Решение по дело №2998/2023 на Административен съд - Пловдив

І. За характера на производството, жалбите и становищата на страните :

1. Производството е по реда на Глава Дванадесета от Административно процесуалния кодекс във връзка с чл. 63в от Закона за административните нарушения и наказания.

2. Образувано е по касационна жалба предявена от Директор на Областна дирекция по безопасност на храните - Пловдив срещу Решение № 95 от 24.10.2023 г., постановено по административнонаказателно дело № 20235320200298 по описа за 2023 г. на Районен съд – Карлово, ІІ н.с., с което е отменено Наказателно постановление № 151 от 15.05.2023 г. на директор на Областна дирекция по безопасност на храните – Пловдив, с което на „ДЕГ 2012“ ЕООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: ***, на основание чл. 80, ал. 2 вр. ал. 1 от Закона за управление на агрохранителната верига, е наложена имуществена санкция в размер на 7000 лв. С решението Областна дирекция по безопасност на храните – Пловдив е осъдена да заплати на „ДЕГ 2012“ ЕООД сумата в размер на 250 лв., представляващи направени разноски за адвокатско възнаграждение.

Поддържаните касационни основания се субсумират в твърдението, че първоинстанционния съд не е изяснил всички релевантни по делото факти, тоест атакуваното решение е постановено в нарушение на процесуалния закон – касационно основание по чл. 348, ал. 1, т. 2 от НПК, във връзка с чл. 63в он ЗАНН.

Поддържа се, че в изпълнение на Разпореждане на районния съд, в хода на първоинстанционното производство, от страна на административния орган са представени извадка от партидата на ОДБХ - Пловдив в Регистър Булстат, от която е видно, че д-р Д.С.е била Директор на ОДБХ - Пловдив към 15.05.2023 г.; индивидуален работен план на д-р Д.С.за длъжността „Директор на ОДБХ – Пловдив“, от която е видно, че ѝ е възложено „..да издава наказателни постановления по установени нарушения, предвидени в закони, регламентиращи дейността на БАБХ..“ от ръководителя ѝ – Изпълнителния директор на БАБХ. Счита се, че независимо от това, решаващият съд неправилно е счел, че компетентен да издаде процесното наказателно постановление е единствено Изпълнителният директор на БАБХ.

Счита се, че Директорът на ОДБХ – Пловдив е надлежно упълномощен да издава наказателни постановления по Закона за управление на агрохранителната верига, като в тази насока, с касационната жалба се представя Заповед № РД 11-1883 от 17.08.2020 г. на Изпълнителния директор на БАБХ.

Иска се обжалваното решение да бъдат отменено, а издаденото наказателно постановление потвърдено, като в полза на администрацията се присъди юрисконсулско възнаграждение.

3. Ответникът - „ДЕГ 2012“ ЕООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: ***, в представен по делото писмен отговор е на становище, че касационната жалба е неоснователна.

4. Участвалият по делото прокурор, представител на Окръжна прокуратура гр. Пловдив дава заключение, че жалбата е основателна. Счита се, че първоинстанционното решение е незаконосъобразно и неправилно.

ІІ. За допустимостта:

5. Касационната жалба е подадена в предвидения за това преклузивен процесуален срок и при наличието на правен интерес. При това положение същата се явява ДОПУСТИМА.

ІІІ. За фактите:

6. Пловдивският районен съд е бил сезиран с жалба, предявена от ДЕГ 2012“ ЕООД, ЕИК *********, срещу НП № 151 от 15.05.2023 г., издадено от директора на ОДБХ – Пловдив, с което на дружеството, на основание чл. 80, ал. 2 вр. ал. 1 от ЗУАВ, е наложена имуществена санкция в размер на 7000 лв.

Същото е издадено въз основа на Акт за установяване на административно нарушение № 0000393 от 21.03.2023 г., съставен от д-р Б.Н.Б., на длъжност главен инспектор в отдел „Контрол на храните и граничен контрол“ /КХГК/, при ОДБХ – Пловдив. Според въпросния констативен акт, при извършена проверка на 21.03.2023 г. от инспектори към отдел „КХГК“ при ОДБХ - Пловдив, на обект „Магазин за хранителни стоки“, с адрес: ***, стопанисван от ДЕГ 2012“ ЕООД, ЕИК: *********, е установено съхранение и продажба на месни хранителни продукти с изтекъл срок на годност, изложени във вертикален фризер в търговската зала на магазина. Общото количество на месните хранителни продукти с изтекъл срок на годност е 5.346 кг. /червени и бели меса/, като същите са подробно описани по вид, партиди и количества в Констативен протокол № 0013563 от 21.03.2023 г. Храните с изтекъл срок на годност не са били маркирани и отделени като страничен животински продукт в отделно хладилно съоръжение.

Въпросният Констативен протокол № 0013563 от 21.03.2023 г. е приложен по административната преписка. Приложена е и Заповед № 130 от 20.03.2023 г. на Директора на ОДБХ, Пловдив за извършване на проверки на обекти на територията на Районно управление Карлово.

Административното наказание е наложено при тази фактическа и правна обстановка, която е възприета от административнонаказващия орган и възпроизведена изцяло в процесното наказателно постановление.

7. С Разпореждане № 524 от 24.07.2023 г., районният съд е указал на ответника в първоинстанционното производство да представи доказателства за материалната компетентност на контролния и административно наказващия орган, по смисъла на чл. 96, ал. 1 и ал. 2 от ЗУАВ.

В отговор на тези указания, със съпроводително писмо изх. № 2048 от 01.08.2023 г., Директорът на ОДБХ, Пловдив е представил писмени документи и пояснения „…за материалната компетентност на контролния орган (гл. инспектор д-р Борислав Банков) и на наказващия орган (д-р Д.С., Директор на ОДБХ - Пловдив), съгласно чл. 96, ал. 1 и ал. 2 от ЗУАВ по НП Nº 151/15.05.2023г….“ както следва :

• Заповед Nº ОСПХ-141 от 27.08.2021 г. на Изпълнителния директор на БАБХ (вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 от ЗУАХВ) за преназначаване на д-р Б.Н.Б.на длъжност „Главен инспектор“ в отдел „Контрол на храните и граничен контрол" при ОДБХ – Пловдив;

• Длъжностна характеристика за длъжността „Главен инспектор“ в отдел „Контрол на храните и граничен контрол“ при ОДБХ - Пловдив, относно това, че същите осъществяват, „официален контрол на всички етапи на производство, преработка и дистрибуция на храни“ и налагат принудителни административни мерки, съгласно действащото законодателство;

• Извадка от партидата на ОДБХ - Пловдив в Регистър Булстат, съобразно която д-р Д.С.е била Директор на ОДБХ - Пловдив към 15.05.2023 г. - датата на издаване на процесното наказателно постановление.

- Индивидуален работен план на д-р Д.С.за длъжността „Директор на ОДБХ – Пловдив“, съобразно който, според ответния административен орган ѝ е възложено „да издава наказателни постановления по установени административни нарушения, предвидени в закони, регламентиращи дейността на БАБХ“, от ръководителя ѝ - Изпълнителния директор на БАБХ (вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 от ЗУАВ).

8. За да постанови обжалваното пред настоящата инстанция решение, Районен съд – Пловдив е приел във връзка с чл. 96 ал. 2 от ЗУАВ; с чл. 7 ал. 1, т. 4 от ЗУАВ във връзка с чл. 4 от Регламент (EС) 2017/625 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017 г. и чл. 4, ал. 1 от Устройствения правилник на БАБХ, че компетентен да издаде оспореното наказателно постановление е изпълнителният директор на БАБХ или оправомощено от него длъжностно лице. В този контекст е констатирано, че въпреки указанията на съда, по делото не е представена заповед на Изпълнителния директор на БАБХ, с която възлага правата си на наказващ орган на директорите на областните дирекции. Пояснено е, че е представен като доказателство формуляр за изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции, приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация. Според съда, въпросната наредба урежда правилата за атестирането на държавните служители, етап от които е изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план, при което се отчитат основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. Сред преките задължения и компетентности на директорите на ОДБХ съгласно чл. 31 от Устройствения правилник на БАБХ е и издаването на наказателни постановления в случаите, предвидени от закон, поради което и издаването на такива е залегнало сред целите в индивидуалния работен план и в представения формуляр.

Прието при това положение е, че индивидуалнит план е създаден за нуждите на оценяване на изпълнение на длъжността от конкретно лице за определен период, като не осъществява изискването да материализира конкретно волеизявление на ръководителя на органа по чл. 7 ал. 1 от ЗУАВ, да възложи правата си на наказващ орган по този закон на Директора на ОДБХ, Пловдив.

IV. За правото:

9. Според общите правила, установени в чл. 47, ал. 1, б. „а“, „б“ и ал. от ЗАНН, Административни наказания могат да налагат: ръководителите на ведомствата и организациите, областните управители и кметовете на общините, на които е възложено да прилагат съответните нормативни актове или да контролират тяхното изпълнение; длъжностните лица и органите, овластени от съответния закон или указ, като ръководителите по буква „а“ могат да възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица, когато това е предвидено в съответния закон, указ или постановление на Министерския съвет.

В контекста на прежде цитираното правил, в чл. 96, ал. 2 от специалния ЗУАВ е разпоредено, наказателните постановления за нарушения по чл. 67 - 91 от ЗУАВ, да се издават от министрите по чл. 2 от закона и ръководителите на ведомствата по чл. 7, ал. 1 или оправомощени от тях длъжностни лица.

Според чл. 7, ал. 1, т. 4 от ЗУАВ, компетентни органи по смисъла на чл. 4 от Регламент (EС) 2017/625 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017 г. относно официалния контрол и другите официални дейности, извършвани с цел да се гарантира прилагането на законодателството в областта на храните и фуражите, правилата относно здравеопазването на животните и хуманното отношение към тях, здравето на растенията и продуктите за растителна защита…, осъществяващи официален контрол и други официални дейности, са: Българската агенция по безопасност на храните.

Според чл. 31, ал. 1, т.11 от Устройствен правилник на Българската агенция по безопасност на храните, директорите на областните дирекции по безопасност на храните: издават наказателни постановления в случаите, предвидени от закон.

Съобразно чл. 19 ал. 1 т. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация, за оценяването на изпълнението на служителите в държавната администрация се попълват формуляри за оценка, както следва: за висшите държавни служители,служителите на ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции - по образец съгласно приложение № 2.

В чл. 80, ал. 1 и ал. 2 от ЗУАХВ е предвидено, че който предлага на пазара или извършва търговия с храни от животински произход с изтекъл срок на минимална трайност или срок на годност, се наказва с глоба от 3000 до 5000 лв., а при повторно нарушение – от 5000 до 7000 лв. Когато нарушението по ал. 1 е извършено от юридическо лице( както е в случая) или едноличен търговец, се налага имуществена санкция в размер от 7000 до 10 000 лв., а при повторно нарушение – от 13 000 до 15 000 лв.

10. В рамките на тази материално, процесуална и административнонаказателно правна уредба, относно действителността на процесното наказателно постановление, районният съд е изложил подробни и обосновани мотиви. Фактите по делото са обсъдени по отделно и в тяхната съвкупност. Съобразени са в пълнота всички представени по делото доказателства.

Въз основа на правилно установените факти, са направени обосновани изводи относно приложението както на материалния, така и административно-наказателния и на процесуалния закони.

Както фактическите констатации, така и правните изводи, формирани от първостепенния съд, се споделят изцяло, като настоящата инстанция препраща към тях при условията на чл. 221, ал. 2 от АПК. Това прави излишно тяхното повтаряне.

11. С оглед поддържаните касационни възражения трябва да се добави следното:

В модела за разделно осъществяване на държавната власт, основните ѝ функции като направления на дейност, са институционализирани в компетентностите на съответните държавни органи.

Целеният резултат от приложение на принципа за разделение на властите е ефективно и рационално разпределение на функциите по осъществяването на държавната власт с оглед оптимално държавно управление; ограничаване в упражняването на властта; контрол върху упражняването на властта; рационално подреждане на компетентностите на държавните органи, чрез които се осъществяват функциите по реализиране на държавна власт.

Доколкото изпълнителната власт се състои в осъществяването на функции по изпълнение на законите и функции по управление на държавата на различни нива, то компетентността на отделния орган на изпълнителната власт обема определен от съответната правна норма кръг/сфера от обществени отношения, само в рамките на които този орган може да осъществява изпълнителната власт.

Според чл. 34 от Закона за администрацията, при осъществяване на своите правомощия органите на изпълнителната власт се подпомагат от администрация. Тази дейност, всеки административен орган по смисъла на § 1 от ДР на АПК, осъществява също в рамките на нормативно установена компетенция, т.е. в рамките на отнапред установен кръг/сфера от обществени отношения, по които този орган може да бъде страна и съответно, посредством властническо волеизявление да определя тяхното съдържание, като създава права или задължения или непосредствено засяга права, свободи или законни интереси на граждани или организации на граждани.

12. В този смисъл, според в чл. 96, ал. 2 от ЗУАХВ е определено, че издаването на наказателни постановления за нарушения по чл. 67 - 91 от ЗУАВ е в кръга от компетентности на Изпълнителния директор на БАБХ. Необходимостта от рационално и ефикасно осъществяване на изпълнителната власт е наложила в отделни случаи закона да предвиди възможността, отделен орган да делегира предоставена нему материална компетентност на други, йерархично подчинени органи.

В тази насока, трябва да се припомни указанието, дадено в Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд, за това, че „…..Възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму…..“. Обобщено в едно съждение, това означава, че делегирането на материална компетентност за осъществяването й от определен административен орган на друг административен орган е възможно само и единствено в рамките, установени в съответната правна норма. Това се отнася разбира се, както до конкретния кръг от обществени отношения и съответните правомощия, с които компетентният административен орган оправомощава друг орган от администрацията, така и до конкретните органи от системата на изпълнителната власт, които могат да бъдат оправомощавани с материална компетентност и правомощия, нормативно установени за оправомощаващия орган.

Ясно е при това положение, че делегирането на материална компетентност е възможно с изричен акт на оправомощаващия орган, тоест с нарочна заповед в която се разпорежда кому точно и какви конкретно материални компетентности се предоставят. Правилото на чл. 31, ал. 1, т. 11 от Устройствен правилник на агенцията, указващо, че директорите на ОДБХ издават наказателни постановления в случаите, предвидени от закон, не променя, а потвърждава възприетия от районния съд извод. В настоящия случай каза се, „…предвиденото в закона…“ е наличие на изричен акт на Изпълнителния директор на агенцията, с който на директорите на ОДБХ пряко се делегират правомощия за издаване на наказателни постановления по реда на ЗУАВ.

13. Ето защо, решаващият съд правилно е приел, че представеният от административния орган Формуляр за оценка та изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, заемащи ръководни длъжности, не е акт с който пряко се делегират конкретни правомощия на Директора на ОДБХ, Пловдив, а е създаден за нуждите на оценяване на изпълнение на длъжността от конкретно лице за определен период.

Оценката на изпълнението на длъжността е относимо към компетенцията на служителя, заемащ определена длъжност в сферата на държавно управление, а не към материалната компетентност, която му е предоставена по силата на нормативен акт или със заповед на оправомощаващ орган.

„Компетенция“ означава способността или необходимото поведение, за да се извършва дадена работа, а „компетентността“ на отделния орган на изпълнителната власт, както се посочи по-горе, обема определен от съответната правна норма или делегиращият акт, кръг/сфера от обществени отношения, само в рамките на които този орган може да осъществява изпълнителната власт.

При това положение, като правилен и обоснован следва да бъде възприет извода на районния съд, че представените в хода на първоинстанционното производство документи, сами по себе си не удостоверяват наличието на материална компетентност на Директора на ОДБХ, Пловдив да издава наказателни постановления от категорията на процесното такова.

14. На следващо място, съобразно чл. 63в от ЗАНН, решението на районния съд подлежи на касационно обжалване пред административния съд на основанията, предвидени в Наказателно-процесуалния кодекс, и по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс.

Съобразно чл. 220 от АПК пък, Върховният административен съд преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение.

В случая, едва в хода на касационното производство от страна на административния орган се заявява и поддържа нов факт – наличие на делегиране на правомощия за издаване на наказателни постановления по реда на ЗУАВ, за директорите на ОДБХ от изпълнителния директор на БАБХ, обективирано в Заповед № РД-11-1883 от 17.08.2020 г. В хода на първоинстанционното производство, този факт не е бил заявен от страна на административния орган, нито в придружително писмо вх. № 6011 от 23.06.2023 г. (л. 2 по а.н.д.№298/2023), нито в Молба вх. № 7347 от 03.08.2023 г.(л. 35 по а.н.д.№298/2023), нито пък в хода на размилото се пред районния съд съдебно производство. В изпълнение на задълженията си, решаващият съд, ясно и конкретно е указал на административния орган, че следва да представи доказателства за материалната компетентност на наказващия орган съгласно чл. 96, ал. 1 и ал. 2 от ЗУАВ. В тази насока, административният орган е депозирал описаните в т. 7 от настоящото решение документи, но между тях не е Заповед № РД-11-1883 от 17.08.2020 г. на Изпълнителния директор на агенцията. Въпросната заповед не само не е представена като акт, от който Директорът на ОДБХ, Пловдив черпи правомощия да издава наказателни постановление по ЗУАВ, но не е и посочена като основание на материалната компетентност на наказващия орган, съобразно указанията на районния съд. Ето защо, настоящата инстанция приема, че в случая едва с касационната жалба се въвежда нов юридически факт и това е именно твърдението за делегиране на правомощия за директора на ОДБХ, Пловдив от страна на изпълнителния директор на агенцията, посредством издаването на нарочна заповед в тази насока. Нови факти в касационното производство, въведени за първи път с касационната жалба обаче, не могат да бъдат установявани съгласно чл. 220 АПК( в подобен смисъл например Решение № 10893 от 18.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3377/2016 г., II о., докладчик съдията Светлана Йонкова).

V. За разноските:

15. С оглед констатираната неоснователност на касационната жалба, на дружеството се дължат сторените разноски по производството, които се констатираха в размер на 700,00 лв.

Мотивиран от изложеното, Пловдивският административен съд, ХІХ състав,

Р Е Ш И :

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 95 от 24.10.2023 г., постановено по административно наказателно дело № 20235320200298 по описа за 2023 г. на Районен съд – Карлово, ІІ н.с.

ОСЪЖДА Българска агенция по безопасност на храните, гр. София, бул. "Пенчо Славейков" 15А, да заплати на „ДЕГ 2012“ ЕООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: ***, сумата от 700,00(седемстотин) лева, представляваща извършени от същото разноски по касационното производство.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване и/или протест.

Председател:
Членове: