-зам.-кмет
ОИЗЕУО на Община Пловдив,изпълняващ функциите на Кмет на община Пловдив,
съгласно Заповед № 16 ОА-740/04.04.2016 г. относно: Приемане
на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за реда за спиране, престой и
паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив (лист
193-197), Допълнение към предложение вх.№ 16
XI-170/06.04.2016 г. (лист 198-199); Препис-извлечение от протокол № 6 от
14.04.2016 г. в частта по разглеждане на т.5 от дневния ред относно: Приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за спиране, престой и паркиране на пътни превозни средства на
територията на гр. Пловдив (лист 233); Предложение
с вх.№ 17 XI-386/19.10.2017 г. от инж. Иван Тотев-
Кмет на Община Пловдив, относно: Приемане
на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за реда за спиране, престой и
паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив (лист
245-249);Препис-извлечение от протокол № 19 от 26.10.2017 г.
в частта по разглеждане на т.7 от дневния ред относно: Приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за спиране,
престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив
(лист 259); Предложение с вх.№
За публикуване на
посочените решения в интернет страницата на Общински съвет Пловдив и в местния
печат са представени доказателства на лист: 133, 135, 183, 188, 234-236, 239,
260-261, 265, 289-290, 294. Приложени са и протоколите на постоянните комисии.
За пълнота следва
да се отбележи, че с Решение № 350 на Общински съвет - Пловдив, взето с
протокол № 19 от 22.10.2020 г., е изменено наименованието на оспорваната
Наредба (лист 296 и сл.), както следва: Наредба за организацията на движението и
паркирането на територията на община Пловдив.
Във връзка с
указанията на съда дадени с Разпореждане от 05.08.2021г. (лист 30), ответникът
представи писмо от г-жа А.Т.-секретар на община Пловдив с вх. № ХШ-3-3/19.08.21
г. (лист 117 по делото) относно публикуването на проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за реда за спиране,
престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив на сайта на община Пловдив. Според писмото, а и според приложените по
делото доказателства, проекти на
процесната наредба са публикувани на интернет страницата на Община Пловдив,
категория ПРОЕКТИ НА НОРМАТИВНИ АКТОВЕ на 06.04.2015г. (лист 186), 29.03.2016г.
(лист 238), 25.09.2017г. (лист 263) и 25.09.2018г. (лист 292). Изрично в
писмото е посочено, че в общинска администрация Пловдив липсват данни за
публикувани преди 2013г. проекти на нормативни актове на интернет страницата на
общината.
По делото са приложени и: разпечатка от сайта на
Община Пловдив на пълния текст на Наредбата за организацията на движението и
паркирането на територията на община Пловдив с нанесените в нея изменения и
допълнения, актуална към настоящия момент (лист 303 и сл.); заверено копие от
писмо на Председателя на Общински съвет - Пловдив с № 2IX-127 от 06. 08. 2021
г., с което възлага на зам.-председателя С.Д.да изпълнява функциите на
председател за периода 12. 08. 2021 г. до 20. 08. 2021 г. включително.
Така установената фактическа обстановка
мотивира следните правни изводи:
Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА предвижда
компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на
същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и
обръщения. Съгласно чл.1 от Наредбата, същата урежда урежда въпросите за
местните изисквания за ограничения, забрани, санкции и контрол, свързани със
спирането, престоя и паркирането на пътни превозни средства /ППС/ на
територията на град Пловдив. Съгласно
чл.7, ал.2 от Закон за нормативните актове (ЗНА) наредбата е нормативен акт,
който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на
нормативен акт от по-висока степен, а според чл. 8 от ЗНА
всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с
местно значение.
При приемането на Наредбата (Решение № 14, взето с протокол № 1 от 19.01.2012 г.) е спазена и изискуемата от закона
специална форма. Спазени са изискванията на чл.75, ал.3 и
4 от АПК - посочен е видът на акта
/Наредба/ и органът, който го е приел /ОС/. Като структура, форма и обозначение
на съдържанието Наредбата отговаря на изискванията на закона за нормативните
актове (ЗНА) и Указа за неговото прилагане.
Но настоящия съдебен състав констатира, че при приемането на
Наредбата са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила.
Съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 ЗНА в приложимата редакция (ДВ, бр. 46 от
2007 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал.2 е
предвидено, че преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или
приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет
страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като
на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения
и становища по проекта. Въпреки дадените от съда указания, от ответника с
разпореждане от 05.08.2021г., не се представиха доказателства, че изискването
на чл.26, ал.2 ЗНА е спазено. Тази норма изрично поставя задължение на
съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на дадената институция
заедно с мотивите, като на заинтересуваните лица се предоставя не по-малко от
14 дни срок за предложения и становища по проекта.
Действително
протестираният текст на Наредбата е приета преди десет години, но никъде в
административната преписка не се съдържат данни, че проектът или съобщение за
него са били обявени. Във връзка с приложеното по делото писмо от г-жа А.Т.-секретар на община Пловдив с вх. №
ХШ-3-3/19.08.21 г. според което в общинска администрация Пловдив липсват данни
за публикувани преди 2013г. проекти на нормативни актове на интернет страницата
на общината е необходимо да се отбележи, че макар да не
е съществувал законоустановен срок, в който да се съхраняват такива
доказателства, то извадката от интернет страницата на общината би следвало да е
част от административната преписка по приемане на Наредбата, заедно с доклада и
с оглед безсрочността на оспорването на нормативните актове, би следвало да се
съхранява у административния орган.
Посочените
в писмо вх.№ от 17.12.2021г. (лист 352) интернет адреси посочени от ответника,
касаят публикуването/разгласяването на вече взетите от Общински съвет решения,
но не и публикуването на проекта на наредбата.
Разпоредбите
на чл.42 ал.1 – ал.4 и чл.43, ал.4 от Наредбата,
изобщо не са били оповестени публично, преди да бъдат окончателно приети с
решението на общинския съвет. Целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се
даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в
производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси.
Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който
принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира
част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да
следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения
проект. Без значение е обстоятелството дали в предоставения от законодателя
срок ще постъпят или не становища по проекта. Своевременното съобщаване на
проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената
от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите
лица в предоставения от законодателя срок (в този смисъл Решение № 14610 от 30.10.2019г., по адм.д. № 9826/2018г.
по описа на ВАС).
Допуснатите
нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, тъй като се
отразяват на съдържанието на нормативния акт, който е приет, без да се
предостави възможност за обсъждане.
Допуснатото съществено
нарушение на административно-производствените правила е
достатъчно основание за отмяна на протестираните текстове на наредбата без да
се обсъждат посочените в жалбата противоречия
с нормативни актове от по – висока степен.
При този изход на делото и
съобразено направените искания за присъждане на разноски, Община Пловдив следва
да бъде осъдена да заплати на жалбоподателя разноски в общ размер на 30 лв., от
които 10 лв. – платена държавна такса и 20 лв. - такса за съобщаване на
оспорването чрез обявление в ДВ, което съобщаване е задължително за редовността
на производството. Доколкото е претендирано присъждане на адвокатско
възнаграждение за процесуалното представителство по делото на основание чл.38
ал.2 от Закона за адвокатурата, ответникът следва бъде осъден да заплати на
адв.Д. сумата в размер на 500 лева, съобразно чл.8 ал.3 от Наредба №1 от
09.07.2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.
Мотивиран от горното, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
чл.42, ал.1, ал.2, ал.3, ал.4 и чл.43, ал.4 от Наредбата за организацията на
движението и паркирането на територията на община Пловдив (Приета с Решение № 14, взето с Протокол № 1 от
19.01.2012 г., в сила от 1.02.2012 г.; Изм. и доп. с Р. № 99, пр. № 5 от
15.03.2012 г.; Изм. и доп. с Р. № 245, пр. № 12 от 28.06.2012г; Изм. и доп. с
Р. № 395, пр. № 16 от 27.09.2012 г.; Изм. и доп. с Р. № 445, пр. № 23 от
18.12.2013 г.; Изм. и доп. с Р. № 289, пр. № 15 от 11.09.2014 г.; Изм. и доп. с
Р. № 124, пр. № 8 от 23.04.2015 г.; Изм. и доп. с Р. № 195, пр. № 11 от
4.06.2015 г.; Изм. и доп. с Р. № 224, пр. № 12 от 18.06.2015 г.; Изм. и доп. с
Р. № 335, пр. № 14 от 27.08.2015 г.; Изм. и доп. с Р. № 157, пр. № 6 от
14.04.2016 г.; Изм. и доп. с Р. № 205, пр. № 7 от 17.05.2016 г.; Изм. и доп. с
Р. № 400, пр. № 15 от 13.09.2016 г.; Изм. и доп. с Р. № 245, пр. № 14 от
27.07.2017 г.; Изм. и доп. с Р. № 369, пр. № 19 от 26.10.2017 г.; Изм. и доп.
с Р. № 415, пр. № 19 от
12.11.2018 г.; Изм. и доп. с Р. № 350, пр. № 19 от 22.12.2020 г.).
ОСЪЖДА
Община Пловдив да заплати на М.В.П., ЕГН **********, с адрес: *** разноски в
размер на 30 /тридесет/ лева.
ОСЪЖДА Община Пловдив
да заплати на адв. Ю.Л.Д., с адрес ***, сумата в размер на 500 /петстотин/ лева
представляваща адвокатско възнаграждение за процесуалното представителство по
делото на основание чл.38 ал.2 от Закона за адвокатурата.
Решението подлежи на
обжалване и протест пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.