Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 810
01.12.2022г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на втори юни две хиляди двадесет и първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ЦВЕТОМИРА ДИМИТРОВА
ПАВЛИНА ГОСПОДИНОВА
Секретар: Ангелина Латунова…………………………………………………………….......
Прокурор: Николай Трендафилов…………………………………………………………….
като разгледа докладваното от съдия Димитрова административно дело № 839 по описа на съда за 2022 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.191 от Административнопроцесуалния кодекс АПК).
Образувано е по жалба на П.Т.З. ***, подадена чрез пълномощника му адв.Б.Г.Б., срещу: чл.1, чл.2, чл.23, чл.24, чл.32 и чл.55, ал.2 от Наредба №11 Противопожарна наредба на Общински съвет – Димитровград.
Оспорващият твърди, че имал правен интерес от обжалване, защото бил трайно и териториално обвързан с постоянен адрес ***, имал жилищни имоти – апартамент в Димитровград в режим на етажна собственост и къща в с.Б.. Оспорената част засягала пряко, лично и непосредствено правната му сфера, защото го задължавала да спазва определени норми на поведение и го застрашавала с налагане на санкции. Позовавайки се на преките и непосредствени разпоредби на чл.56 от КРБ оспорващият считал, че разполага с правото на защита срещу оспорената част, която нарушавала и застрашавала негови законни интереси.
Развива съображения относно пороците на оспорените разпоредби. Сочи, че след внимателна проверка на разпоредбите на специалния ЗМВР, не се откривало овластяване на местните органи на власт – Общинските съвети, да издават такава Наредба като процесната, още по-малко като оспорената част от нея. Изрично с разпоредбите на чл.6, ал.1, т.4; чл.17; чл.58 и чл.124-140 и пар. 29 от ЗМВР законодателят бил възложил осигуряването на пожарната безопасност и защита при пожари в отговорност на МВР. Така относимите въпроси по пожарна безопасност били уредени в актове от по-висока степен – Наредба №8121з/01.10.2014 г.; Наредба №Iз-1971/29.10.2009 г.; Наредба №8121з-758/22.10.2014 г.; Наредба №8121з-882/25.11.2014 г.; Наредба №8121з-968/10.12.2014 г.; Наредба №8121з-531/09.09.2014 г., издадени от Министъра на МВР, както и с Наредба за реда за създаване и организиране на дейността на доброволните формирования за предотвратяване или овладяване на бедствия, пожари и извънредни ситуации и отстраняване на последиците от тях, приета с ПМС №123/25.06.2012 г. Оспорената част от процесната Наредба била явно присвояване на чужди нормотворчески функции от Общински съвет – Димитровград, поради което била нищожна. Нищожността произтичала и от още едно основание, а именно същата не била обнародвана в ДВ - аргумент от чл. 38 от ЗНА, действал както при издаване на Наредбата през 1992г., така и при единственото й изменение през 2003г.
В жалбата се твърди също, че Наредбата, ведно с оспорената ѝ част, била издадена в нарушение на нормотворческите правила, разписани в чл.42 – 46 от Указ №883/1974 г. за прилагане на ЗНА, поради което била отменима като незаконосъобразна.
Претендира се обжалваните разпоредби да бъдат обезсилени или отменени. Претендират се разноски съгласно представен списък.
Ответникът, Общински съвет Димитровград, чрез своя Председател, в писмо с вх.№5951/05.09.2022 г., изразява становище за недопустимост на жалбата поради липса на правен интерес у подателя й. Алтернативно, в случай че съдът приеме жалбата за допустима, излага становище за неоснователност и недоказаност на жалбата, като твърди, че оспорените норми от Наредбата били законосъобразни и приети при спазване на административнопроизводствените правила. Прави възражение за прекомерност на заплатения от жалбоподателя адвокатски хонорар, като претендира в случай че жалбата бъде уважена, същия да бъде намален в размер под минималния такъв, като се има предвид, че не е налице процесуално представителство по делото, а единствено и само изготвяне на жалба.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание излага становище за основателност на оспорването. Счита, че в случая Общински съвет – Димитровград е излязъл извън законовата делегация, като е уредил едни обществени отношения в разрез с нормативен акт от по-висок ранг, и с национално действие, поради което жалбата следва да бъде уважена.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
Според представения с жалбата Протокол от 12.03.1998 г. по гр.д.№36/1997 г. на Димитровградски районен съд, след одобрена съдебна спогодба в дял на жалбоподателя П.Т.З. е поставен апартамент №21, находящ се в гр.Д., ул.„Х. С.“, блок №**, вход **. Същият адрес е посочен и като постоянен адрес в личната карта на жалбоподателя.
Видно от представения Нотариален акт №200, том X, рег. № 7410, дело 775 от 12.09.2005г., жалбоподателят П.Т.З. е собственик на УПИ I-168, с площ 1290 кв.м. в кв. 19 по плана на с. Б., ведно с построените в имота къща, лятна кухня и плевня.
По делото е представен текста на Наредба №11 Противопожарна наредба (Наредбата), от който е видно, че същата е приета с Решение №102/17.09.1992 г. и актуализирана с Решение №891/30.07.2003 г. на Общински съвет – Димитровград.
Не са
представени Решението с №102/17.09.1992 г., нито протокол от заседанието за
неговото приемане.
Видно от представената по делото административна преписка, под рег.индекс и дата 16-00-71/04.07.03 г.(л.58) в Община Димитровград е заведено адресирано до Председателя на Общински съвет – Димитровград Предложение от Началника на Районна служба „Пожарна и аварийна безопасност“ град Димитровград, за изменение и допълнение на Наредбата. Предложените изменения са представени на вниманието на Общински съвет – Димитровград от Г. В. Г. – общински съветник, с Докладна записка рег.индекс и дата 06-00-179/16.07.03 г.(л.46) който предложил общинският съвет да вземе решение, с което да утвърди изменения и допълнения на Противопожарната наредба.
Докладната записка е била разгледана като точка дванадесета в дневния ред на проведеното на 30.07.2003 г. заседание на Общински съвет – Димитровград, видно от Протокол №55 от същата дата(л.30), на което без проведени разисквания и изказвания, след гласуване, с 21 гласа „за“, 0 гласа „против“ и 0 гласа „въздържал се“, общинският съвет е приел Решение №891/30.07.2003 г., с което утвърждава изменения и допълнения на Противопожарна наредба на Общински съвет – Димитровград.
Оспорените в настоящото производство разпоредби на чл.2, чл.23, чл.24, чл.32,т.1-т.5 вкл., от Наредбата не са били изменяни с решението на Обс-Димитровград от 30.07.2003г.
Съгласно измененията, приети с Решение №891/30.07.2003 г., е изменен текстът на чл.1 и са приети нова т.6 към чл. 32 и нова ал.2 към чл.55 от наредбата.
Оспорените в настоящото производство разпоредби са със следното съдържание:
Чл.1 - „Тази Наредба определя реда и специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност на територията на общината, обединява и конкретизира изискванията на най-важните нормативни и административни актове“.
Член 2 - „При осигуряване на пожарната безопасност на територията на общината наред с настоящата наредба се прилагат и други нормативни актове по противопожарна охрана“.
Чл.23, ал.1 - „Всички производствени, служебни, жилищни и спомагателни сгради и помещения постоянно се поддържат в добър порядък и чистота.
Ал.2 - „В коридорите, изходите, тамбурите и стълбищните клетки не се разрешава складирането на различни материали и оборудване. Всички врати по пътищата за евакуацията трябва свободно да се отварят навън за излизане от сградата“.
Чл.24 - „На видни места в производствените и други сгради за масово пребиваване на хора да се поставят схеми за евакуация на хората от съответния етаж с обозначение на стаите /помещенията/, евакуационните изходи и средствата за пожарогасене. По пътищата за евакуация да се монтира аварийно евакуационно осветление с необходимия пояснителен текст.“
Чл.32 – „При експлоатацията, ремонта и поддържането на електрическите уреди, съоръжения и инсталации, съоръжения и инсталации“ не се допуска:
1.Използването на нестандартни или неизправни електрически уреди, съоръжения или инсталации.
2.Използването на електрически ютии, котлони, кафеварки, бързовари и други електронагревателни уреди в канцеларии, производствени и складови помещения, здравни и учебни заведения, офиси, магазини, хотели и други обекти за масово събиране на хора извън специално оборудваните за тази цел пожарообезопасени места, определени със заповед на ръководителя на обекта.
3.Оставянето без наблюдение на включени в електрическата мрежа електронагревателни уреди, телевизори, радиоапарати и др.
4.Нарушаване защитното изпълнение на електросъоръженията/IP и взривозащита/.
5.Нарушаване инструкцията за монтаж и експлоатация на електросъоръженията, изготвени от предприятието производител.
6.Складирането на горими материали на разстояние по-малко от 1 м. от електрически табла и блокиране достъпа до тях.“
Чл.55, ал.2 - “За нарушения на чл.3, чл.4, чл.5а, чл.7, чл.23, чл.24, чл.32, и чл.33 от настоящата наредба могат да бъдат спрени от експлоатация съответните дейности и обекти.“
Съгласно §1 от Преходни и заключителни разпоредби от Наредбата, тази наредба се издава на основание чл.22 от ЗМСМА, във връзка с чл.100, ал.3 от ППЗМВР и влиза в сила от деня на приемането ѝ. Преди изменението, прието с Решение №891/30.07.2003 г., текстът на Стар §1 е гласял следното: „Тази наредба се издава на основание чл.22 от ЗМСМА“.
Жалбата е процесуално допустима
за разглеждане.
На основание чл.187, ал.1, във вр. с чл.185 от АПК,
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени пред съд – изцяло, или
в отделни техни разпоредби, без ограничение във времето. В случая предмет на
оспорване са отделни разпоредби от Наредба №11 Противопожарна наредба, приета от
Общински съвет – Димитровград, която съдържа подзаконови административноправни
норми с многократно правно действие и отнасящи се за неопределен и неограничен
брой адресати, т.е. притежава характеристиките на нормативен административен
акт по смисъла на чл.75 от АПК.
Съгласно чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов
нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи
или законни интереси са засегнати, или могат да бъдат засегнати от него, или за
които той поражда задължения.
В случая, видно от представените от жалбоподателя заверени
копия от лична карта и документ за собственост, последният е с постоянен адрес ***
и притежава апартамент, находящ се в същия град, и недвижим имот на територията
на община Димитровград, а като такъв се явява адресат на нормите от
подзаконовия нормативен акт, разпоредби от който оспорва, респ. за него е
налице правен интерес от оспорването.
Оспорването на подзаконовия нормативен акт пред съда е
частично и касае само цитирани по-горе текстове от Наредбата, което е
допустимо, съгласно чл.185, ал.2, във вр. с ал.1 от АПК. Освен това
разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на
оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без ограничение във
времето.
След преценка на доказателствения материал по делото, както и валидността и законосъобразността на обжалваните части от подзаконовия нормативен акт, с оглед основанията, визирани в разпоредбата на чл.146, във вр. с чл.196 от АПК, съдът счита жалбата за основателна.
По основното възражение на жалбоподателя за нищожност на оспорените текстове от Наредбата, поради липса на овластяване на Общинския съвет – Димитровград да издава подзаконовия нормативен акт, в който се съдържат, следва да се отбележи следното:
В нормативната уредба липсва легална дефиниция на понятието „нищожност”. За преценка, дали порока от който акта страда води до нищожност или унищожаемост, следва да се изхожда от това дали нарушението на изискването за валидност е съществено, в който случай акта следва да бъде отменен, или особено съществено, в който случай акта следва да бъде обявен за нищожен. Правната теория е възприела няколко критерия за разграничаване на нищожните от унищожаемите административни актове. Безспорно, акт издаден от некомпетентен орган – било то материална, териториална или по степен винаги е нищожен. Порокът във формата на акта и съществените нарушения на административнопроизводствените правила водят до нищожност само, ако са толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление. Нищожен поради противоречие с материалния закон би бил само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. издаден е при пълна липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и не е налице възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание. Несъответствието с целта на закона би обосновало нищожност, ако актът не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон или когато правните последици от акта са нетърпими от правовия ред.
Настоящият съдебен състав приема, че по отношение на оспорените части от Наредба №11 Противопожарна наредба, се констатират съществени пороци, които предпоставят тяхната нищожност.
На първо място, поради липсата на представено по делото Решение №102/17.09.1992 г., както и на доказателства за неговото приемане, съдът е в невъзможност да извърши преценка дали към 17.09.1992 г. Наредбата, включително текстовете на оспорените разпоредби от нея, които не са били изменени впоследствие, са валидно приети, при наличието на необходимия кворум и мнозинство. Недоказаният факт е неосъществил се факт, поради което следва да се приеме, че оспорените разпоредби, които не са били изменени или новоприети с решението от 2003г. не са били валидно приети към 1992г.
Към този момент, изхождайки от старата редакция на §1 от Допълнителните ѝ разпоредби, Наредба №11 е била приета на основание чл.22 от ЗМСМА.
Според приложимата към този момент редакция на чл.22 от ЗМСМА (обн.ДВ бр.77 от 1991 г.) (ал.1) Общинският съвет приема наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение. (ал.2) Общинският съвет приема наредби по въпроси от местно значение, отнасящи се до комунално-битовата дейност, опазването на обществения ред, ползването на общинската собственост и опазването на околната среда. (ал.3) За нарушаване на наредбите могат да се предвидят наказания глоба в размер до 5000 лв., при повторно нарушение и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност. (ал.4) Наказателните постановления се издават от кмета на общината или от негов заместник въз основа на акт, съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата. (ал.5) Административнонаказателното производство се осъществява по реда на Закона за административните нарушения и наказания.
Към същия момент е действаща и разпоредбата на чл.8 от ЗНА, в редакцията ѝ, обн.ДВ бр.27 от 03.04.1973 г., според която всеки народен съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение в областта на изпълнително-разпоредителната дейност на съвета.
Действащ към 17.09.1992 г. е и Закона за противопожарната охрана (ЗПО), обн.ДВ бр.89 от 09.11.1979 г., отм.ДВ бр.122 от 19.12.1997 г., като темпорално приложимата му редакция е тази, изм.ДВ бр.26 от 05.04.1988 г. Съгласно чл.3 от същия закон, противопожарната охрана се организира и осигурява от министерствата, другите ведомства, народните съвети, стопанските и другите организации, учрежденията и специализираните органи за противопожарна охрана при активното съдействие на трудовите колективи и гражданите. Съответно в чл.8 от Глава втора от ЗПО (отм.) са уредени задачите на народните съвети и кметствата по противопожарната охрана.
Преценено към момента на приемане на Наредба №11, съобразно действащата тогава нормативна уредба цитирана по-горе, органите на местното самоуправление са разполагали с правомощието да приемат наредби, с които да уреждат на местно ниво материята по организиране и осигуряване на противопожарната охрана, включително да предвиждат административни наказания/санкции за нарушаване на тези наредби.
Правомощията на общинския съвет да предвижда глоби в размер до 5000 лв. за нарушаване на наредбите и забрана за осъществяване на определена професия, или дейност съществува и сега в действащата редакция на чл.22, ал.4 от ЗМСМА, като в чл.22, ал.6 от ЗМСМА е посочено, че административнонаказателното производство се осъществява по реда на Закона за административните нарушения и наказания.
Същевременно нито в чл.100, т.3 от ППЗМВР, на който се позовава §1 от ПЗР на Наредба №11 в редакцията ѝ, изменена с Решение №891/30.07.2003 г. на Общински съвет – Димитровград, нито в сега действаща нормативна разпоредба, е предвидено правомощие на общинските съвети да издават наредба, с която да определят реда и специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност на територията на общината.
Според чл.75, ал.2 и ал.4 от АПК, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен, като във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване.
Посоченият (след изменението от 30.07.2003 г.) Правилник за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи (приет с ПМС №212 от 24.09.1998 г., обн.ДВ бр.113 от 30.09.1998 г., отм. бр.47 от 9.06.2006 г.) се явява нормативен акт от по-висока степен на общинската наредба. В чл.100, т.3 от ППЗМВР (отм.) е било предвидено, че за осъществяване на пожарогасителната и аварийно-спасителната дейност в населените места общините и кметствата са длъжни: (нова – ДВ, бр.39 от 2003 г.) съгласувано с органите на НСПАБ да разработват специфични правила за пожарна и аварийна безопасност в съответните населени места и да провеждат дейности, осигуряващи пожарната и аварийната безопасност. Тази разпоредба обаче не предвижда изрична компетентност на общинските съвети да приемат наредба, или да уреждат с подзаконов нормативен акт реда и специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност на територията на общината, каквото е предназначението на Противопожарната наредба.
Разпоредби, които да регламентират посочените правомощия, не се съдържат и понастоящем в действащите редакции на ЗМСМА, ЗМВР, ЗЗБ, ЗУТ, или друг закон.
В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата е дефинирана като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като съгласно чл.8 от ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. В чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА е предвидено правомощие на общинския съвет да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи, а в ал.2 на същата норма е посочено, че общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, в изпълнение на правомощията си по ал.1.
Към момента обществените отношения, свързани с осигуряване на пожарна безопасност и защита при пожари, бедствия и извънредни ситуации, са регламентирани в Глава втора, Раздел V на ЗМВР, като дейности на министерството на вътрешните работи.
В чл.17, ал.1 от ЗМВР е предвидено, че дейността по осигуряване на пожарна безопасност и защита при пожари, бедствия и извънредни ситуации се осъществява от органите по пожарна безопасност и защита на населението при условията и по реда на този закон и на Закона за защита при бедствия. В ал.2 е изброено по какъв начин се осъществяват тези дейности, като в ал.3 е предвидено, че обхватът и съдържанието на отделните дейности по ал.2 се определят с правилника по чл.37, ал.3 – т.е. в правилника за устройството и дейността на структурите на МВР, приет от Министерския съвет по предложение на министъра на вътрешните работи.
В чл.17, ал.4 от ЗМВР е предвидено, че редът за осъществяване на дейностите по ал.2, т.1 – 3 се определя с наредби на министъра на вътрешните работи, а в останалите алинеи на нормата е посочено с какъв подзаконов нормативен акт се определят специфичните изисквания по останалите дейности.
В нормативната уредба липсва разпоредба, която да предвиди възможност за доурегулиране на нерегулирани от закона отношения на местно ниво, с наредба на общинския съвет. Това води на извода, че към настоящия момент обществените отношения, касаещи реда и специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност на населението, са уредени в закони и подзаконови актове, които не предвиждат компетентност на общинските съвети да ги доурегулират в наредби с местно значение, каквато е Наредба №11 Противопожарна наредба на Общински съвет – Димитровград. Съответно общинският съвет недопустимо регламентира специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност и санкционна дейност за нарушаване на част от разпоредбите на същата наредба. Съгласно чл.76, ал.3 от АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществените отношение с местно значение. При липса на изрична, овластяваща общинските съвети, разпоредба в закона да уредят този вид обществени отношения с подзаконов нормативен акт, такъв не може да бъде издаден от тях, а издаденият не е валиден, респективно невалидни се явяват и оспорените в случая текстове от Наредбата.
Изрично в чл.192, изр.второ от АПК е предвидено, че съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение.
При извършената от настоящия съдебен състав преценка за съответствие, съдът намира, че дори Общински съвет – Димитровград да е бил компетентен към 1992г. да приеме Наредба №11, то констатираната изначална липса на нормативна възможност към настоящия момент за уреждане предметните на Наредба №11 обществени отношения в наредба на общинския съвет, прави оспорените текстове нищожни, тъй като същите не са годни да породят валидни правоотношения и правни последици. В този смисъл е и константната практика на Върховният административен съд, а и практиката на АдмС-Хасково по дела с идентичен предмет по оспорване на други отделни разпоредби от същата наредба - постановеното от настоящия съдебен състав Решение № 372/24.06.2021г. по адм.дело № 124/2021г. и постановеното от друг съдебен състав на АдмС-Хасково Решение № 24 от 11.02.2021г. по адм.дело № 895/2020г. по описа на съда, които са влезли в законна сила.
При този изход на спора, в полза на П.Т.З. следва да се присъдят направените в производството разноски за внесена държавна такса от 10 лв., за обнародване на оспорването в ДВ в размер на 20 лв. и действително заплатено адвокатско възнаграждение в размер на 500.00 лева, съобразно договор за правна защита и съдействие от 25.08.2022г. Направеното от ответника възражение за прекомерност на същия е своевременно заявено, но по същество неоснователно. Заплатеният размер на адвокатско възнаграждение е в минималният определен от закона размер съгласно действащата към датата на сключване на договора редакция на чл.8, ал.3 от Наредба № 1/2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Този размер понастоящем се явява двойно по-нисък от предвидения минимален размер в приложимата към датата на произнасяне на съда разпоредба на чл.8, ал.3 от Наредба № 1/2004г., според която същия следва да възлиза на 1000.00лева. При наличие на действително осъществено процесуално представителство, свързано не само с изготвяне на жалбата до съда, но и с писмено пояснение към същата, и участие на процесуалния представител в проведеното по делото о.с.з., съдът не може да определи възнаграждение под предвидения в нормативната уредба минимален размер.
Водим от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на чл.1, чл.2, чл.23, чл.24, чл.32 и чл.55, ал.2 от Наредба №11 Противопожарна наредба на Общински съвет – Димитровград.
ОСЪЖДА Общински съвет – Димитровград да заплати на П.Т.З., ЕГН **********,***, разноски по делото в размер на 530 (петстотин и тридесет) лева.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се обнародва по реда на чл.194 от АПК – по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.