Р Е Ш Е Н И Е
№ 104 / 29.03.2022 г., гр.Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - ДОБРИЧ, в открито съдебно заседание на петнадесети март
две хиляди двадесет и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КРАСИМИРА ИВАНОВА
ЧЛЕНОВЕ: ТЕОДОРА МИЛЕВА
НЕЛИ КАМЕНСКА
При
участието на прокурора ВЕСЕЛИН ВИЧЕВ и секретаря ВЕСЕЛИНА САНДЕВА разгледа
докладваното от председателя адм. д. № 537/ 2021 г. по описа на АдмС - Добрич и
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК.
Образувано е по протест на зам. - окръжен прокурор в
Окръжна прокуратура – Добрич срещу разпоредбите на чл. 4, ал. 2 в частта
относно „…по решение на председателския съвет…“, чл. 19 и чл. 20 от Правилник
за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 116 по
Протокол № 14 от 30.06.2020 г. на Общински съвет Каварна (Правилника).
В протеста се сочи, че оспорените норми са приети в
нарушение на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА)
и противоречат на материалноправните разпоредби на ЗМСМА. Твърди се, че в
специалния закон „председателският съвет“ не фигурира като орган на управление
на местното ниво на власт. С конституирането му се делегират и предоставят правомощия,
дадени на други органи по закон, което е в пряко противоречие с норми от
по-висок ранг. Твърди се, че структурите на местното самоуправление и местната
администрация се определят само от законодателя, поради което създаването на „председателски
съвет“ и натоварването му с функции не се основава на ЗМСМА. По тези
съображения се иска отмяна на оспорените разпоредби и присъждане на сторените
разноски по делото.
Ответната страна – Общински съвет – Каварна,
представляван от председателя, не взема отношение по протеста. Представя заверено
копие от Правилника и докладна записка вх. № 328 от 15.06.2020 г., послужила за
приемането му, ведно с мотивите. В придружителното писмо сочи, че нормите на
чл. 19 и чл. 20 от Правилника са действащи и не са предприети действия по
тяхната отмяна.
Административен съд - Добрич, като взе предвид
становищата на страните и доказателствата по делото, приема за установено
следното от фактическа и правна страна:
Протестът е процесуално допустим. Оспорването е направено
от прокурор при Окръжна прокуратура – Добрич, който с оглед нормата на чл. 186,
ал. 2 от АПК притежава процесуална легитимация да оспори подзаконов нормативен
акт.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
С Решение № 116 по Протокол № 14 от заседание на ОбС - Каварна,
проведено на 30.06.2020 г., е приет Правилник за организацията и дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация. Решението е взето с 16 гласа „ЗА“, 1 „ПРОТИВ“, без „ВЪЗДЪРЖАЛИ
СЕ“ (видно от препис-извлечение от Протокол № 14 от 30.06.2020 г., публикуван
на сайта на община Каварна, раздел Общински съвет) въз основа на приложената по
делото Докладна записка вх. № 328 от 15.06.2020 г. на ****, Председател на
Постоянната комисия по законност и установяване на конфликт на интереси.
Изготвеният проект, ведно с мотивите на вносителя, е
публикуван на интернет страницата на Община Каварна на 14.04.2020 г. и няма
данни за постъпили предложения в срока за обществено обсъждане.
Няма данни за процедурата по приемане на Правилника,
разглеждането му в постоянните комисии към ОбС – Каварна, както и внасяне на
изменение в първоначално предложения проект на правилник.
Правилникът е публикуван на интернет страницата на община
Каварна на 24.07.2020 г.
Въз основа на така установената фактическа обстановка
съдът прави следните правни изводи:
Процесният правилник е приет от компетентен орган, в
рамките на предоставените му правомощия по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА, в
необходимата писмена форма, при спазване на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА
и на изискванията за кворум и мнозинство по чл. 27, ал. 2 и ал. 4 от ЗМСМА, но
в нарушение на материалния закон.
Предмет на контрол за законосъобразност в настоящото
производство са разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Общински
съвет - Каварна, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, които касаят състава, дейността и правомощията на предвидения в
него орган – „председателски съвет“.
В протестираната разпоредба на чл. 19 от Правилника е
определен съставът на този съвет, който включва председателя на Общинския съвет,
заместник-председателите и председателите на постоянните комисии.
В разпоредбата на чл. 20 от Правилника се посочва, че този
орган подпомага дейността на председателя на общинския съвет, като 1. провежда политически
консултации във връзка с дейността на общинския съвет; 2. предлага състав на
делегации за международни контакти; 3. разглежда постъпили сигнали, жалби и
предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината. Не са
регламентирани условия и ред за произнасяне по сигнали, жалби и предложения,
както и кои са обществено значимите въпроси, как и от кого се преценяват за
такива.
С разпоредбата на чл. 4, ал. 2 от Правилника, която също
е предмет на протеста, се предвижда възможност за провеждане на заседание на
общинския съвет и на друго място (освен сградата на община Каварна, посочено в
чл. 4, ал. 1 от Правилника) на територията на общината по решение на
председателския съвет. Именно в частта „по решение на председателския съвет“ се
протестира тази норма.
Обществените отношения, свързани с местното
самоуправление и местната администрация, се уреждат със ЗМСМА, където подробно
са регламентирани органите на управление на местния орган на власт, техните
правомощия и начин на конституиране.
От сравнителния анализ на оспорените разпоредби е видно,
че с формирането на председателски съвет на практика се създава орган със
самостоятелна компетентност, който изземва част от правомощията на други
законовоустановени органи в ЗМСМА, които се включват в самия него. Той не е
предвиден да изпълнява такива правомощия по ЗМСМА и е в противоречие с
разпоредбите на чл. 21-25, чл. 29а, чл. 48, чл. 49 и др. от ЗМСМА.
В Правилника за организацията и дейността на Общински съвет
– Каварна, председателският съвет включва председателя на общинския съвет,
неговите заместници и председателите на постоянни комисии, като на
председателския съвет са възложени организационни функции. В ЗМСМА са
регламентирани правомощията на председателя и на заместник-председателите на
общинския съвет, както и на комисиите към него (чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25,
чл. 48 и сл. от закона и др.) Председателският съвет е натоварен със собствена
компетентност, а същевременно се състои от органи със свои законови правомощия.
Със създаването на съвета се делегират и предоставят права, нормативно разписани
в ЗМСМА като принадлежащи на други органи, а регламентирането им в Правилника е
в пряко противоречие с нормативната уредба от по-висок ранг, а в този смисъл се
явява в противоречие и с чл. 76, ал. 3 от АПК, съгласно който общинските съвети
издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока
степен обществени отношения с местно значение..
Компетентността на органа винаги се определя в
съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от нормата на чл.
4, ал. 1 Конституцията, както и принципа на законност, установен в чл. 4, ал. 1 АПК. Разпоредбите, уреждащи компетентността, не могат да се тълкуват
разширително поради изключителния им характер. Така е, защото всяка власт (в т.
ч. и за вземане на определено решение, каквато всъщност е компетентността) се
учредява изрично. В този контекст се уточнява, че единствено законодателят определя
структурите и органите на местното самоуправление и местната администрация.
Създаването на "председателски съвет" и натоварването му с функции не
се основава на ЗМСМА, което прави самото му създаване и вменените му правомощия
незаконосъобразни.
По отношение нормата на чл. 20 от Правилника, която
предвижда, че председателският съвет подпомага дейността на председателя на общинския
съвет, като разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по
обществено значими въпроси на Общината (чл. 20, т. 3) употребата на глагола „разглежда“
очевидно облича в компетентност председателския съвет, която излиза извън
нормативната рамка на ЗМСМА, тъй като семантично се разбира в смисъл на „решава
по същество". Неясна е компетентността на председателския съвет по
отношение на постъпилите сигнали, жалби и предложения от граждани, процедурата,
по която евентуално ще се „разглеждат“, т.е. решават тези предложения, сигнали
и жалби. Легална дефиниция на „сигнал“ и на „предложение“ се дава от
законодателя в чл. 107, ал. 4, съответно ал. 3 АПК, а глава осма от кодекса е
посветена на производствата по разглеждане и решаване на предложенията и
сигналите. В случая от мотивите за приемане на Правилника, както и от
съдържанието на неговите норми, не може категорично да се потвърди или да се
отрече, че в подзаконовия нормативен акт се има предвид „сигнал“ и
„предложение“ по смисъла на АПК или друг вид кореспонденция от страна на
гражданите.
От една страна законодателят е предвидил в чл. 110, ал. 1 АПК организацията на работата с предложенията и сигналите да се определя в
устройствените правилници на органите по чл. 107, ал. 1 АПК, т.е. тези
административни органи, които са компетентни да разгледат и решават сигнали и
предложения. От друга страна, Общински съвет – Каварна не е изразил изрично
воля да уреди тази материя в приетия от него Правилник, като нито в Докладната
записка, нито в мотивите към проекта за правилник не се позовава на законовата
делегация на чл. 110, ал. 1 АПК. Отделно от това, самият Правилник изобщо не урежда
организацията на работата с предложенията и сигналите, нито производство, което
да се развива. Нещо повече, както се установи по-горе, председателският съвет
не е административен орган и обхватът на неговата дейност не може да попадне в
хипотезата на чл. 107, ал. 1 АПК.
Използването на понятието „жалба“ в нормата на чл. 20, т.
3 от Правилника не може да се счита за жалба по смисъла на чл. 85 или чл. 150 АПК, поради което остава с неясно съдържание и обхват. С нормите на чл. 42, ал.
3 и на чл. 59, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 от Правилника се предвижда разглеждане на
молби, жалби, заявления и уведомления от граждани и фирми от постоянните
комисии, съответно включване в дневния ред на общинския съвет на изказвания,
питания, становища и предложения на граждани.
В чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА е регламентирано, че общинският
съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове. В чл.
24, ал. 1 и ал. 2 се предвижда общинският съвет да избира от своя състав
председател и един или повече заместник – председатели, а в чл. 48 от с.з., че
общинският съвет избира от състава на своите съветници постоянни и временни
комисии. Не е предвидено в състава на общинските съвети да съществуват други
органи, а с приетите правилници за организацията и дейността им не може да се
доразвива законът и да се създават допълнителни органи със съответни
правомощия. Действително няма забрана председателят на общинския съвет да
осъществява консултации с представители на групите общински съветници, дори те
да бъдат определени като председателски съвет, но последният не може да има
правомощия и да взема самостоятелни решения, както е разписано с разпоредбите
на чл. 4, ал. 2 и чл. 20 от Правилника.
От съдържанието на оспорените разпоредби не може да се
направи извод, че функциите на председателския съвет са само организационно -технически
и не ограничават или не дублират част от правомощията на председателя, заместник-председателите,
общинските съветници и комисиите, определени в чл. 25, т. 4, чл. 24, ал. 2, чл.
33, т. 3 и чл. 49, т. 2 от ЗМСМА. С оспорените разпоредби се дават права
на председателския съвет по отношение подпомагане на съветниците в тяхната
дейност, с което се надхвърлят допустимите по закон спомагателни функции на
един помощен и консултативен орган. Ако общинският съвет е искал да подпомогне
дейността на председателя, е имал възможността да включи в ръководството на
съвета един или повече заместник – председатели, както е указано в чл. 24, ал.
2 от ЗМСМА, където в изречение второ изрично е делегирано правото на общинския
съвет сам да определя условията и реда за избиране и правомощията на заместник
– председателя с правилника си по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА.
По изложените съображения настоящият състав на съда
намира, че подаденият протест е основателен и следва да бъде уважен. Оспорените
разпоредби от Правилника за организацията и дейността на ОбС – Каварна,
неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация са материално незаконосъобразни,
тъй като противоречат на нормативен акт от по-висока степен, а именно ЗМСМА,
ЗНА и АПК, поради което следва да бъдат отменени.
При този изход на спора и при своевременно направеното
искане на Окръжна прокуратура - Добрич следва да бъдат присъдени направените разноски
за публикуване на оспорването в ДВ в размер на 20.00 лв. (двадесет лева).
Водим от горното и на
основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административен съд – Добрич, троен състав,
Р Е
Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на зам. - окръжен прокурор в Окръжна
прокуратура – Добрич разпоредбите на чл. 4, ал. 2 в частта относно „…по решение
на председателския съвет“, чл. 19 и чл. 20 от Правилника за организацията и
дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация, приет с Решение № 116 по Протокол № 14 от 30.06.2020
г. на Общински съвет – Каварна.
ОСЪЖДА Община Каварна да заплати в полза на Окръжна
прокуратура – Добрич сумата от 20 лв. (двадесет лева), съставляваща сторени
разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО подлежи на касационно обжалване в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните чрез Административен съд – Добрич пред Върховния
административен съд на Република България.
Решението да се обнародва по реда на чл. 194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: